Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Налоговое администрирование и налоговый контроль. Теория и практика
.pdf
71
налогоплательщику, превентивности, обеспечения защиты
информации о налогоплательщики и соблюдения налоговой
тайны).
Если результативность контрольных мероприятий в
налоговой сфере находится в прямой зависимости от
организационного фактора, то основополагающим среди
организационных принципов контрольно-экономической
работы является принцип законности, означающий, что
предметы ведения, пределы юрисдикции, права и обязанности
органов налогового администрирования, а также их
должностных лиц должны быть четко определены
действующим законодательством, детализированы
ведомственными актами и должностными инструкциями.
Принцип единства предполагает единообразие системы
контроля за соблюдением налоговых норм и правил. Он
является логическим следствием единой налоговой политики
государства. Исходя из этого положения, полномочия
налоговых органов распространяются как на федеральные, так и
на региональные и местные налоги.
К числу основных принципов организации налогового
контроля следует отнести принцип независимости, который
предполагает, что налоговые органы должны быть полностью
автономны и самостоятельны в своих действиях (естественно, в
рамках, установленных законом). Независимость понимается,
прежде всего, как независимость от местных органов власти и
управления. Налоговые органы обязаны обеспечить условия для
выполнения только тех решений региональных и местных
органов власти, которые приняты в строгом соответствии с
компетенцией последних в налоговой сфере. В свою очередь,
представительные и исполнительные органы регионального и
местного уровня не имеют права воздействовать на решения
налоговых администраций.
Следующим базовым принципом является централизация.
Налоговые органы имеют вертикальную структуру подчинения,
в соответствии с которой решения вышестоящих органов и их
должностных лиц обязательны для нижестоящих.
Практическая реализация положений налогового
федерализма позволяет идентифицировать еще два
72
организационных принципа с учетом специфики налоговой
системы России. В соответствии с принципом соответствия
уровням бюджетной и налоговой системы выделяют
федеральные налоговые органы, областные или
территориальные (по субъектам РФ) и районные (местные).
Такое деление связано с необходимостью обеспечения
финансовой базы каждого уровня государственной власти в
федеративном государстве, поскольку наполнение доходной
части соответствующих бюджетов возлагается, в основном, на
налоговые органы.
Принцип соответствия административно-территориальному делению РФ призван обеспечить учет региональных и
местных особенностей налогообложения, поскольку к
местности нередко привязываются предметы обложения (земля,
природные ресурсы и т.д.), налогоплательщики (имеющие
статус резидента либо нерезиденты, но фактически
использующие региональные ресурсы для своей деятельности),
отдельные объекты обложения исходя из прав, предоставленных
законодательно по установлению собственных налогов и
корректировке условий применения общеобязательных.
Технические принципы опосредуют методические аспекты
деятельности налоговых органов. Одним из значимых принципов
контроля можно считать принцип презумпции
добросовестности налогоплательщика, предполагающий, что до
тех пор, пока не будет доказано обратное, любой
налогоплательщик исполняет налоговые обязательства
добросовестно. Соответственно, обязанность доказывания
виновности плательщика возложена законом на налоговые
органы. Налоговым кодексом РФ в развитие данного принципа,
кроме того, установлено условие, что все неустранимые
противоречия, неясности и сомнения в применении налогового
законодательства должны истолковываться в пользу
налогоплательщика.
Принцип правомочности предполагает, что налоговые
органы и их должностные лица обязаны осуществлять
контрольные действия в пределах своих полномочий и в
соответствии с уровнем компетенции, установленным
действующим законодательством. Важным техническим
73
принципом является обеспечение всеобъемлющей полноты. Все
налоги (не только федеральные, но и региональные, и местные,
специальные налоговые режимы), а также все без исключения
налогоплательщики должны быть охвачены системой
аналитических и контрольных мероприятий независимо от
объема поступлений в соответствующие бюджеты налогов.
Идейная основа принципа недопущения причинения вреда
налогоплательщику предполагает, что действия налоговых
органов должны осуществляться с учетом возможностей
обеспечения оптимального взаимодействия фискальной и
экономической направленности налоговой системы.
Приоритетность фискальной составляющей может
спровоцировать сокращение количественных показателей
потенциальных объектов обложения за счет снижения деловой
активности.
В качестве технического принципа можно также выделить
принцип превентивности (предупреждения). Налоговые органы
должны вести профилактическую работу по предупреждению
возможности возникновения налоговых правонарушений. В
этой связи особое значение имеет принцип
скоординированности работы и контрольных действий
налоговых органов и иных государственных структур.
Правоохранительные органы, органы, осуществляющие
государственный контроль за различными сферами
предпринимательской деятельности, и другие ведомства
обеспечивают координацию своих действий с налоговыми
органами посредством заключения межведомственных
соглашений о сотрудничестве.
