Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
11
налогообложения
1
.
Представляется, что заявленная цель улучшения
налогового климата в стране посредством развития системы
налогового администрирования требует большего внимания к
теоретическому обоснованию этого явления, несмотря на то, что
термин «налоговое администрирование» не используется в актах
законодательства о налогах и сборах, следовательно, его
применение или неприменение не влечет для участников
налоговых правоотношений каких-либо последствий. Вместе с
тем, совершенствование деятельности налоговых
администраций невозможно без четкого понимания ее смысла,
предопределенности, общественной значимости и места в
экономико-правовой системе.
Понятие «администрирование» (от лат admimstratio —
руководство, управление) достаточно редко использовалось в
отечественной науке для целей описания управленческой
деятельности, так как его семантическое содержание
соответствует понятию «управление». Учитывая данное
обстоятельство, налоговое администрирование в самом
упрощенном толковании можно определить как управление
налогообложением. При этом управление налоговыми
отношениями может быть организовано, прежде всего, со
стороны государства, что обусловливает рассмотрение в
качестве управляющего субъекта именно государственных
органов. В этой связи термин «налоговое администрирование»
смыкается с понятием «государственное управление в области
налогообложения» и его дальнейшее толкование требует
уточнения иерархических связей понятийного аппарата,
используемого для определения содержания данного процесса.
Как категория налоговое администрирование является
объективной категорией науки об управлении, выражающей
конкретную специфическую форму взаимоотношений
государства и налогоплательщика в рамках налоговой системы.
1
Постановление Правительства РФ от 19.07.1999 N 829 «О Заявлении Правительства
Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической
политике в 1999 году, письме Правительства Российской Федерации и Центрального
банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего займа на
структурную перестройку экономики и плане мероприятии по их реализации»
12
Специфика вышеназванной формы заключается в том, что при
ее реализации превалирует контрольная функция государства за
соблюдением налогоплательщиком налогового
законодательства для обеспечения баланса общих и частных
интересов. По нашему мнению, исходя из сложного и
многопланового характера такого института, как
администрирование в сфере налогообложения, следует
согласиться с позицией С.В.Разгулина о том, что ограничение
налогового администрирования исключительно рамками
налогового контроля лишает его какой-либо практической
ценности.
Необходимо отметить, что большинством ученых
«управление налоговыми отношениями» понимается как более
емкое явление по сравнению с функциональной деятельностью
налоговых органов, поэтому оно квалифицируется в научной
литературе с использованием специальных дефиниций,
введенных в научный оборот в течение последних нескольких
лет - «государственный налоговый менеджмент», «налоговый
процесс», «сбор налогов», «налоговое администрирование».
Так, Ласточкина В.М., формулируя условия соподчиненности
теоретических терминов в сфере контрольно-экономической
деятельности налоговых органов, выделяет базисный термин
«государственный налоговый менеджмент», в процессе
которого усилиями органов представительной, исполнительной,
судебной власти, при участии общественных организаций,
проводятся мероприятия по разработке, принятию и
исполнению налогового законодательства с целью создания
стабильной и сбалансированной налоговой системы,
позволяющей обеспечить финансирование государственных
программ при соблюдении разнонаправленных экономических
интересов налогоплательщиков и государственных органов. Как
элемент государственного налогового менеджмента ею
выделена контрольно-экономическая работа налоговых органов,
в рамках которой налоговое администрирование можно
определить как деятельность налоговых органов по исполнению
налогового законодательства
1
.
1
Ласточкина В.М. Контрольно-экономическая работа налоговых органов: механизм и
13
Аналогичного подхода придерживается и Т.Ф.Юткина,
которая предлагает рассматривать функционирование налоговых
органов в качестве составного элемента государственного
налогового менеджмента, определяя данное понятие как
многозначное, иерархически сложное и состоящее из трех
взаимодействующих между собой сфер: налогового
планирования и прогнозирования, налогового регулирования и
налогового контроля1. Однако в концепции Т.Ф.Юткиной
имеются внутренние противоречия. Так, к субъектам
государственного налогового менеджмента ею отнесены
«налоговые администрации трех уровней фискальной иерархии».
