Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
51
финансового состояния, изучения причин его улучшения или
ухудшения, как за период, так и в динамике, подготовка
рекомендаций по повышению финансовой устойчивости и
платежеспособности предприятия-налогоплательщика. Решение
указанных задач достигается на основе исследования динамики
абсолютных и относительных финансовых показателей.
Бесспорным является то обстоятельство, что основной
функциональной обязанностью налогового ведомства является
налоговое администрирование. Функционально-методические
технологии в деятельности налоговых органов направлены на
оценку, учет и контроль социально-экономических условий,
оказывающих непосредственное воздействие на уровень
налоговых поступлений с целью мобилизации налогов и сборов
в бюджетную систему. Указанная деятельность по своему
содержанию, методике и направленности представляется более
широким полем по сравнению с налоговым
администрированием, поскольку ее осуществление
предполагает такие направления, как контроль за поступлением
налогов, наличным денежным обращением, уровнем
применяемых цен, рынком подакцизных товаров, валютный
контроль, регистрацию юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, аналитическую и профилактическую работу,
представление интересов государства в делах о банкротстве и в
процедурах банкротства, координация взаимодействия
участников налоговых отношений и правоохранительных
органов и другие направления. В качестве элемента
функционального модуля механизма налогового
администрирования следует выделить составление отчетности о
результатах работы, анализ достижений, подведение итогов и
выработку системы мероприятий по управлению выявленными
резервами.
Инструменты и процедуры организации взимания налогов
занимают центральное место в функциональной деятельности
налоговых органов по мобилизации налоговых доходов.
52
Рис. 1.7. Основные инструменты подсистемы взимания налогов и
Взимание налогов
и сборов
Применение спосо-
бов обеспечения
исполнения нало-
говых обязательств
Взыскание недо-
имки
Реструктуризация задолженности по платежам
в бюджетную
систему
Контроль за соблю-
дением условий пе-
реноса сроков пла-
тежа
Залог имущества
Поручительство
Арест имущества
плательщика
Начисление пе-
ней
Приостановление
операций по
счетам
Согласование
решений о пре-
доставлении
отсрочки, рас-
срочки, налого-
вого кредита,
инвестиционного
налогового кре-
дита
Взыскание нало-
гов (пеней) за
счет денежных
средств на счетах
плательщика
Взыскание нало-
гов (пеней) за
счет имущества
плательщика
Направление
требований об
уплате налога
Применение санкций
(налоговых и админист-
ративных) Поощрение
плательщиков
сборов функционального модуля механизма налогового
администрирования.
обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и
сборов: залог имущества, поручительство, пеня,
приостановление операций по счетам в банке, наложение ареста
на имущество налогоплательщика.
налоговым органом и залогодателем (плательщиком, либо иным
лицом) при изменении сроков уплаты налога. Неисполнение
налогового обязательства плательщиком дает основания для
налогового органа обратить взыскание за счет стоимости
заложенного имущества. Предметом залога может быть любое
Налоговый Кодекс РФ определяет следующие способы
Залог имущества оформляется договором между
53
имущество (вещи и имущественные права), которое в
соответствии с договором остается у залогодателя, либо
передается налоговому органу.
Поручительство предполагает обязательство поручителя
перед налоговым органом исполнить в полном объеме
налоговое обязательство плательщика, если плательщик не
уплатит налог и пени в установленный срок. Поручительство
оформляется договором между поручителем и налоговым
органом в случае изменения сроков уплаты налога. Допускается
поручительство нескольких лиц по одной обязанности (как
юридических, так и физических). При этом поручитель и
налогоплательщик несут солидарную ответственность по
обязательствам, обеспеченным поручительством. Взыскание
недоимки с поручителя производится в судебном порядке.
Пеня – это денежная сума, которую плательщик
(налоговый агент) должен выплатить в случае нарушения
установленных сроков уплаты налога. Сумма пеней
уплачивается помимо причитающихся сумм налоговых
платежей и независимо от применения других способов
обеспечения уплаты и мер ответственности. Начисление пени
производится за каждый календарный день просрочки
исполнения налогового обязательства (начиная со следующего
после установленного законом срока) в размере одной трехсотой
действующей ставки рефинансирования Центрального банка
РФ. Подача заявления о переносе срока уплаты не
приостанавливает начисления пеней. Не начисляются пени на
величину недоимки, не погашенной по причине
приостановления операций плательщика по банковским счетам
по решению суда либо налогового органа, а также наложения
ареста на имущество плательщика. НК предусматривает
возможность принудительного взыскания пеней за счет
денежных средств и имущества плательщика: с юридических
лиц – в бесспорном порядке, с физических лиц – в судебном.
