Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование. Теория, механизм, региональная практика
.pdf
11
Институциональные преобразования направлены на создание новых или
обновление имеющихся институтов, обеспечивающих установление и контроль
исполнения новых, соответствующих рыночной экономической системе
“правил игры”. На основе этих правил и механизмов, обеспечивающих их
выполнение, формируются взаимоотношения людей в экономической,
общественной, политической и прочих сферах. Таким образом, проблема
формирования институциональной среды или институционализации экономики
актуальна как для всей российской экономики, так и для одной из ее
важнейших составляющих – сферы налогообложения. В современной
экономической теории налогообложение, как экономическая подсистема,
рассматривается в качестве функциональной формы удовлетворения
адаптивных общественных потребностей общества как целого путем
производства общественных благ и услуг. Кроме того, налогообложение
выступает средством реализации макро- и микроэкономической политики
государства, материализующейся в конкретных характеристиках состояния
экономики. Возможности количественного воздействия на процесс
функционирования хозяйства определяются тем, что пропорции мобилизуемых,
распределяемых и используемых ресурсов могут стимулировать или замедлять
развитие экономических субъектов, изменяя, таким образом, направленность
процессов в обществе, обеспечивая реализацию приоритетных задач
государства. Качественное воздействие осуществляется через влияние на
материальные интересы участников воспроизводственного процесса не
объёмом финансовых ресурсов, а принципом обложения и принципами их
движения и использования, что также может менять параметры экономического
развития1.
По определению Д. Норта, институт – это способ организации
взаимодействия людей (политического, социального и экономического) и,
одновременно, - это стимулы для развития общества. Они состоят из
1
Алехин В.В. Институционализация системы налогообложения в переходной экономике/Диссертация на
соискание ученой степени кандидата экономических наук – Ростов-на-Дону, 2000.
12
формальных норм (конституций, законов, правил), неформальных ограничений
(норм, обычаев, кодексов поведения) и механизмов принуждения. Но
принуждение всегда несовершенно, поэтому часто правила нарушаются1.
Такое определение представляется нам наиболее релевантным. Согласно О.
Уильямсону, институты рассматриваются как механизмы управления
контрактными отношениями. Такой подход концентрирует основное внимание
на уровне опосредуемых институтами отдельных трансакций и проблеме их
минимизации2. Институты можно разбить на две большие группы –
неформальные и формальные. Неформальные институты возникают из
информации, передаваемой посредством социальных механизмов, и в
большинстве случаев являются той частью наследия, которое называется
культурой. Неформальные правила имели решающее значение в тот период
человеческой истории, когда отношения между людьми не регулировались
формальными (писаными) законами. Неформальные институты (ограничения)
пронизывают всю современную экономику. Возникая как средство
координации устойчиво повторяющихся форм человеческого взаимодействия,
неформальные ограничения являются:
1) продолжением, развитием и модификацией формальных правил;
2) социально санкционированными нормами поведения;
3) внутренними, обязательными для выполнения стандартами поведения3.
Формальные правила трансформируются в неформальные, если
институты не выполняют свои функции. К основным функциям институтов
или объективно присущим им свойствам следует, по нашему мнению,
отнести:
функция обеспечения предсказуемости, привнесение устойчивости в
экономическую деятельность
стимулирующая функция
1
Норт Д. Китайское меню//Ведомости. 11 апреля 2005. № 63 (1345). с. А4.
2
Вольчик В.В. Эволюционная парадигма и институциональная трансформация экономики. - Ростов-на-Дону:
издательство Ростовского университета, 2004, с. 133.
3
Белокрылова О.С., Бережной И.В., Вольчик В.В. Эволюция институциональных ограничений конкуренции в переходной
экономике. - Ростов-на-Дону: издательство Ростовского университета, 2003, с. 83.