В качестве технического принципа целесообразно
выделить и необходимость защиты информации о
налогоплательщике, полученной в результате мероприятий
налогового контроля и аналитической деятельности, от
несанкционированного доступа. Соблюдение налоговой тайны в
процессе контрольно-экономической работы позволяет
обеспечить реализацию соответствующего права плательщиков,
гарантированного Налоговым кодексом РФ. Таким образом,
контрольное направление деятельности налоговых органов
требует учета целого ряда взаимосвязанных факторов,
74
экономических условий и законодательных ограничений, что
предполагает ее системную организацию.
Налоговый контроль проводится в определенной
последовательности и включает следующие стадии: регистрация
и учет налогоплательщиков; прием налоговой отчетности;
осуществление камеральных проверок; начисление платежей к
уплате; контроль за своевременной уплатой начисленных сумм;
проведение документальных проверок; контроль за реализацией
материалов проверок и уплатой начисленных финансовых
санкций и административных штрафов.
Налоговый контроль как специализированная отрасль
экономического контроля использует разнообразные способы
практической организации для наиболее эффективного
выполнения целей, стоящих перед ним. Формы, виды и методы
налогового контроля выражают содержание контрольного
процесса. Их классификация имеет не только теоретическое, но
и большое практическое значение. Выбор методики
контрольных процедур зависит от самостоятельных решений
субъекта контроля, принимаемых исходя из конкретной
практической ситуации и конечных целей налоговой проверки.
По объему, охватываемому налоговыми проверками,
различаются полный (или комплексный) и частичный
(тематический) контроль. Использование указанных
разновидностей обусловлено направленностью налогового
контроля на решение определенных задач. Тематические
проверки проводятся на основании оперативной информации,
предоставленной правоохранительными органами, а также на
основе анализа сведений о деятельности налогоплательщика, ее
качественных и количественных характеристик в сопоставлении
с показателями налоговых начислений. В ходе тематических
проверок исследуются отдельные вопросы финансовохозяйственной деятельности, порядок отражения в
бухгалтерском учете отдельных операций, например, операции с
валютой и валютными ценностями, результатов
внешнеэкономической деятельности, налогообложения
безвозмездно полученных средств и так далее. Такие проверки,
проводимые сквозным методом по признакам однотипности
операций или признаку взаимной связи между различными
75
субъектами хозяйствования, активно задействуют
аналитические методы, усиливая продуктивность контроля. К
числу тематических проверок можно отнести и активно
применяемую на практике методику встречного контроля.
Комплексные налоговые проверки, предусматривающие
достаточно полное изучение информации о налогоплательщике,
позволяют значительно повысить результативность налогового
контроля за счет обеспечения логической связи между
хозяйственными операциями и достоверностью привлекаемых
источников информации. Последнее обстоятельство
обусловлено сокращением возможностей утаивания негативной
для налогоплательщика информации. Помимо прочего,
комплексные проверки позволяют налоговым работникам
специализироваться на проверках отдельных вопросов, что при
повышении качества проверок сокращает время их проведения
и рационализирует труд налоговых инспекторов.
Большая часть налоговых проверок проводится по плануграфику, который разрабатывается на календарный год и
утверждается начальником налогового органа. Внезапная
(внеплановая) проверка может быть проведена, если последняя
налоговая проверка выявила значительные нарушения
налогоплательщиком своих обязанностей или имеются факты,
позволяющие достоверно предполагать такие нарушения;
имеются факты, ставящие под сомнение происхождение средств
налогоплательщика; имеются факты о документально
неподтвержденном приросте имущества или другого объекта
налогообложения; не представлена налоговая декларация
(налоговые расчеты) или другие документы, необходимые для
исчисления налога; имеются факты, позволяющие достоверно
предполагать возможность сокрытия объекта налогообложения;
предыдущая проверка была проведена с нарушением порядка
проведения или ее заключения содержат недостоверные данные.
По форме проведения контрольных мероприятий
налоговый контроль подразделяется на предварительный,
текущий и последующий. Предварительный контроль в
практике работы налоговых органов Российской Федерации
играет важную роль, так как его приемы задействованы на
стадии планирования налоговых проверок. Это определяет его
76
значение для качественного проведения контрольных действий.
Зарубежные специалисты подчеркивают необходимость
концентрации усилий налоговых контролеров именно на этапе
предварительного анализа, который позволяет разделить
совокупность лиц, подлежащих проверке, на тех, которые
имеют невысокую вероятность риска налоговых нарушений, и
тех, которые могут иметь налоговые ошибки и нарушения
высокой степени вероятности. Такое разграничение объектов
контроля на «группы риска» позволяет обеспечить
максимальное количество выявленных нарушений и
произведенных доначислений на один час рабочего времени
инспекторского состава.