Приостановление операций по счетам в банке
производится по решению руководителя (заместителя
руководителя) налогового органа: в отношении организаций –
при неисполнении налогового обязательства в установленный
срок; в отношении индивидуальных предпринимателей – при
54
непредставлении налоговой декларации в течение 2 недель
после установленного срока. Приостановление операций
означает прекращение по данному счету всех расходных
операций (за исключением платежей 1 и 2 очереди). Решение о
приостановлении операций направляется банку для
безусловного исполнения с одновременным извещением
плательщика. Отмена вынесенного решения и возобновление
операций по счетам возможны не позднее одного
операционного дня после представления документов,
свидетельствующих о погашении недоимки.
Арест имущества налогоплательщика-организации
(налогового агента – организации) производится с санкции
прокурора при неисполнении налоговой обязанности в
установленный срок и при наличии достаточных оснований для
предположения о том, что плательщик может скрыться либо
скрыть имущество. Аресту подлежит только имущество,
необходимое для исполнения налогового обязательства.
Производится арест с участием понятых, с обязательным
предъявлением необходимых документов (решения, санкции
прокурора, удостоверительных документов), с составлением
протокола, исключительно в дневное время. Отчуждение,
растрата или сокрытие арестованного имущества не
допускаются. Отмена решения об аресте возможна при
выполнении налоговой обязанности плательщиком.
Отсрочка представляет собой перенос срока платежа на
более позднюю дату – от одного до шести месяцев. По
истечении установленного срока налог уплачивается
единовременно (в отличие от рассрочки, которая предполагает
поэтапную уплату задолженности). Предоставление отсрочки
производится по одному или нескольким налогам при наличии
следующих оснований:
1. Ущерб, причиненный плательщику стихийными
бедствиями и катастрофами.
2. Задержка бюджетного финансирования.
3. Угроза банкротства в случае единовременной
уплаты - для юридических лиц, недостаток средств из-за
имущественного положения – для физических лиц.
4. Сезонность производства (перечень сезонных
55
отраслей утвержден Постановлением Правительства РФ).
5. По иным основаниям, предусмотренным
таможенным законодательством.
Условием предоставления отсрочки является платность
(кроме отсрочки, предоставленной по основаниям задержки
финансирования и действия непреодолимой силы). Проценты
начисляются в размере половины учетной ставки Центрального
Банка РФ. Отсрочка не предоставляется по обстоятельствам,
исключающим изменение срока уплаты налога (налоговое,
уголовное, административное производство, подозрения в
сокрытии объектов обложения, предполагаемый выезд
плательщика за пределы РФ).
Основными правовыми актами, определяющими права и
обязанности налоговых органов, являются: Налоговый кодекс
РФ, Закон РФ от 21.03.1991г. N 943-I "О налоговых органах
Российской Федерации" и Положение о Федеральной налоговой
службе. Разнообразие исполняемых функций требует четкой
законодательной фиксации основных полномочий, прав и
обязанностей налоговых органов (Рис.2.13). Законодательное
закрепление прав налоговых органов дает им возможность
обеспечить неукоснительное исполнение правовых норм со
стороны налогоплательщиков и иных обязанных лиц, в то время
как установление законом четкого перечня обязанностей
призвано гарантировать соблюдение законных прав
налогоплательщиков и налоговых агентов.
Реализация предусмотренных законодательно прав и
обязанностей актуализирует проблемы рациональной
организации деятельности налоговых органов, которые в
настоящее время работают, опираясь на функциональный
принцип структурного построения.
Функциональная схема внутренней структуры налоговой
инспекции явилась результатом проводимой в стране
модернизации налоговых органов. В 90-е годы система
налогового администрирования была направлена на учет и
контроль налогоплательщиков по отдельным видам налогов.
