Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
171
прогрессивных подвижек в плане налогового
администрирования не наблюдается. Это позволяет говорить о
системном кризисе налогового администрирования, требующем
незамедлительного разрешения.
Исправление сложившейся ситуации в интересах
стабильной работы налогоплательщиков связывается, в первую
очередь, с совершенствованием законодательной базы
налогового администрирования.
Президентом России была поставлена задача: с 2007 года
не вносить изменений в налоговое законодательство c тем,
чтобы дать возможность налогоплательщикам стабильно
работать в течение продолжительного периода. Поэтому летом
2006 года обе палаты Парламента России приняли так много
поправок в Налоговый кодекс (далее - НК РФ): часть первая
переписана практически полностью, во вторую внесены
отдельные поправки. В подтверждение серьезных намерений
власти не вносить изменений в ближайшей перспективе говорят
отдельные изменения, которые вводятся в законную силу с
2008г., 2009г. и даже с 2010г. Этой стабильности давно уже
ждут как налогоплательщики, так и налоговые органы.
Поправки коснулись практически всех аспектов
взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов - это
налоговые проверки и представление документов по
требованию налогового органа; представление деклараций и
обжалование актов проверок; порядок уплаты и возмещения
налога. Среди нововведений следует отметить наиболее
значимые:
Увеличение с 2008 года отчетного периода по НДС с
месяца до квартала;
Обязательное досудебное урегулирование споров;
Обязательная сдача отчетности в электронном виде
крупными организациями;
Освобождение не только от санкций, но и от пеней, если
налогоплательщик действовал на основании письменных
разъяснений;
Обязанность Минфина России отвечать на письменные
запросы в течение 2 месяцев;
172
Обязанность налоговых органов исполнять письменные
разъяснения Минфина России.
Наиболее важные поправки, установленные Федеральным
законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть
первую и часть вторую Налогового кодекса Российской
Федерации и в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с осуществлением мер по
совершенствованию налогового администрирования» (далее –
Закон № 137-ФЗ) касаются правил исчисления сроков,
определенных налоговым законодательством, указаны в ст. 6.1
Кодекса. Теперь эта статья устанавливает, что все сроки,
определяемые днями, исчисляются в рабочих днях, если только
в НК РФ непосредственно не указано, что срок устанавливается
в днях календарных. Календарные дни применяются в новой
редакции НК РФ, как правило, в целях уточнения стоимостных
условий расчета обязательств по уплате налогов, процентов,
пеней и т.п. Например, срок для подтверждения нулевой ставки
НДС по-прежнему будет составлять 180 календарных дней. По
отношениям, возникшим до 1 января 2007г., сроки будут
исчисляться по старым правилам, то есть в календарных днях (п.
6 ст. 7 Закона № 137-ФЗ).
Это решает многие проблемы, связанные с исчислением
сроков, например, при определении срока представления
истребованных в порядке ст. 93 НК РФ документов в налоговый
орган, срока выставления требования по итогам проверки,
сроков получения документов по почте заказным письмом. Во
всех этих случаях ранее не конкретизировалось, какие же дни рабочие или календарные - имеются в виду, что служило
причиной споров. Например, Минфин России в Письме от
10.04.2003 № 04-01-10/2-23 указал: представить документы по
требованию налогового органа (ст. 93 НК РФ) необходимо в
течение пяти календарных дней. Теперь же эти сроки будут
считаться именно в рабочих днях.
В этой связи вносятся изменения в различные статьи
частей первой и второй Налогового кодекса. Например, в ряде
случаев сроки, установленные ранее в днях, заменяются на
сроки в месяцах (поскольку 30 рабочих дней - это больше, чем
один календарный месяц). В иных случаях уточняется, что
173
сроки будут считаться именно в календарных днях. Свод
изменений в Налоговом кодексе в части признания и исчисления
сроков приведен в Приложении 4.
На законодательном уровне решен вопрос представления
налоговых деклараций в электронном виде. Начиная с 1 января
2007г. налогоплательщики с численностью работников свыше
250 человек обязаны будут сдавать налоговые декларации и
авансовые расчеты только в электронной форме. С 1 января
2008г. отчетность в электронном виде должны представлять все
налогоплательщики со среднесписочной численностью
работников свыше 100 человек. Среднесписочная численность
будет определяться на 1 января текущего года, поэтому, если в
течение года численность работников будет уменьшаться,
налогоплательщик все равно будет обязан представлять
отчетность в электронной форме. Такое правило теперь
предусмотрено ст.80 НК РФ.