13
функция обеспечения безопасности
Критерий
Формальные институты
Неформальные институты
Степень всеобщности
Публичность, всеобщность,
транспарентность
Закрытость, непрозрачность,
привязка к интересам конкретных
групп, локальность
Степень изменчивости
Способность быстро изменяться
Трудно поддаются изменениям,
мало подвержены действию
кризисных явлений
Степень настоятельности
выполнения
Жестко фиксированные институты,
обладающие публичными
механизмами защиты
Лишены жесткого автоматизма,
дают возможность быстрого
приспособления к меняющимся
условиям
Временной горизонт
действия
Эффективны в долгосрочном
периоде
Краткосрочно минимизируют
трансакционные издержки
Иные особенности
Наблюдаемость, контролируемость,
деперсонифицировнный характер,
высокие барьеры входа
Необходимость доступности
социальных связей в форме
взаимного доверия,
персонифицированный характер,
низкие барьеры входа
функция снижения трансакционных издержек и рисков
Различия и взаимосвязи формальных и неформальных институтов можно
сгруппировать следующим образом:
Сравнительный анализ свойств формальных и неформальных институтов
Таблица 1.11
Другие типы институтов, выделяемые в литературе, - это институты
внешние или системные (устанавливающие основные правила в хозяйственной
системе) и внутренние или локально-организационные (снижающие степень
неопределенности и риска).
Институциональные преобразования могут быть эндогенными и
экзогенными. Эндогенными, по нашему мнению, являются такие
трансформации институциональной структуры экономики, которые
осуществляются путем эволюционного изменения существующих правил и
норм, составляющих основу институтов. В свою очередь, экзогенные
1
Составлено по: Острогорская Ж.В. Деформализация налоговых правил в современной России/Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук – Волгоград, 2002, с. 14; Лешкевич
В.В. Институциональная модернизация и иррегулируемая экономика//Модернизация механизмов
государственного воздействия на экономическое развитие – Ростов-на-Дону: издательство Ростовского
университета, 2004, с. 42-47.
14
институциональные изменения являются по своей природе более радикальными
и чаще всего проявляются при импорте институтов. Импорт институтов
возможен только тогда, когда вектор развития имеющихся “отечественных”
институтов совпадает или, по крайней мере, не противоречит требованиям
сознательно внедряемых институтов1. Экзогенные институциональные
изменения осуществляются и в том случае, когда институты конструируются на
основании мыслительных конструкций, идеологий и теоретических
построений, которые нигде не существовали на практике.
Факторы, влияющие на процесс формирования норм, В.М. Полтерович
разделяет на 3 большие группы2:
1) Фундаментальные, представляющие собой технологические
возможности и макроэкономические характеристики системы.
2) Организационные, которые включают действующие законы и
инструкции.
3) Социентальные, то есть ожидания и сложившиеся стереотипы
социального взаимодействия. Эти факторы характеризуют взаимодействие
участников в самом процессе нормообразования. Характер фундаментальных,
организационных, социентальных факторов формирования норм полностью
зависит от действенности конкретной государственной системы. Как отмечают
немецкие исследователи, в начале экономических преобразований слабое
«приватизированное» российское государство было едва способно проводить
политику реформ и изменение экономической структуры. Слабость
политических институтов и некомпетентность государственных органов
привели к высокому уровню коррупции в различных формах3.
Институты, таким образом, в своей совокупности задают структуру
побудительных мотивов человеческого взаимодействия, влияют на
функционирование экономических систем. Роль институтов состоит в
1
Олейник А. Сценарии институционального развития переходного общества // МЭМО. 1996. №12. с. 22.
2
Полтерович В.М. Институциональные реформы и экономические ловушки – М.: ЦЭМИ РАН, 1999
//www.vszr.ru/ruseconomics/libvszr_readme.php?subaction=showfull&id=1130505066&archive=&start_from=&ucat=
12&
3
Hoehmann H.-H., Fruchtmann J., Pleines H. Das russische Steuersystem im Uebergang: Rahmenbedingungen,
institutionelle Veraenderungen, kulturelle Bestimmugsfaktoren. – Bremen: Edition Temmen, 2002, S. 15.