Такая специализация позволяла охватить налоговыми
проверками максимальное число налогоплательщиков и
выполнить законодательно установленную норму о проверке
56
каждого плательщика не реже, чем один раз в два года. Однако
экстенсивный подход к контрольным действиям приводил к
распылению усилий, значительной нагрузке на инспектора,
ограничивал применение аналитических методов,
систематического мониторинга и оценки финансового
состояния, не позволял отслеживать различные схемы ухода от
налогообложения. При этом в территориальных налоговых
органах существовали разнообразные организационные схемы,
зачастую с дублированием однотипных функций и процедур,
затрудняющие унификацию и стандартизацию налогового
администрирования, не позволяющие внедрять единообразные
управленческие технологии, создать единое информационное
пространство. В низовых инспекциях действовал принцип
закрепления за инспекторами группы налогоплательщиков, по
которой силами одного сотрудника производился полный круг
контрольных процедур при отсутствии полноценных систем
автоматизированной поддержки – электронного ввода
информации, комплексного анализа деятельности,
информационных баз данных, критериев отбора для проведения
углубленного контроля. Все это не могло не сказываться на
качестве работы.
Возрастающие требования государства к налоговым
органам по своевременному и во все больших объемах
поступлению налогов и платежей значительно увеличивали
нагрузку на сотрудников налоговых органов. Полноценно решать
все поставленные задачи при использовании имеющихся
технологий и ресурсов стало невозможно. Выходом из
сложившейся ситуации стала модернизация системы налоговых
органов Российской Федерации при участии представителей
Международного валютного фонда и Всемирного банка.
Первый этап модернизации был основан на заимствовании
принципов построения и функционирования налоговой службы
США – Службы Внутренних Доходов Министерства Финансов
США. При финансовой и консультационной поддержке
Международного банка реконструкции и развития (МБРР)
основные положения этого проекта были апробированы на
территории 2-х субъектов Российской Федерации
(Нижегородской и Волгоградской областей).
57
На втором этапе (1996 - 2000 гг.) были предприняты
попытки реализовать несколько фундаментальных
организационных концепций: функциональной организации
налоговых органов, «самоначисления налогов»,
централизованной обработки информации, сервиса
налогоплательщиков.
Концепция «самоначисления» предполагала, с одной
стороны, самостоятельное декларирование налогооблагаемой
базы налогоплательщиком, упрощение контроля при приеме
деклараций и других документов от налогоплательщиков с
акцентом только на четкость и полноту заполнения документа,
полное информирование налогоплательщиков о состоянии
расчетов с бюджетной системой, направление напоминаний и
уведомлений по фактам выявленной недоимки и не сданной
отчетности и т. д. С другой стороны, обеспечивалась
организация эффективной системы камеральных и выездных
налоговых проверок, работа с нарушителями налоговой
дисциплины. В 1998 году налоговые органы Волгоградской
области впервые отказались технических проверок налоговых
деклараций. В городе Волжский были разработаны упрощенные
формы деклараций и инструкции по их заполнению, был
открыт первый в стране «операционный зал» специализированное помещение для сдачи
налогоплательщиком налоговой отчетности, а также
консультация. В результате значительно возросло число
налогоплательщиков, впервые вставших на налоговый учет.
Однако волгоградский опыт не продемонстрировал устойчивых
результатов, так как в отличие от принципа «самоначисления»,
применяемого в странах с развитой системой налогового
администрирования не предполагал широкого обучения,
информирования и консультирования плательщиков и все-таки
предусматривал контроль при приеме налоговых документов,
хотя и упрощенный.
Кроме того, результатом второго этапа модернизации
налоговых органов стало качественное преобразование их
информационно-технического обеспечения за счет создания
системы централизованной обработки данных (ЦОД) и создания
специализированных инспекций, призванных решать задачи
58
ввода, обработки, хранения и использования большого объема
информации налоговых органов всех уровней. Позитивным
эффектом стало избавление основного инспекторского состава
от наиболее трудоемких операций ввода информации,
повышение оперативности, своевременное и более полное
информирование налогоплательщиков. ЦОД также
обеспечивают обработку и накопления данных иных
источников, в том числе государственных и негосударственных
структур, создания электронного и бумажного архивов,
формирования и печати документов, их рассылки
налогоплательщикам и организациям, подготовки
аналитических материалов и статистических данных.
Одним из важнейших направлений в работе инспекций по
централизованной обработке данных является контроль за
соблюдением законодательства Российской Федерации о
налогах и сборах, обеспечение работ по сбору и обработке всей
потенциально доступной информации о хозяйственной
деятельности налогоплательщиков, влияющей на уплату
налогов и сборов. Такая централизация позволит осуществить
комплексный анализ имеющейся информации о
налогоплательщиках, контроль за соблюдением ими
законодательства Российской Федерации о налогах и сборах,
обеспечить с максимальной эффективностью планирование
проведения выездных налоговых проверок, минимизировать
возможности уклонения от налогообложения.