Учитывая сложившуюся практику взаимоотношений
уполномоченных представителей налогоплательщиков,
работающих с ними на основании гражданско-правовых
договоров, следует рассматривать численность УПН с учетом
количества обслуживаемых налогоплательщиков, поручивших
им ведение и представление отчетности (т.е. только в
электронном виде, если таких клиентов более 250).
В новой редакции п.5 ст. 80 НК РФ указано, что
уполномоченный представитель налогоплательщика к
декларации (расчету) прилагает копию документа (договора),
подтверждающего его полномочия на подписание декларации
(расчета).
Решена еще одна проблема, связанная с представлением
отчетности: ранее налоговые органы привлекали к
ответственности по ст. 119 НК РФ за непредставление
налогового расчета. Суды же указывали, что данная статья
устанавливает ответственность за непредставление или
несвоевременное представление декларации, а авансовый расчет
таковым не является (п. 15 Информационного письма
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.03.2003 №
71). Сейчас проблема решена, поскольку п. 1 ст. 80 НК РФ
разделяет налоговую декларацию и авансовый расчет.
174
В ст.80 НК РФ теперь четко закреплено, что
организациям, применяющим спецрежимы, не нужно
отчитываться по налогам, от уплаты которых предусмотрено
освобождение.
Для налогоплательщиков, у которых отсутствовала
хозяйственная деятельность в периоде, Минфин России должен
будет принять упрощенную форму декларации, по которой
такие налогоплательщики будут представлять отчетность.
Существенные изменения внесены в статью 21 НК РФ,
регламентирующую права налогоплательщиков. Так, с 1 января
2007 года налогоплательщики не имеют права претендовать на
налоговые кредиты. Такое понятие исключается из налогового
законодательства. В то же время, налогоплательщики получают
право требовать возмещения в полном объеме убытков,
причиненных незаконными актами налоговых органов или
незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.
Кроме того, налогоплательщики смогут участвовать в
рассмотрении материалов налоговых проверок.
В обязанностях налогоплательщиков (ст. 23) внесены
изменения в части представления в налоговый орган
необходимой информации и документов в случаях и порядке,
предусмотренном Налоговым кодексом. Кроме того, сокращен
срок, в течение которого налогоплательщик обязан сообщить об
открытии или закрытии счетов. С 1 января 2007 года
налогоплательщик обязан будет уведомить налоговые органы не
позднее семи дней со дня открытия (закрытия) счета. Сейчас
этот срок составляет 10 дней.
По результатам камеральных налоговых проверок
налоговые органы получили возможность налагать штрафы
(подобная практика может оспариваться налогоплательщиками
в судебном порядке). Сохраняется порядок, при котором
налоговый орган может потребовать произвольный перечень
документов при камеральной проверке. Срок предоставления
документов налогоплательщиком увеличивается с 5 до 10 дней.
По результатам камеральной проверки налогоплательщику
высылается акт (сейчас налогоплательщик не располагает
документами по итогам камеральных проверок, что затрудняет
возможность оспорить их результаты).
175
Предельный срок проведения выездной проверки
устанавливается в 2-3 месяца (в зависимости от наличия
обособленных подразделений), но может продлеваться вплоть
до 15 месяцев (сейчас срок не установлен). В отличие от
нынешней практики по одному и тому же налогу можно будет
проводить несколько проверок подряд (но по разным
основаниям). Повторные проверки проводятся в порядке
надзора за нижестоящими налоговыми органами, но наказывать
по их итогам будут налогоплательщиков. Повторные проверки
крупнейших налогоплательщиков можно будет проводить
только по распоряжению главы Федеральной налоговой службы
и с санкции министра финансов.
Авансовые платежи по налогам приравниваются к уплате
налогов и по факту уплаты могут быть взысканы штрафы.
Технические ошибки в платежных документах приравниваются
к неуплате налога (сейчас это не так). Из первоначального
варианта законопроекта, разработанного Минфином, была
исключена возможность внесудебного списания налоговых
штрафов (сейчас это возможно только по решению суда).
Комментарии представителей бизнеса сводятся к тому,
что новый закон в целом ухудшает положение
налогоплательщиков и противоречит поручению Президента
РФ. Однако его позитивный эффект заключается в
упорядочивании налогового администрирования в ходе
открытой дискуссии с бизнесом и согласования позиции
участников налоговых отношений. В частности, будет
сокращено число проверок, а повторные будут допускаться
лишь в исключительных случаях. Камеральным проверкам
будет придан аналитический характер, по их результатам будут
составляться акты о выявленных нарушениях (как в случае с
выездными), с которыми налогоплательщик сможет
ознакомиться и при необходимости оспорить. В 2005 году было
проведено свыше 37 млн. камеральных проверок. В менее чем
10% случаев от налогоплательщика требовали представить
какие-то дополнительные документы. А случаев повторных
проверок было лишь 0,6% от общего количества по стране,
причем все они проводились в интересах налогоплательщиков,
вышедших с жалобами в вышестоящие инстанции. Однако 10%
176
— это более 3,7 млн. случаев, всего же ФНС зарегистрировано
около 3 млн. налогоплательщиков.