При этом в состав субъектов налогового контроля Т.Ф.Юткина
включает не только налоговые администрации, но и
государственные финансовые органы, бюджетные комиссии
парламента, администрацию Президента РФ, Счетную палату и
др. Однако это приводит к необоснованному расширению
содержания составной части государственного налогового
менеджмента над его базовым определением. Не вполне
корректным представляется и включение в состав налоговых
администраций правоохранительных органов - налоговой
полиции, Федеральной службы по экономическим и налоговым
преступлениям при Министерстве внутренних дел. Указанные
ведомства имеют полномочия предотвращения, расследования и
пресечения конкретных правонарушений уголовной
направленности и в части обеспечения собираемости налоговых
доходов могут играть только профилактическую,
«устрашающую» роль. Кроме того, при использовании термина
«государственный налоговый менеджмент» возникает проблема
включения в процедуры управления налоговыми отношениями и
муниципальных органов власти.
Несомненная актуальность теоретического обоснования
процесса управления налогами требует продолжения его
научного анализа. Вместе с тем, всеми авторами подчеркивается
то обстоятельство, что центральным звеном, обеспечивающим
перспективы развития / Диссертация на соискание ученой степени кандидата
экономических наук – Ростов-на-Дону, 2004.
1
Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. – М., ИНФРА-М, 2001. С.245.
14
реализацию государственной и муниципальной налоговой
политики, выступают налоговые администрации.
В современной литературе сложилось понимание
налогового администрирования в двух вариантах: в узком
смысле слова как системы налогового контроля и привлечения к
ответственности за налоговые правонарушения (А.Л. Кудрин
1
М.Ю. Орлов) и в широком смысле слова как специфического
вида управленческой деятельности, процесса управления
деятельностью налоговых органов по реализации их
должностных обязанностей, осуществляемых посредством
планирования, организации и контроля в целях повышения
собираемости налогов, улучшения обслуживания плательщиков
и повышения эффективности функционирования налоговых
органов
2
(И.Ю.Александрова). И.А.Перонко определяет
налоговое администрирование как систему управления
государством налоговыми отношениями, а налоговые
отношения предстают предметом налогового
администрирования3. В литературе существуют и другие
определения: сфера научно-практических исследований и
методических действий, являющихся частью общей теории и
практики управления, совокупность методов, приемов и средств
информационного обеспечения, посредством которых налоговая
администрация всех уровней придает функционированию
налогового механизма заданное законом направление.
Следовательно, администрирование в налоговой сфере имеет
несколько сторон: совокупность норм и правил,
регламентирующих конкретную налоговую технику, особая
сфера деятельности государства, особый научно-практический
процесс, стержень всей структуры элементов налогового
механизма.
Сущность налогового администрирования состоит в
,
1
Зимина Л. Вместо снижения ставок министр обещает приструнить
налоговиков//Главный бухгалтер. 2005. № 11. с. 6-7.
2
Александрова И.Ю. Становление налогового администрирования в России/Автореферат
диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук – Ростов-наДону, 2003, с. 6.
3
Перонко И.А., Красницкий В.А. Налоговое администрирование//Налоговый вестник.
2000. № 10.
15
управлении налоговыми отношениями с помощью
определенной политики при участии структур различных
органов власти. С позиций институциональной теории
налоговое администрирование представляет собой устойчиво
воссоздающийся в фискальной системе набор нормативов
формального и неформального характера с максимальным
преобладанием, развитием и усложнением формальных
процедур.
Целью администрирования следует считать, по нашему
мнению, обеспечение стабильного уровня налоговых
поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального
сочетания методов налогового регулирования и налогового
контроля на базе основных принципов налогообложения.
Предметом налогового администрирования можно
определить отношения:
реализующиеся в связи с возникновением, изменением
и прекращением обязанностей по уплате налогов и сборов, т. е.