Концепция «сервиса плательщиков» предполагала
предоставление налоговыми администрациями от лица
государства специфических услуг налогоплательщику,
максимально упрощая ему исполнение конституционной
обязанности по уплате налогов. В этот период налоговыми
органами были приложены значительные усилия по
формированию атмосферы доброжелательности во
взаимоотношениях налогового ведомства и налогоплательщиков, максимальной информационной открытости, пропаганде и
разъяснению базовых положений законодательства о налогах.
Дальнейшее развитие и закрепление результатов,
полученных на втором этапе модернизации структуры и
деятельности налоговых органов, связывается со структурной
59
перестройка системы территориальных органов МНС РФ
Направления расходов
Объем финансирования (млн. рублей)
2002-2004
годы - всего
в том числе
2002г.
2003г.
2004г.
Всего,
в том числе:
16957
4127
5730
7100
капитальные вложения,
из них средства федерального
бюджета
10835
3205
2592
322
3827
1347
4416
1536
научно-исследовательские и опытноконструкторские работы
из них средства федерального
бюджета
250
50
40
-
60
20
150
30
прочие текущие расходы
из них средства федерального
бюджета
5872
3702
1495
835
1843
1033
2534
1834
(2000г.-2001г.), которую можно считать третьим этапом
модернизации. Цель данного этапа – удешевление
административных процедур. Российским налогоплательщикам
программа реформирования налоговых органов обошлась почти
в 17 млрд.руб. (Табл. 1.3):
Таблица 1.3
Обеспечение федеральной целевой программы «Развитие налоговых
органов (2002-2004 годы)» финансовыми ресурсами
В соответствии с распоряжением Правительства
Российской Федерации от 26.07.2000г. N 1072-р, в 2000 - 2001
гг. проведена перестройка системы территориальных налоговых
органов путем сокращения числа инспекций за счет укрупнения
территорий обслуживания и создания межрайонных инспекций.
Для повышения эффективности функционирования
налоговой системы, обеспечения стабильного поступления
налогов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные
внебюджетные фонды Правительство Российской Федерации
постановлением от 21 декабря 2001 года № 888 утвердило
федеральную целевую программу «Развитие налоговых органов
(2002-2004 годы)», реализация которой рассматривается как
важный этап административной реформы в РФ. В качестве целей
этой программы определены:
совершенствование контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с
60
целью обеспечения стабильного поступления налогов и сборов,
сокращения размеров потерь, связанных с уклонением
налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязанностей;
изменение приоритетов в работе налоговых органов всех
уровней с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков,
расширения сферы предоставляемых им услуг при одновременном
упрощении исполнения налоговых обязанностей;
повышение эффективности функционирования налоговой
системы за счет внедрения новых информационных технологий,
оснащения современными системами ведения технологических
процессов и оперативными средствами управления, оптимизации
затрат и развития ресурсного обеспечения.
Составной частью Программы является Проект
«Модернизация налоговой службы - 2» (2002-2008 гг.), который
реализуется в соответствии с Соглашением о займе между
Российской Федерацией и Международным банком
реконструкции и развития (МБРР), подписанным 30 декабря
2002г. на сумму 100 млн. долларов США. Проект реализуется с
2002г. в 16 пилотных регионах Российской Федерации, среди
которых - Республика Башкортостан; Краснодарский край;
Ставропольский край; Кемеровская область; Московская
область; Омская область; Пермская область и Комипермяцкий автономный округ; Ростовская область; Самарская
область; Свердловская область; Ханты-Мансийский
автономный округ; Ямало-Ненецкий автономный округ; г.
Санкт-Петербург.
Скорейшее осуществление в стране налоговой реформы,
одним из приоритетов которой является изменение
сложившейся системы налоговых органов, - одно из важнейших
условий обеспечения экономического роста страны, развития
предпринимательской активности, ликвидации теневой
экономики, возврата в Российскую Федерацию капиталов,
вывезенных из страны за границу, а также привлечения в страну
полномасштабных иностранных инвестиций. Практика
последних лет показывает бесперспективность попыток
устранения недостатков действующей налоговой системы путем
внесения отдельных изменений, не связанных единой
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]