В международной практике камеральные проверки
существуют для того, чтобы обнаружить ошибку
налогоплательщика и дать ему возможность ее исправить, а не
для выполнения карательных функций.
Кроме того, налоговые органы по-прежнему будут иметь
возможность потребовать от проверяемой организации
практически любой документ. Во-вторых, сохраняются весьма
значительные возможности по организации повторных
проверок, которые вызывают у бизнеса наибольшие опасения.
Поправки не только не решают основных проблем, с которыми
сталкиваются налогоплательщики, но и законодательно
закрепляют ныне существующее положение. Это позволяет
говорить о том, что принятые нормы не способствуют
снижению коррупции. Совершенствование налогового
администрирования является абсолютно необходимым для
формирования в нашей стране благоприятного делового
климата. В течение последнего года предприниматели гораздо
менее охотно делают капиталовложения в России, поскольку не
уверены в их сохранности, а это сказывается на росте ВВП. Для
этого законодательно должны быть прописаны положения,
предусматривающие реальную ответственность налоговых
органов за нарушение ими процессуального порядка проведения
проверок.
В наибольшей степени необходимо переработать статью о
повторных налоговых проверках, с помощью которых были
предъявлены многомиллиардные претензии ЮКОСу и другим
компаниям. Наказывать надо не налогоплательщика, а
налоговых инспекторов, которые неправильно его проверили в
первый раз. Предприниматели требуют, чтобы повторные
проверки проводились только после возбуждения уголовного
дела против инспектора, который проводил первую. Кроме того,
бизнесмены хотят запретить жонглировать понятием
“добросовестность”, лишая компании законных гарантий
соблюдения прав. Налогоплательщик должен отвечать только за
конкретное правонарушение.
Во всех развитых странах в последние годы серьезной
177
проблемой стало прогрессирующее усложнение налоговых
процедур и правил. Для разрешения этой проблемы в ряде стран
проводятся мероприятия по изменению управления налоговыми
органами, упрощению и совершенствованию отношений с
налогоплательщиками. При этом в качестве приоритетов
определены снижение риска макроэкономической
нестабильности, в частности за счет укрепления институтов их
государственного сектора, а также повышение эффективности
системы налоговых поступлений путем оптимизации структуры
и функционирования налогового ведомства.
Как свидетельствует мировой опыт, перестройка
налогового процесса осуществляется по следующим
направлениям:
1) концентрация контрольных мероприятий налоговых
администраций по месту аккумулирования информационных
массивов сведений о налогоплательщиках и совершаемых ими
операциях (в США, например, в семи региональных центрах
обработки данных);
2) перевод налогоплательщиков на удобную систему
расчетов по основным видам налогов (принцип единого счета),
используемый, например, в Италии;
3) внедрение и расширение переговорных методов работы
с налогоплательщиками (постоянные консультации, приоритет
досудебному урегулированию налоговых споров и т.д.).
Упорядочение налогового администрирования
способствует предупреждению уклонения от уплаты налогов,
распространения различных схем обхода налоговых законов. В
связи с этим и в западных странах, и в Российской Федерации
актуализируются вопросы преобразования организационной
структуры налоговых администраций и изменения содержания
их деятельности в направлении развития аналитических
приемов в сфере осуществления контрольных мероприятий.
Каждая из выделенных моделей предъявляет особые
требования к контрольной работе налоговых органов, одной из
задач которой является формирование у налогоплательщиков
понимание неотвратимости выявления нарушения и взыскания в
бюджет полной суммы причитающихся к уплате налогов.
Поэтому эффективный выбор объектов налогового контроля и
178
повышение качества проводимых документальных проверок
наряду с активной просветительской работой по повышению
налоговой дисциплины и ответственности налогоплательщиков
являются залогом успешности механизма мобилизации
налоговых доходов в бюджетную систему.
Следует учитывать, что экономическая
заинтересованность в налоговых злоупотреблениях не позволяет
ограничиться только этими методами. Поэтому перед
налоговыми органами стоит задача не просто выявлять факты
сокрытия доходов и ухода от налогообложения, но и пытаться
идти на шаг вперед посредством совершенствования
нормативно-правовой базы, оперативного перекрытия
возможных каналов возникновения налоговых нарушений.