15
структурировании повседневной жизни путем создания устойчивой системы
взаимодействия между людьми, организации взаимоотношений экономических
агентов, определения и выбора альтернатив, которые имеются у любого
индивида.
Институциональность следует характеризовать как системное свойство
экономики и социума, поскольку благосостояние хозяйствующих субъектов не
только от ограниченности имеющихся в распоряжении ресурсов, но и от
институциональных границ, в пределах которых возможно использовать эти
ресурсы. Институты регулируют доступ к законному использованию редких и
ценных ресурсов, а также устанавливают принципы этого доступа1. Институты
создаются, развиваются и изменяются людьми и проявляются как механизм
согласования интересов. Институциональные изменения определяют, как
общество развивается во времени. Институциональные преобразования
направлены на создание новых или обновление имеющихся институтов,
обеспечивающих установление и контроль исполнения новых,
соответствующих рыночной экономической системе “правил игры”. На основе
этих правил и механизмов, обеспечивающих их выполнение, формируются
взаимоотношения людей в экономической, общественной, политической и
прочих сферах.
Таким образом, проблема формирования институциональной среды или
институционализации экономики актуальна как для всей российской
экономики, так и для одной из ее составляющих – сферы налогообложения.
Процесс формирования институтов налогообложения находится под
непосредственным влиянием общего состояния экономики, которое в
настоящее время в России характеризуется достаточно высокой степенью
неопределённости при внешней устойчивости. Совокупность установленных
ограничений и факторов воздействия создают институциональную основу – те
правила, которые создают основу организации производства, обмена,
1
Вольчик В.В. Эволюционная парадигма и институциональная трансформация экономики. - Ростов-на-Дону:
издательство Ростовского университета, 2004, с. 134.
16
распределения и потребления (для налоговой системы наиболее важны
институты, действующие на воспроизводственных фазах прежде всего
распределения и частично обмена). С формальной точки зрения совокупность
нормативно-правовых отношений образует институциональное устройство.
Степень развития институциональной структуры экономики имеет
определяющее значение для ее развития и эффективности.
Одним из ведущих институтов рыночной экономики является налоговая
система, которая обеспечивает исполнение формализованных норм
функционирования финансовой системы и, следовательно, являющаяся
элементом структурирования отношений субъектов гражданского общества,
вследствие чего она опирается на такие ориентиры, как право, собственность,
договор, законность. Становление целостной, гармоничной и эффективной
организационной формы налоговых институтов выступает одним из факторов
стабилизации отношений в обществе в целом.
Совокупность взимаемых в государстве налогов и других платежей
(сборов, пошлин) образует налоговую систему. В рамках налоговой системы
отношения всегда складываются между населением и хозяйствующими
субъектами, с одной стороны, и государством – с другой стороны.
Необходимость налоговой системы как особого экономического явления,
исторически определенной целостности отношений по поводу отчуждения и
присвоения государством части произведенного хозяйственными субъектами
продукта (в виде соответствующих частей факторных доходов) для выполнения
им функций агента общества по созданию необходимых и полезных условий
общественного воспроизводства,1 вызвана многообразием налоговых
отношений. Она характеризует в динамике всю совокупность процессов,
результатом которых является формирование конкретных налоговых доходов
бюджетов и других денежных фондов государства. Таким образом, в свете
институционального подхода налоговая система и ее структурные
1
Острогорская Ж.В. Деформализация налоговых правил в современной России/Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата экономических наук – Волгоград, 2002, с. 19.
17
составляющие представляют собой формальный системный институт,
возникший в современной России в начале 90-х годов прошлого столетия в
ходе экзогенных преобразований (многие специалисты отмечают сходство
российских налоговых конструкций с моделями налогообложения, принятыми
и осуществленными на практике, особенно в европейских странах) и
интенсивно развивающийся эндогенным путем.
