Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
71
деятельности по уклонению от уплаты налогов, а также прогнозирования
уровня собираемости налогов.
3) Анализ экономических условий деятельности плательщика,
обеспечивающий обоснованность выводов о правильности произведенных
расчетов по определению уровня налоговых обязательств и доказательства
добросовестности действий плательщика по исполнению требований
налогового законодательства.
В настоящее время главной задачей контрольной работы налоговых
органов, на решение которой направлены усилия ФНС России, - это задача
усиления аналитической составляющей работы, внедрение в практику
налогового контроля комплексного системного экономико-правового анализа
финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. При этом
основной задачей финансового анализа, проводимого в фискальных целях,
определена объективная оценка финансового состояния, финансовых
результатов, финансовой устойчивости, деловой и инвестиционной активности,
выявление возможностей повышения эффективности деятельности
предприятий, и, на этой основе, - улучшение состояния расчетов с бюджетом.
Задачи, решаемые в процессе такого анализа, сводятся к определению качества
финансового состояния, изучения причин его улучшения или ухудшения, как за
период, так и в динамике, подготовка рекомендаций по повышению
финансовой устойчивости и платежеспособности предприятия-
налогоплательщика. Решение указанных задач достигается на основе
исследования динамики абсолютных и относительных финансовых
показателей.
Информационными источниками аналитической работы налоговых
органов служат данные финансовой (бухгалтерской) отчетности,
предоставляемой налогоплательщиками, а также данные бухгалтерского учета,
необходимые аналитические расшифровки движения и остатков по счетам
бухгалтерского учета, иные данные, используемые при проведении
мониторинга финансового состояния предприятий и организаций.
72
Укрепление системы налогового администрирования требует активного
использования наиболее эффективных форм налогового контроля, прежде всего
камеральных проверок налоговой отчетности. Под камеральной проверкой
понимается проверка представленных налогоплательщиком в налоговый орган
налоговых деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов,
необходимых для исчисления и уплаты налогов, иными словами, это проверка,
проводимая в помещении налогового органа без выхода к налогоплательщику.
Придание камеральным проверкам статуса основной формой налогового
контроля определено следующими факторами. Прежде всего, трудозатраты на
ее проведение на несколько порядков ниже, чем на проведение выездной
проверки. Кроме того, камеральными проверками охватываются все 100%
налогоплательщиков, представивших налоговую отчетность в налоговые
органы, в то время как выездными проверками ежегодно охватываются порядка
20% налогоплательщиков. Наконец, камеральная проверка в наибольшей
степени поддается автоматизации, в том числе – на стадии ее подготовки.
Действующие нормы Налогового кодекса РФ (НК РФ) максимально
приближают возможности камерального контроля к выездным формам. Так,
налоговый инспектор может истребовать любые дополнительные документы и
сведения, получить показания свидетелей, назначить встречные проверки,
экспертизу и т.д. Анализ материалов контрольной работы налоговых органов
показывает, что при проведении камеральных проверок налоговые органы
постоянно расширяют использование предоставленного НК РФ права
истребования у налогоплательщиков и их контрагентов всех необходимых
документов и сведений, подтверждающих правильность исчисления и
своевременность уплаты налогов.
На этапе внедрения норм первой части НК РФ (1999-2001гг.)
камеральные проверки состояли преимущественно в арифметической проверке
правильности подсчета сумм налогов, имели крайне низкую результативность,
что повлекло предложения об отмене данной формы налогового контроля. В
настоящее время в соответствии с действующей методикой важнейшей
73
составной частью процедуры камеральной проверки является камеральный
анализ налоговой отчетности. В процессе данного анализа предполагается
применение самых разнообразных приемов анализа информации о
налогоплательщике:
- анализ уровня и динамики основных показателей финансово-
хозяйственной деятельности предприятия, в том числе их сравнительный
анализ с данными по аналогичным предприятиям,
- проверка логической связи между различными отчетными и
расчетными показателями,
- проверка представленных показателей на предмет сопоставления с
данными внешних источников,
- предварительная оценка бухгалтерской отчетности и налоговых
деклараций с точки зрения достоверности отдельных отчетных показателей,
наличия сомнительных моментов или несоответствий, указывающих на
возможное наличие нарушений налоговой дисциплины.