налоговых обязательств
связанные с установлением и изменением легитимного
перечня налогов и сборов, элементов налогового регулирования,
действующих на различных уровнях государственного
управления вследствие федеративного характера
государственного устройства
отражающие порядок возникновения, изменения,
прекращения прав и обязанностей всех субъектов налоговых
правоотношений: налогоплательщиков, налоговых агентов,
сборщиков налогов, налоговых органов
устанавливающие порядок применения различных
форм и методов налогового контроля
предусматривающие действия по обжалованию актов
налоговых органов, действий и бездействий должностных лиц
налоговой администрации, досудебный порядок урегулирования
налоговых споров и конфликтов
регулирующие формы уплаты налогов, порядок зачета
и возврата платежей, взыскания налоговой задолженности по
составляющим ее структуры
иные отношения
Описанные выше отношения, по сути, отличаются от
16
других типов управленческих связей. Они регулируют порядок
образования денежных государственных и муниципальных
фондов за счет налоговых платежей. Самостоятельный характер
налогового администрирования особенно четко проявляется в
специфике процедур, документов, критериев оценки действий, а
также в том, что отношения по администрированию в сфере
налогов регулируются именно НК РФ. Спецификой данного
института следует также считать действие метода властных
(административных) предписаний: субъекты налогового
администрирования вступают в налоговые отношения не по
своей воле и выбору, а на основании требований
законодательства.
А.З. Дадашев и А.В.Лобанов характеризуют налоговое
администрирование как организационно-управленческую
систему реализации налоговых отношений, которая включает
совокупность форм и методов, использование которых призвано
обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему
России1. Авторы учебника под редакцией М.В.Романовского и
О.В.Врублевской под налоговым администрированием понимают
частную подсистему управления налогообложением, в виде
разработки мероприятий, реализующих фискальную и
регулирующие функции налогов, которым занимаются
преимущественно налоговые органы и Министерство финансов
2
.
Однако включение Министерства финансов в состав
налоговых администраций представляется не корректным.
Финансовые органы, представляющие собой систему управления
финансами (включающую в себя Министерство Финансов РФ,
финансовые управления по субъектам РФ, финансовые отделы
муниципальных образований и органы федерального
казначейства), в соответствии с действующим
законодательством призваны регулировать налоговые
отношения. В компетенцию Министерства Финансов как
федерального органа исполнительной власти, уполномоченного
осуществлять функции по выработке государственной политики
1
Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. –
М., Книжный мир, 2002. С.4
2
Налоги и налогообложение / Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской. – СПб:
Питер, 2000. С.334.
17
и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и
сборов и в сфере таможенного дела.
Перечень функциональных возможностей финансовых
органов в сфере налогообложения характеризуется, в основном,
надзорно-методическим направлением, и имеет в качестве
главных целей:
1) управление уровнем бюджетных доходов,
2) регулирование процессов распределения части ВВП
в виде платежей налогового характера в бюджет и
внебюджетные фонды.
Кроме того, финансовые органы, отвечающие за уровень
исполнения бюджетных обязательств, наделены правом
принятия решений по управлению уровнем налоговых доходов,
их деятельность в области налогов имеет
правоустанавливающее содержание. Налоговые органы, в
отличие от финансовых, не имеют права каким-либо образом
влиять на объем поступления налоговых платежей (за
исключением переноса срока платежа в виде отсрочек,
рассрочек, налоговых кредитов и инвестиционных налоговых
кредитов, а также процедур реструктуризации накопленной
задолженности по налогам, пеням и штрафам) и обязаны
обеспечить неукоснительное соблюдение всеми
налогоплательщиками своих обязательств, реализуя
правоприменительное содержание своей деятельности. Таким
образом, налоговые органы призваны исполнять налоговое
законодательство, что позволяет считать исполнительскую
функцию определяющей в характеристике целей и задач их
деятельности. Исходя из этого, содержание налогового
администрирования можно определить как деятельность
специально уполномоченных органов по исполнению
налогового законодательства.
Комплексное представление об организации налогового
администрирования отражает его структура, включающая в себя
разнообразные методы и формы, представленные на рис. 1.1.