Здесь необходимо согласиться с утверждением В. Тамбовцева о
необходимости соответствия любой внедряемой новации российским реалиям:
«Чтобы распространение («внедрение») этой новации (нового внедряемого
института) было успешным, необходимо, чтобы она соответствовала элементам
культурного пространства, в которое она «погружается». Если же требования
соответствия среде, «сцепления» со средой не учитываются, будут
необъяснимыми ситуации, когда действенный «сам по себе» экономический
институт оказывается неэффективным в неадекватной ему среде. Если другие
субъекты не найдут привлекательным предлагаемый «товар» - проект нового
институционального устройства, - сделка не состоится, новый институт не
.
начнет функционировать»
1
Подтвержденим правоты этой позиции служит проведенный В.В.
Вольчиком анализ институциональных последствий налоговой реформы 1992
г., в результате которой почти половина национальной экономики ушла в
«тень». Здесь немаловажную роль сыграла и предыдущая траектория
институционального развития, так как при плановом хозяйстве население
фактически напрямую не сталкивалось с уплатой налогов, а налоги в
зарождающемся малом предпринимательстве (кооператоры) были на порядок
ниже. В такой институциональной среде спонтанно возникают неформальные
институты, регулирующие экономическое поведение, для изменения которых
недостаточно инженерии новых формальных институтов. Таким образом,
налоговая реформа 1992 года может служить ярким примером зависимости от
предшествующего пути развития налоговые инновации привели к жесткому
1
Тамбовцев В. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. №3
18
замыканию экономики на теневой порядок уплаты налогов, который не
преодолен и в настоящее время1.
Таким образом, налоговая система как фискальная структура высшего
порядка развивается на базе предшествующего пути развития, состоит из
особых институциональных форм – способов, норм и правил взаимодействия
участников налоговых отношений, определенных их ролью в системе
воспроизводственных связей. Институциональные формы организации
налоговых отношений включают в себя следующие элементы:
1. Конструкция налога в виде его обязательных, факультативных и
дополнительных элементов;
2. Система налогов - совокупность отдельных налогов, обладающая
организационно-правовым и экономическим единством (с учетом сборов,
пошлин, в некоторых случаях - квазиналогов как обязательных платежей
только по экономической форме);
3. Налоговое право;
4. Налоговые органы;
5. Налоговое администрирование;
6. Налоговая политика;
7. Налоговая культура населения государства.
Последнее из указанных условий организации налогообложения и
развития налоговой системы является весьма важным, так, еще в 1887 году
А.А. Исаев отмечал, что преобладающее значение налогов состоит в тесной
связи со всем развитием культуры2.
Являясь мощным инструментом финансовой политики, величина
налоговой ставки и общая масса изымаемых в государственный бюджет
ресурсов оказывают непосредственное влияние на динамику социальноэкономического развития общества, в результате чего с течением времени
изменяется степень их полезности для общества и государственной власти и
1
Вольчик В.В. Эволюционная парадигма и институциональная трансформация экономики. - Ростов-на-Дону:
издательство Ростовского университета, 2004, с. 203.
2
Исаев А.А. Очерк теории и политики налогов. – М.: ООО «ЮрИнфоР-Пресс», 2004, с.28.
19
вследствие чего меняется характер и структура налоговых систем. Состояние
действующей налоговой системы РФ в настоящий момент таково, что
центральной проблемой ее функционирования стал вопрос организации
налогового администрирования.
Прочие элементы фискальной системы на сегодняшний день либо
достаточно четко выработаны (так, налоговое право базируется на Налоговом
кодексе РФ (НК РФ) и законодательных решениях органов власти субъектов
Федерации и местного самоуправления, в увязке с текущей налоговой
политикой определяя конструкцию налога (ст. 17 НК РФ), систему налогов (ст.
12-15, 18 НК РФ), регламент деятельности налоговых органов и иных
государственных структур в сфере налогообложения (ст. 31-33 НК РФ и Закон
«О налоговых органах в РФ»), либо находятся в стадии модернизации
(налоговые органы), либо требуют длительных качественных преобразований
социума (налоговая культура).