Важной составной частью камерального анализа является также оценка
достоверности показателей налоговой отчетности, отражающих объемы
производства и реализации продукции (работ, услуг) посредством
сопоставления уровня и динамики этих показателей с имеющимися в
налоговом органе показателями объемов потребленной налогоплательщиком
электро- и теплоэнергии, сырьевых и иных материальных ресурсов. При
выявлении несоответствий в уровне и динамике данных показателей
налогоплательщик вызывается в налоговый орган для дачи соответствующих
пояснений либо, при наличии оснований полагать, что отраженные в налоговой
декларации показатели недостоверны, данный налогоплательщик
рекомендуется для проведения выездной налоговой проверки в первоочередном
порядке.
Цель, преследуемая налоговыми органами при проведении камеральной
проверки, может быть определена двояко: во-первых, проверка правильности и
достоверности данных налоговых деклараций, и, во-вторых, обоснование
74
отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок. На
современном этапе назрели необходимые улучшения механизма осуществления
камеральных проверок, среди которых можно выделить:
- совершенствование действующего программного обеспечения процедуры
камеральных проверок и отбора налогоплательщиков для проведения выездных
проверок путем ограничения влияния субъективного фактора, когда критерии
отбора вводятся налоговыми инспекторами самостоятельно, а также учета
отраслевой специфики проверяемого плательщика, в том числе - предельных
значений показателей, содержащихся в отчетности, для соответствующей
отрасли;
- сведение к минимуму ручного ввода в базу данных значительного
количества показателей налоговой и бухгалтерской отчетности
налогоплательщика за счет приемки налоговых деклараций в электронном виде
и по телекоммуникационным каналам связи;
- осуществление предпроверочного анализа имеющихся в распоряжении
налогового органа сведений о плательщике в целях определения
перспективных направлений проверки и выработки на этой основе
оптимальной стратегии проверок, обеспечивающей рациональное
комбинированное использование всех форм налогового контроля.
2.3. ФУНКЦИОНАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ И
УНИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР,
ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ПОСТУПЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ
Функционально-методические технологии в деятельности налоговых
органов направлены на оценку, учет и контроль социально-экономических
условий, оказывающих непосредственное воздействие на уровень налоговых
поступлений с целью мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему.
Указанная деятельность по своему содержанию, методике и направленности
75
представляется более широким полем по сравнению с налоговым
администрированием, поскольку ее осуществление предполагает такие
направления, как контроль за поступлением налогов, наличным денежным
обращением, уровнем применяемых цен, рынком подакцизных товаров,
валютный контроль, регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, аналитическую и профилактическую работу, представление
интересов государства в делах о банкротстве и в процедурах банкротства,
координация взаимодействия участников налоговых отношений и
правоохранительных органов и другие направления. Совокупность
обозначенных направлений характеризуется понятием «контрольноэкономическая деятельность налоговых органов»1.
Целевая направленность контрольно-экономической работы заключена в
создании и поддержании условий для защиты фискальных интересов
государства, а в качестве ее правового обеспечения выделяются не только
налоговые законы, но и административное, валютное, лицензионное,
бюджетное, гражданское законодательство, законодательство о банкротстве.
Налоговое администрирование, в свою очередь, представляется составной
частью контрольно-экономической работы, поскольку оно преследует в
качестве главной цели обеспечение исполнения плательщиком налоговой
обязанности и предполагает практическую реализацию положений Налогового
кодекса и иных налоговых законов.
В последнее время усиливается значимость профилактической работы по
предупреждению налоговых правонарушений. Налоговые органы проводят
разъяснительную работу в отношении применения законодательства о налогах
и сборах, информируют налогоплательщиков о действующих налогах и сборах,
предоставляют налогоплательщикам формы установленной отчетности,
разъясняют порядок их заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и
сборов и обеспечивают налогоплательщиков иной необходимой информацией.
1
Ласточкина В.М. Контрольно-экономическая работа налоговых органов: механизм и перспективы развития /
Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук – Ростов-на-Дону, 2004.
