Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
31
взаимоотношений между участниками налоговых отношений.
В экономической литературе налоговый механизм нашёл
отражение в самом общем виде, на уровне определения сути
данного явления. Специальные исследования налогового
механизма проведены в работах Л.П.Окуневой и Т.Ф.Юткиной.
Гораздо большее внимание было уделено экономистами
изучению финансового механизма, – как теоретических основ,
так и практической организации в разных сферах.
Теоретическое обоснование финансового механизма было дано
в работах Д.А.Аллахвердяна, Т.В.Гуйда, В.В.Забродиной,
М.А.Песселя, С.А.Ситаряна, В.К.Сенчагова и др. Проф.
В.М.Родионовой детально исследован бюджетный механизм.
Финансовый механизм характеризуется как
«совокупность способов организации финансовых отношений,
применяемых обществом в целях обеспечения благоприятных
условий для экономического и социального развития»1. Суть
бюджетного механизма определяется В.М. Родионовой как
«комплекс специально разработанных и применяемых
государством форм организации бюджетных отношений, а
также способов, приемов, методов, обеспечивающих
перераспределение финансовых ресурсов между сферами
общественной деятельности, отраслями экономики и
территориями страны в интересах удовлетворения
общегосударственных потребностей»
2
.
Содержание налогового механизма рассматривалось в
ряде научных работ. Так, Р.Г.Сомоев включает в налоговый
механизм виды, формы и методы организации налоговых
отношений, способы их количественного и качественного
определения3. Т.Ф.Юткина дает следующее определение
налогового механизма: «Налоговый механизм – это комплекс
трех взаимодействующих финансово-бюджетных сфер
деятельности, регламентированный особыми правовыми
нормами всего арсенала законодательных актов государства,
1
Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1994 – с. 66
2
Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном
развитии экономики. – М.: Финансы и статистика, 1985 – с. 65.
3
Сомоев Р.Г. Общая теория налогов и налогообложения: Учебное пособие. -М.:
“Издательство ПРИОР”, 2000. С.56.
32
определяющий установление, оценку плановых, фактически
исполненных и прогнозных налоговых обязательств субъектов
налоговых правоотношений (налоговое планирование),
принятие научно обоснованных мер текущего вмешательства в
ход исполнения бюджетов страны как стимулирующего
характера (налоговое регулирование), так и санкционных мер
воздействия при нарушении норм налогового законодательства
(налоговый контроль)» 1. В.Г.Князев определяет налоговый
механизм как совокупность форм и методов налоговых
отношений государства и налогоплательщиков, выделяя
макроуровень налогового механизма, включающий
прогнозирование, регулирование, контроль, а также
микроуровень, предполагающий осуществление налогового
планирования хозяйствующими субъектами 2. Л.П.Окунева
рассматривает налоговый механизм «совокупность
организационно-правовых норм и экономических методов
управления налогообложением»
3
.
Анализ доминирующих теоретических концепций,
отражающих содержание и структуру налогового механизма,
можно сделать общий вывод о том, они не проводят четких
различий между налоговым и бюджетным механизмами. В
результате эти сходные по существу, но содержательно
отличающиеся организационные форматы, практически
отождествляются. Относительно обособленное сосуществование
налоговой системы и налогового механизма позволяет
сформулировать принципиально новый подход к конструкции
налогового механизма. Сложившаяся в научной литературе
конструкция налогового механизма не подходит для ее
использования по аналогии для целей организационного
обеспечения налогового администрирования, что позволяет
заявить о целесообразности функционального разграничения
элементов налогового механизма исходя из целей
управляющего воздействия и смысловой нагрузки применяемых
методов, а также условий, определяющих результативность
1
Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. – М., ИНФРА-М, 1999. С.147.
2
Финансы рыночного хозяйства. Энциклопедия рыночного хозяйства. - М.:
«Издательский дом «Экономическая литература», 2002. С.253-255.
3
Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в РФ – М., Финстатинформ, 1996 – С.17
33
предпринимаемых усилий по сбору налогов. На данное
обстоятельство совершенно справедливо указывают многие
исследователи.