18
Налоговое
планирование
Налоговое
регулирование
Налоговый
контроль
Тактическое
(теку-
щее)
Стратегическое
(прогнозирова-
ние)
Система
налогового
стимулирования
Регистрация
и учет
плательщиков
Оценка налогового потен-
циала региона
Прием и обработка
отчетности
Предоставление
отсрочки или
рассрочки
Изменение
срока уплаты
налога
Учет поступления
налогов и начис-
ленных сумм
Предоставление налого-
вого или инвестицион-
ного налогового кредита
Прогнозирование объе-
мов налоговых поступ-
лений
Определение долевого
распределения ставок и
льгот
Разработка контрольных
заданий
Утверждение бюд-
жета по налогам
Контроль за
своевремен-
ным поступле-
ние платежей
Оптимизация нало-
говых ставок
Выезд-
ные
Налоговые
проверки
Контроль за реа-
лизацией мате-
риалов проверок и
уплатой начис-
ленных санкций
Камераль-
ные
Система санкций
Отмена
авансовых
платежей
Снижение
размера
налоговой
ставки
Система налоговых
льгот
Уменьшение
или полное
сложение нало-
говых обяза-
тельств
Реализация мате-
риалов проверок
Административные
Уголовные
Финансовые
Рис.1.1. Методы и формы налогового администрирования
19
На основе анализа структуры налогового администрирования
выделяется три основных его организационных типа:
законодательное, организационное и администрирование
конкретных налогов. На современном этапе налоговой реформы
наиболее актуальным и важным в деятельности налоговых
органов, особенно в субъектах федерации и на местах,
становится организационное администрирование.
Администрирование в сфере налогообложения подразделяется
также на традиционное (по правилам и рекомендациям
федеральных органов исполнительной власти) и
нетрадиционное (инициативное администрирование,
предложения по совершенствованию налоговых процессов).
Разумеется, оба вышеназванных типа администрирования
должны базироваться и осуществляться только на основе
действующего законодательства (как собственно налогового,
так и других отраслей права на основании п. 1 ст. 11 Налогового
Кодекса РФ).
Анализ методов налогового администрирования
показывает, что традиционно они подразделяются на налоговое
планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.
Указанные методы не могут быть жестко разграничены, так как
на практике они нередко пересекаются. Каждому из методов
налогового администрирования присущи свои формы, способы
и приемы достижения поставленных перед ними задач.
Налоговое планирование может быть текущим
(тактическое) и на более отдаленную перспективу
(стратегическое или налоговое прогнозирование). Целью
налогового планирования на макроуровне является обеспечение
потребностей бюджета путем определения объема финансовых
ресурсов в разрезе плательщиков налогов и максимально
возможного изъятия, а также оптимизация налогового
регулирования и налогового контроля. Основная задача
налогового планирования - экономически обоснованно
обеспечить качественные и количественные параметры
бюджетных заданий. В ходе налогового планирования
1
1
Перонко И.А., Межерицкий С.И. Формы и методы налогового администрирования //
Налоговый вестник. 2000. № 11.
20
оценивается налоговый потенциал региона; прогнозируются
объемы налоговых поступлений с учетом темпов
экономического роста региона, утверждается бюджет по
налогам, выводятся суммы бюджетного дефицита, уровень
инфляции, индексы цен, разрабатываются контрольные задания
в разрезе бюджетов различных уровней, определяется долевое
распределение налоговых ставок и льгот. Налоговое
планирование на микроуровне проявляется прежде всего как
совокупность действий, направленных на увеличение объема
финансовых ресурсов организации, регулирующих величину и
структуру налоговой базы, воздействующих на эффективность
управленческих решений, обеспечивающих своевременное
поступление денежных средств в общественные финансовые
фонды в соответствии с действующим законодательством.
Целью налогового регулирования является
уравновешивание общественных, корпоративных и личных
экономических интересов участников налоговых
правоотношений. Прежде всего налоговое регулирование,
являясь субъективной деятельностью государства, частью
налоговой политики, обеспечивает сочетание интересов
государства, регионов, муниципалитетов, корпораций, фирм и
отдельных индивидов в бюджетно - налоговой сфере
деятельности, то есть максимальное обеспечение общественных
интересов в их финансовом покрытии. В качестве форм
налогового регулирования можно назвать систему налогового
стимулирования, оптимизацию налоговых ставок, систему
налоговых льгот и меры санкционного действия.
Система налогового стимулирования может
предусматривать изменение срока уплаты налога и сбора, а
также пени; предоставление отсрочки или рассрочки по уплате
налога; предоставление налогового кредита или
инвестиционного налогового кредита. К этой же системе
относятся факультативные характеристики стимулирования:
налоговые абонементы или льготы. Особое место занимает
оптимизация налоговых ставок. Целью стимулирования
является достижение относительного равновесия между
налоговыми мегафункциями: фискальной и регулирующей. От
размера налоговых ставок зависит построение рациональной
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]