76
Кроме того, в составе профилактических мероприятий выделяются процедуры
информирования федеральных и территориальных органов исполнительной
власти, правоохранительных и контролирующих органов о выявленных
нарушениях.
В качестве элемента функционального модуля механизма налогового
администрирования следует выделить составление отчетности о результатах
работы, анализ достижений, подведение итогов и выработку системы
мероприятий по управлению выявленными резервами. Бесспорным является то
обстоятельство, что основной функциональной обязанностью налогового
ведомства является налоговое администрирование. Однако, в отличие от
налоговых органов иных государств, налоговая служба РФ наделена рядом
полномочий, не свойственных контролю налоговых обязательств в чистом
виде. Одним из первых действий по расширению полномочий налоговой
службы за пределы ее фискальной направленности стало закрепление
налоговых органов в качестве уполномоченных осуществлять государственную
регистрацию юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных
предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских
(фермерских) хозяйств1. В ходе проведения административной реформы в 2004
году Федеральной налоговой службе придан статус органа, обеспечивающего
представление в процедурах банкротства требований об уплате обязательных
платежей. Затем в функции налоговых органов была включена деятельность по
контролю и надзору за проведением лотерей, в том числе за целевым
использованием выручки от проведения лотерей; по производству защищенной
от подделок полиграфической продукции; осуществлением игорного бизнеса. В
2006 году Правительство РФ возложило на ФНС функции государственного
контроля за процессом денатурации этилового спирта и спиртосодержащей
непищевой продукции.
Выделение функционального направления в рамках административных
1
Положение о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г.
N 506, в ред. от 25 августа 2005 г. № 522)
77
процедур, направленных на обеспечение доходных поступлений в бюджетную
Функциональный модуль
механизма налогового администрирования
Взимание
налогов
Профилак-
тика
налоговых
нарушений
Контроль за
наличным
денежным
обращением,
проведением
лотерей,
игорным
бизнесом
Государст-
венная
регистрация
хозяйствующих
субъектов
Разработка
технологиче
ских
процессов
обеспечения
налогового
администри-
рования
Лицензирова-
ние и контроль
операций с
подакцизными
товарами
Представление
интересов
государства в
процедурах
банкротства
систему России является дискуссионной проблемой, поскольку далеко не все
специалисты разделяют мнение о целесообразности придания дополнительных
административных функций налоговым органам, не связанных
непосредственно с налогообложением. Например, никто в стране не знает,
почему именно налоговые органы осуществляют государственную
регистрацию договоров коммерческой концессии, причем зачастую
параллельно с органами, осуществляющими контроль за соблюдением
авторских прав. Представляется, что к расширению полномочий налоговых
органов следует подходить рационально и взвешенно, с тем, чтобы
дополнительные обязанности не повлекли ущерб основным целям налогового
администрирования.
Возложенные на ФНС РФ обязанности определяют содержательную
значимость функционального модуля механизма налогового
администрирования (рис.2.5).
Рис.2.5. Основные сферы функционального модуля механизма
налогового администрирования.
Взимание налогов – проблема комплексная и требующая единства усилий
каждого государственного служащего по наполнению казны, соответственно,
для достижения этой цели требуется множество вспомогательных действий.
78
Однако вряд ли целесообразно концентрировать все возможные операции по
администрированию в руках налоговых органов. Так, вызывает большие
сомнения предложение о передаче в налоговые органы функции
регистрационного учета физических лиц, что, по мнению авторов этого
предложения позволит создать справедливую систему бюджетного обеспечения
муниципалитетов за счет поступления налога на доходы физических лиц по
месту жительства налогоплательщиков, а не по месту их экономический
деятельности. Правоохранительные органы уже якобы готовы к передаче этих
полномочий. При этом делаются ссылки на успешный опыт применения
подобных технологий в европейских странах. Представляется, что в российских
условиях слепое копирование этого опыта неприемлемо, причем не только по
причине излишней перегрузки налоговых органов несвойственными им
функциями, но и - исходя из проблем сдерживания преступности и нелегальной
миграции, с которыми правоохранительные органы России фактически не
справляются.