Так, В.Г.Князев полагает, что «немаловажная роль
принадлежит созданию эффективного механизма взыскания
недоплаченных налогов, штрафов, пени за неисполнение
налогового законодательства»1. Д.А.Горшков считает, что «для
управления процессом сбора налогов необходимы
соответствующие законы, методы или рычаги, инновационные
технологии, организационные структуры с функциями,
адекватными реальным процессам сбора налогов, а также
высококвалифицированный персонал, наделенный соответствующими полномочиями»2. Стадии управления сбором
налогов, по мнению Д.А.Горшкова, могут быть разбиты на ряд
основных групп, реализующих различные функции управления:
стадия анализа состояния дел со сбором налогов; стадия
инициации принятия решения о начале сбора налогов; стадия
планирования - определение целей и показателей успеха, а
также организационных схем их достижения; стадия
исполнения - координация людей, административных,
финансовых и материальных ресурсов для выполнения
намеченного плана; стадия принятия решений о необходимости
применения корректирующих воздействий; стадия
корректирующих воздействий, их согласование, утверждение и
применение; стадия завершения - формализация выполнения
процесса сбора налогов. В этой связи необходимо указать на то,
что рассматривать механизм налогового администрирования в
виде некой процедуры, последовательности действий,
неправильно, поскольку на практике возникает множество
ситуаций, в которых механическая процедура неприменима, а
требуется выбор особого метода взимания, который должен
быть теоретически обоснован.
Недостаточность научных исследований, направленных на
изучение организационных аспектов мобилизации налогов в
1
Финансы рыночного хозяйства. Энциклопедия рыночного хозяйства. .- М.:
«Издательский дом «Экономическая литература», 2002. - С.255.
2
Горшков Д.А. Сбор налогов как инструмент управления региональной экономикой//
Налоговый вестник - 2002. - № 4. - С.23.
34
бюджетную систему, обусловила поиск системного подхода к
теоретическому обоснованию организации механизма
налогового администрирования, который можно определить как
комплекс организационных приемов и методов контрольноэкономической деятельности уполномоченных органов по
управлению налоговыми отношениями с целью достижения
стабильного поступления налоговых доходов в бюджетную
систему при сохранении баланса публичных и частных
интересов.
Организационное обеспечение реализации фискальных
полномочий администраторов налоговых доходов может быть
структурировано и представлено в виде неразрывно связанных
между собой и составляющих единое целое элементов,
урегулированных с помощью правовых норм. Поскольку
эффективность налогового администрирования может быть
оценена исходя из того, насколько добросовестно
налогоплательщики соблюдают налоговое законодательство, то
проблемы структурного построения и элементного состава
экономических, правовых, организационных мероприятий
практической реализации налоговых отношений требуют
научного анализа, который позволил бы выделить приоритеты
целенаправленного воздействия на этот процесс.
Системный подход к теоретическому обоснованию
механизма налогового администрирования как комплекса форм
и методов управления налоговыми отношениями посредством
специализированных государственных институтов, нацеленного
на достижение стабильного поступления налоговых доходов в
бюджетную систему и обеспечение баланса общественных и
частных интересов, позволил сформировать представление о его
мультимодальной структуре, в которой выделяются четыре
основных модуля - организационный, контрольный,
функциональный и правовой.
Содержание организационного модуля вытекает из задач,
которые реализуются в практической деятельности
Федеральной налоговой службы РФ как федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного по контролю и
надзору в области налогов и сборов, и призвано обеспечить
условия для реализации указанных функций всеми
35
структурными подразделениями налоговых органов.
Контрольный модуль представляет собой центральное
звено механизма налогового администрирования. Контроль, как
главное содержание работы налоговых органов, пронизывает
любое направление их деятельности. Это предопределяет
разнообразие тактических целей и задач налогового контроля, к
числу которых относятся соблюдение налогового
законодательства, проверка правильности исчисления налогов и
других обязательных платежей, проверка качества постановки и
ведения бухгалтерского учета объектов обложения, обеспечение
своевременного и полного внесения в бюджет сумм налогов,
причитающихся к уплате. В современных условиях в рамках
контрольного модуля обособляется аналитическая сфера, в
рамках которой, наряду с анализом состояния и развития
налоговых отношений, находят реализацию и развитие методы
аналитического обеспечения контрольных полномочий
налоговых органов.