Этапы институционализации налогового администрирования в целом
совпадают с этапами экономических реформ в целом1 и этапами налоговой
реформы, выделяемыми Т.Ф. Юткиной, С.Ю. Кузнецовой, И.В. Караваевой,
В.Г. Пансковым и другими авторами. Потребность в развитии налогового
администрирования как особого института возникла при наличии ряда
объективных факторов, среди наиболее значимых выделяются:
- непрерывное усложнение всех элементов налоговой системы;
- возрастание нагрузки на налоговые органы вследствие взрывообразного
роста числа плательщиков в период 1992-1993 и 1999-2000 годы;
- ограничение объемов финансирования налоговых органов.
Исходя из практических особенностей разработки основ налогового
процесса в РФ, создания методологической базы и механизмов взимания
налогов, можно выделить этапы институционализации налогового
администрирования в современной России (Табл. 1.2).
1
Мау В. Экономическая политика в 2004 году: поиск модели консолидации роста//Вопросы экономики. 2005.
№ 1.
20
Таблица 1.2
Периоди-
зация этапа
Содержание этапа
Достигнутые результаты
1990-1992
Начальный этап
становления
института
Принятие комплекса налоговых законов, попытки жесткого
закрепления принципов централизации в налогообложении, участие
исполнительных органов в закреплении налоговых процедур,
организация Государственной налоговой службы РФ
1993-1997
Формирование
налогового
законодательства
Начало выработки судебной практики по вопросам налогового
администрирования, закрепление принципов федерализма в
налоговом процессе на базе Конституции РФ, начало
информатизации налоговых органов, разработка программных
продуктов по регионам («чебоксарская», «кемеровская»,
«ростовская» программы), появление первых специальных налоговых
режимов, внутренние налоговые «оффшоры» (Ингушетия, Калмыкия
и т. д.), запрет на внесудебное взыскание штрафных санкций,
регулирование налоговых процессов не только законами, но и
указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Начало проведения эксперимента по модернизации налоговых
органов в Волгоградской и Нижегородской областях.
1998-2000
Кодификация
законодательства и
унификация
налогового
администрирования
Принятие и введение в действие части первой НК РФ, определение
налогового законодательства и его основных принципов, прав и
обязанностей участников налогового процесса, подготовка к
введению в действие части второй НК РФ, переходный период
действия общей части НК РФ и законов о конкретных налогах начала
90-х годов
2001-2003
Введение в
действие второй
(специальной) части
НК РФ
Снижение числа действующих налогов, объединение взносов во
внебюджетные фонды в рамках ЕСН, отмена оборотных налогов и
налога с продаж, реформа ресурсных платежей, сужение сферы
применения налоговых абонементов, снижение числа льгот,
повышение уровня нейтральности налоговой системы, начало
модернизации налоговых органов и перехода на функциональную
структуру, постепенный перенос центра тяжести контрольной работы
на камеральные проверки, распространение доктрины деловой цели в
судебной практике по налоговым спорам, снижение ставки налога на
прибыль, развитие налогового учета, изменения в
администрировании специальных налоговых режимов
2004-2005
Введение в
действие перечня
налогов и сборов,
предусмотренных
НК РФ
Отмена архаичных и сложных в администрировании налогов (налог
на операции с ценными бумагами, сбор за использование
наименования «Россия», плата за воду), дальнейшее
совершенствование организационно-технологической структуры
налоговых органов в направлении типовых функциональных
структур и автоматизации процедур обработки, анализа и контроля
налоговой информации, перераспределение налоговых полномочий
между федеральными органами власти (МФ РФ и ФНС РФ) в рамках
административной реформы, снижение базовых ставок НДС и ЕСН,
реформа налога на имущество организаций, дальнейшая унификация
налоговых процедур (единый интерфейс налоговых деклараций,
единый регламент обслуживания налогоплательщиков), усложнение
процессов налогообложения за счет расширения применения
оценочных категорий в правоприменительной практике
Основные этапы институционализации налогового администрирования в
Российской Федерации
отнести к фундаментальным факторам нормообразования. Отсутствие
понимания гражданами целей налоговой политики приводит к обострению
Налоговую политику как основу налогового администрирования можно
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]