Практика применения законодательства свидетельствует о том, что одной
из наиболее распространенных причин, создающих условия для уклонения от
уплаты налогов, является существование организаций, создаваемых без
намерения осуществлять реальную хозяйственную деятельность (фирмыоднодневки). В этой связи наделение налоговых органов статусом
уполномоченных органов по регистрации юридических лиц способствует
совершенствованию государственного контроля за созданием юридических лиц
за счет исключения дублирования отдельных форм контроля разными
государственными органами, пресечения деятельности посреднических фирм
по регистрации организаций по подложным паспортам и т.п. Одновременно
достигается положительный эффект от упрощения данной процедуры в виде
сокращения документооборота и соответствующих затрат.
Однако целесообразность сосредоточения значительных усилий
налоговых органов на борьбе с фирмами-однодневками, а также с рейдерским
захватом бизнеса (недружественными поглощениями) вызывает вопросы.
79
Подобные операции находятся в сфере влияния организованных преступных
группировок и реально противодействовать их осуществлению могут только
правоохранительные органы, прежде всего МВД, а также Федеральная служба
по финансовому мониторингу, которые обладают необходимыми методами
выявления подобных операций. Налоговые органы должны передавать в
органы внутренних дел информацию о фактах, позволяющих предполагать
нарушения законодательства.
Федеральная налоговая служба с 2006 года должна осуществлять
контроль за финансовым состоянием и платежеспособностью стратегических
предприятий, что включает в себя проведение соответствующего анализа в
целях соблюдения закона “О несостоятельности (банкротстве)”. Федеральные
органы, в ведении которых находятся стратегические ФГУПы, должны
представлять в налоговые органы по месту регистрации компаний
бухгалтерскую, налоговую и другую отчетность в электронном виде, а
информация, содержащая государственную и военную тайну,
предоставляется только на бумажных носителях. Стратегические предприятия
обязаны представить в налоговые инспекции документы, подтверждающие их
согласие на передачу необходимой отчетности из отраслевых ведомств.
Налоговая служба в дальнейшем, в свою очередь, должна предоставлять
сведения финансовой устойчивости стратегических предприятий в
Минэкономразвития, Минфин, Росимущество и в отраслевые министерства по
их запросу. Необходимость подобной аналитической работы не подлежит
сомнению, поскольку финансовое состояние стратегических предприятий в
интересах государства фактически не отслеживалось, хотя законодательство
требовало принятия мер по предупреждению банкротств стратегических
предприятий, поскольку ухудшение их финансового состояния может сказаться
на целых отраслях или регионах страны. Налоговые органы обладают для этих
целей полноценной информационной базой. Вместе с тем, ряд экспертов
высказывает сомнение в том, смогут ли специалисты, перед которыми
поставлены исключительно фискальные задачи, реально справиться с чуждой
80
им обязанностью, провести полноценный и качественный анализ крупных
предприятий, со сложной финансовой структурой и многообразием товарноденежных потоков.
Недостаточная объективность предпринимаемых налоговыми органами
решений по контролю деятельности саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих способствовало принятию решения о создании
специальный совещательный орган, состоящий из представителей ФНС, МЭРТ
и СРО, в функции которого входит исключении СРО из реестра.
Межведомственный уровень принятия таких решений призван обеспечить
объективность государственного управления деятельностью в рамках процедур
банкротства, полноценно учесть интересы не только кредиторов (в том числе государства), но и должников.
Таким образом, налоговые органы, в соответствии с решениями
Правительства РФ, замыкают на себя значительное количество
административных функций, каждая из которых играет важную роль в деле
государственного управления экономическими процессами, однако большая
часть вновь полученных полномочий лишь косвенно связана с проблемой
собственно налогового администрирования. При этом существует реальная
опасность того, что необходимость охватить и качественно исполнить в полной
мере все функциональные полномочия может привести к отвлечению усилий
налоговых органов из области своих прямых обязанностей по полному и
своевременному исполнению налоговых обязательств плательщиками налогов
и сборов.
Вместе с тем, предоставленные полномочия и возникающие в этой связи
обязанности должны надлежаще исполняться. Для этого по каждой из
обозначенных сфер функционального модуля строится определенная
совокупность элементов и организационных процедур, направленных на
достижение результатов в виде дополнительных налоговых поступлений в
бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
Разработка технологических процессов обеспечения налогового
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]