Содержательная значимость функционального модуля
определяется инструментами и процедурами организации
взимания налогов, а также выполнением налоговыми органами
важных задач, косвенно влияющих на соблюдение фискальных
интересов государства: регистрация и ведение реестров
хозяйствующих субъектов, контроль за наличным денежным
обращением, лицензирование и контроль операций с
подакцизными товарами, представление интересов государства
в делах о банкротстве, профилактическая деятельность,
Конструкция правового модуля представляет
совокупность законов, нормативно-правовых актов
исполнительных органов, судебные решения, локальные
нормативно-правовые акты, принятые в соответствии с нормами
налогового законодательства.
При этом в качестве целеполагающего результата
действия механизма налогового администрирования можно
определить способность налогового ведомства обеспечивать
исполнение плательщиками налоговых обязательств, добиваться
поступления налогов и сборов в бюджетную систему в те сроки
и в тех объемах, которые предусмотрены законами о
соответствующих бюджетах.
36
1.3. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СТРУКТУРНОЙ
КОНСТРУКЦИИ МЕХАНИЗМА НАЛОГОВОГО
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Совершенствование налогового администрирования в
последние годы ориентировано, прежде всего, на
организационные аспекты. Именно поэтому, рассматривая
практические аспекты формирования механизма налогового
администрирования, следует особо выделить организационный
модуль, в который включаются административная, юридическая
и информационная сферы.
Содержание организационного модуля вытекает из задач,
которые реализуются в практической деятельности ФНС РФ как
федерального органа исполнительной власти, уполномоченного
по контролю и надзору в области налогов и сборов. Основным
конструкционным элементом организационного модуля
выступают налоговые администрации в виде системы
Федеральной налоговой службы и ее территориальных
подразделений.
Положением о Федеральной налоговой службе
(утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября
2004г. N506) функции ФНС России, как федерального органа
исполнительной власти, определены как осуществление:
контроля и надзора за соблюдением законодательства
РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой
и своевременностью внесения в соответствующий бюджет
налогов и сборов, в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, за правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью внесения в
соответствующий бюджет иных обязательных платежей,
контроля за производством и оборотом этилового
спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;
контроля за соблюдением валютного законодательства
Российской Федерации в пределах своей компетенции,
государственной регистрации юридических лиц,
физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей
и крестьянских (фермерских) хозяйств
37
представления в делах о банкротстве и в процедурах
банкротства требований об уплате обязательных платежей и
требований Российской Федерации по денежным
обязательствам.
Эффективная реализация столь разноплановой
деятельности невозможна без четкой организации
управленческих структур налоговых органов. В статье 2 Закона
РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской
Федерации» установлено, что единая централизованная система
налоговых органов состоит из федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и
сборов, и его территориальных органов.
Понятие «территориальных органов» раскрыто в
Положении о Федеральной налоговой службе (утверждено
постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004г. N 506).
В это понятие включены управления налоговой службы по
субъектам Российской Федерации, межрегиональные
инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам
без районного деления, инспекции межрайонного уровня.
Указанная совокупность структурных подразделением и
объединяется общим понятием «налоговые органы», составляя
единую централизованную систему налоговых органов
Российской Федерации (рис. 2.5). Система налоговых органов
построена по многоуровневому иерархическому принципу:
органы федерального, межрегионального, субъекта федерации и
районного (межрайонного) уровней, при этом каждый уровень
имеет свои функции и специфику.
38
Налоговые органы
Федеральная налоговая служба
Территориальные налоговые органы
Управления по субъектам РФ
Межрегиональные инспекции
по федеральным округам
Инспекции межрайонного
уровня
Специализированные межрегио-
нальные инспекции
Инспекции по районам, рай-
онам в городах, городам без
районного деления
по контролю за алкогольной и
табачной продукцией
по контролю за налогообло-
жением малого бизнеса и сфе-
ры услуг
Рис.1.3. Единая централизованная система налоговых органов РФ.