Следует предусмотреть установление жесткого повседневного
контроля за соблюдением налогового законодательства,
заблаговременное пресечение нелегальных экономических
операций, повышение ответственности за уклонение от уплаты
налогов. Такая деятельность в современных условиях
проводится по следующим основным направлениям:
изменение организационной структуры налоговой
службы путем создания специализированных инспекций
(отделов) по контролю крупнейших предприятий, активизации
функционального деления работников со специализацией на
определенных участках деятельности, в сфере контрольных
мероприятий – по отраслевому признаку принадлежности
плательщика;
ускоренное развитие информационных технологий в
налоговой системе, в том числе - образование центров
обработки данных, создание единых информационных массивов
данных на основе слияния потоков информации о
хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей
не только от него самого, но и из других источников
(государственных и негосударственных структур), что позволит
производить полный и всесторонний анализ информации о
налогоплательщике, обеспечить соблюдение налогового
законодательства всеми категориями налогоплательщиков;
активизация борьбы с неучтенным наличным оборотом
179
денежных средств и пресечение каналов их легализации.
улучшение обслуживания налогоплательщиков,
расширения сферы предоставляемых им услуг.
Совершенно очевидно, что в настоящее время самой
проблемной сферой работы налоговых органов является работа
с так называемыми фирмами-однодневками. Основное
количество указанной категории организаций, ее наиболее
криминализированную часть составляют организации, не
представляющие отчетность в налоговые органы или
представляющие "нулевые балансы". Общественная опасность
этих организаций заключается в том, что деятельность фирмоднодневок в настоящее время лежит в основе абсолютного
большинства применяемых схем уклонения от уплаты налогов.
Значительная часть этих организаций является «спящими»
компаниями, готовыми в любой момент стать участниками
схем. Проведя, как правило, одну или несколько хозяйственных
операций, такие фирмы бесследно исчезают. Поэтому добиться
качественного перелома ситуации со сбором налогов возможно,
лишь создав условия для недопущения регистрации и
деятельности подобных организаций. В качестве эффективной
меры следует рассматривать создание базы данных об
утерянных паспортах, а также базы данных об учредителях
фирм-однодневок, что позволить выявлять потенциальных
нарушителей налогового законодательства уже на стадии
регистрации юридического лица. При этом на законодательном
уровне целесообразно усилить ответственность учредителей
фирм-однодневок.
Контрольная работа в отношении налогоплательщиков,
представляющих "нулевые балансы" или не представляющих
налоговую отчетность, проводится налоговыми органами на
постоянной основе с принятием конкретных мер по
своевременному выявлению данной категории
налогоплательщиков, сбору необходимой информации об их
деятельности, направлению в органы внутренних дел
материалов для установления их места нахождения (места
жительства), проведению проверок соблюдения ими
законодательства о налогах и сборах, предъявлению исков в
судебные органы о признании недействительной госу-
180
дарственной регистрации юридического лица либо о
ликвидации организации по основаниям, установленным
законодательством Российской Федерации. Указанная работа
осуществляется налоговыми органами во взаимодействии с
правоохранительными и иными контролирующими органами и,
при необходимости, с привлечением сотрудников указанных
органов в установленном порядке к проведению мероприятий
налогового контроля.
Для надлежащего осуществления контроля за уплатой
налогов физическими лицами, в том числе иностранными и
лицами без гражданства, требуется внесение изменений в
законодательство о банках и банковской деятельности в части
включения налоговых органов в перечень лиц, имеющих право
доступа к банковской тайне о счетах физических лиц.
Необходимо учитывать, что согласно ст.11 НК РФ физические
лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, но не зарегистрировавшиеся в
качестве индивидуальных предпринимателей в нарушение
требований гражданского законодательства Российской
Федерации, при исполнении обязанностей, возложенных на них
Кодексом, не вправе ссылаться на то, что они не являются
индивидуальными предпринимателями. Таким образом,
законодательство о налогах и сборах позволяет налоговым
органам и в настоящее время запрашивать информацию о счетах
физических лиц. Вместе с тем следует закрепить
соответствующее право налоговых органов в специальном
законе. Указанная мера будет препятствовать массовому
обналичиванию денежных средств, что подорвет
экономическую базу теневого сектора коммерческих операций.
Перспективным направлением совершенствования процедуры выездных проверок является внедрение в практику работы
налоговых органов автоматизированных систем их сопровождения. В настоящее время разработки в этой области еще только
начинаются, однако в ряде регионов уже накоплен значительный позитивный опыт в этой области. Используемая в этих регионах программа позволяет на основе данных налоговой отчетности и учетных регистров организации выявлять сферы возможных налоговых правонарушений, определять потенциаль-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]