Центральным управляющим органом, соответствующим
первому уровню иерархии, выступает Федеральная налоговая
служба России, состоящая из подразделений по руководству и
контролю за налогообложением. Структура управлений
центрального аппарата Федеральной налоговой службы (ФНС
РФ) определена специализацией по отдельным сегментам
налогообложения и видам администрируемых поступлений, а
также функциональным направлениям деятельности. В задачи
управлений входит:
- анализ практики применения действующего
налогового законодательства,
- разработка элементов концепции налоговой политики,
- участие в подготовке законодательных актов по видам
налогов,
- разработка инструктивного материала и методических
рекомендаций,
- изучение и систематизация практики
налогообложения, трактовка не регламентированных
действующим законодательством или имеющих двойное
39
толкование ситуаций,
- комплексные и тематические проверки
территориальных налоговых органов,
- рассмотрение писем и жалоб налогоплательщиков на
действия должностных лиц налоговых органов.
Ко второму уровню относятся межрегиональные
налоговые инспекции, среди которых выделяются три типа
межрегиональных инспекций:
Межрегиональные инспекции по федеральным округам;
Межрегиональная инспекции по централизованной
обработке данных;
Межрегиональные инспекции по крупнейшим
налогоплательщикам.
Межрегиональные инспекции по федеральным округам
являются территориальными налоговыми органам
межрегионального уровня, их деятельность ориентирована на
взаимодействие ФНС России с полномочным представителем
Президента Российской Федерации в федеральном округе,
проверку эффективности работы налоговых органов в субъектах
Российской Федерации, контроль за деятельностью
территориальных налоговых органов; в их функции не входит
прямой контакт с налогоплательщиками.
В следующей категории межрегиональных налоговых
инспекций представлены инспекции, созданные по отраслевому
принципу для налогового администрирования «крупнейших
налогоплательщиков», занятых в определенных сферах
производства: нефтедобыче, добыче газа, энергетике, оказание
транспортных услуг и т.д.
К третьему уровню относятся Управления ФНС
республик, краев, областей, городов республиканского
подчинения, входящих в состав РФ. Их функциональная
деятельность строится на основе унифицированной типовой
структуры с учетом региональных особенностей. Управления
ФНС РФ по субъектам Федерации решают поставленные перед
ними организационно-методические задачи, а именно:
- организация работы нижестоящих налоговых
органов по осуществлению контроля за соблюдением
40
законодательства о налогах и сборах;
- обобщение и анализ отчетов нижестоящих органов о
проделанной ими работе,
- подготовка методических рекомендаций по
совершенствованию системы налогового контроля на основе
данных, представленных нижестоящими органами,
- организация взаимодействия налоговых органов с
другими государственными органами, в том числе с
правоохранительными,
- комплексные и тематические проверки нижестоящих
налоговых органов,
- внедрение в налоговую практику передового опыта,
- проведение мероприятий по профессиональной
подготовке и переподготовке кадров,
- осуществление мер по созданию информационных
систем и компьютеризации
Последний, четвертый уровень, занимают инспекции
ФНС по району, району в городе, городу без районного деления
и инспекции федеральной налоговой службы межрайонного
уровня, которые несут основную нагрузку по контролю за
исполнением налогового законодательства всеми физическими и
юридическими лицами на подведомственной территории, что
предполагает обширные функциональные обязанности, среди
которых можно выделить следующие:
- государственная регистрация юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей;
- осуществление налогового контроля;
- учет налогоплательщиков,
- правильность начисления налогов, сборов и
обязательных платежей, а также поступление средств в бюджеты
всех уровней и внебюджетные фонды,
- контроль своевременности предоставления
плательщиками бухгалтерских отчетов, налоговых деклараций и
других документов, связанных с исчислением и перечислением
платежей в бюджет;
- составление отчетности, анализ экономической
ситуации и предоставление районным и городским финансовым
органам сведений о фактически поступивших в бюджет суммах.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]