Текущий контроль носит оперативный характер, является
частью регулярной работы и представляет собой проверку,
проводимую в отчетном периоде для оценки правильности
отражения различных операций и достоверности данных
бухгалтерского учета и отчетности, представляемых в
налоговые органы плательщиком. В практике налогового
администрирования текущий контроль реализуется методами
обследования, хронометража, эмпирических наблюдений,
аналитических приемов. Он активно используется для
повышения собираемости налоговых сборов, так как
обеспечивает систематическое оперативное отслеживание
реальных тенденций состояния налогооблагаемой базы в ее
динамическом состоянии.
Последующий контроль – это проверка, проводимая по
окончании налогового периода. Налоговые органы имеют право
затребовать у налогоплательщика различные документы,
имеющие отношение к исчислению и уплате налогов, а именно
– текущей первичной и управленческой документации,
локальных нормативных актов, планов, отчетов различного
характера, а также получать необходимые сведения, справки и
объяснения. Эта форма налогового контроля осуществляется,
прежде всего, методом документальной проверки, для которого
характерно углубленное изучение финансово-хозяйственной
деятельности плательщика, что позволяет вскрыть ее
недостатки.
По методу проверки первичных документов и регистров
77
бухгалтерского учета выделяют сплошной и выборочный
контроль. Сплошная проверка предполагает изучение всех
первичных документов и записей в формах аналитического и
синтетического учета. Этой форме налогового контроля
подвергаются наиболее ответственные и уязвимые, с позиции
вероятности налоговых нарушений, операции. Как правило, ими
являются денежные (кассовые и банковские) операции, и
операции по формированию расходов и финансовых
результатов деятельности налогоплательщика. Расчеты с
дебиторами и кредиторами, другие участки деятельности
проверяются сплошным методом, если это предусмотрено
программой проверки.
Выборочная форма проверки используется двояко: или
проверяются все документы в отдельные периоды в течение
года, или проверяется часть документов, но за весь отчетный
период. Если в результате выборочной проверки установлены
значительные нарушения, то проверка проводится сплошным
методом с целью полноты определения ущерба, нанесенного
государству.
Разнообразие информационного обеспечения налогового
контроля позволяет выделить такие его формы, как
документальный и фактический. Документальный контроль
основан на изучении данных о проверяемом объекте,
содержащихся в первичных документах. Реализуется
документальный контроль такими приемами, как:
- формальная, логическая и арифметическая проверка всех
документов;
- юридическая оценка хозяйственных операций,
отраженных в документах;
- встречная проверка (или по отражению данной операции
в аналогичных документах предприятия-контрагента или по
отражению данной операции в других документах и учетных
записях);
- оценка правильности отражения данных первичного
документа в бухгалтерских проводках;
- экономический анализ.
На практике используются два варианта изучения
документов. Один способ – от первичных документов к
78
учетным данным (аналитическому и синтетическому учету) и
далее к показателям бухгалтерской отчетности. Второй способ –
обратный: от отчетных показателей к регистрам учета и затем к
записям в первичных документах.
Всестороннее изучение деятельности налогоплательщика
и полноценности предоставленных им первичных документов,
подтверждаются специальными приемами фактического
контроля. К методам фактического контроля относятся
инвентаризация; обследование; экспертиза. Инвентаризация в
налоговом контроле играет важную роль, особенно при
проверке фактов сокрытия дохода и других объектов
налогообложения, оценке состояния задолженности
предприятия и т.д. В процессе инвентаризации может быть
осуществлен пересчет, обмер, взвешивание и аналогичные
формы уточнения количественных показателей, необходимых
для правильного исчисления налоговых платежей. Активно
используется этот прием и в практике подоходного обложения:
на нем основано актирование фактических остатков товаров у
граждан-предпринимателей.
Обследование заключается в личном ознакомлении
налогового работника с различными фактами и
обстоятельствами деятельности плательщика. Это может быть
осмотр помещения и территорий с целью выявления объектов
обложения, опрос налогоплательщиков и других лиц. В
процессе обследования могут применяться контрольные замеры
работ, контрольный запуск сырья и материалов в производство,
хронометраж, фотография рабочего дня и другие методы
физического контроля.
Особое значение в сложных случаях, требующих
доказательств фактов налоговых нарушений и их
количественного определения, придается специальной проверке
проводимой в форме экспертизы с привлечением специалистов.
Налоговый инспектор не всегда может справиться с проблемами
обоснования выводов проверки, выходящих за пределы его
личной компетенции и требующих предметных знаний
специализации в смежных экономических и правовых областях
или в технологии и организации конкретного
производственного процесса. Некомпетентность проверяющего
79
может обернуться тактическими ошибками, рисками не
обнаружения нарушений законодательства, созданием каналов
утаивания средств от налогообложения. Именно поэтому
экспертиза является высокоэффективным методом налогового
контроля.
Разграничение налогового контроля по месту его
осуществления базируется на отличиях в форме и методике
организации камеральных и выездных налоговых проверок.
Камеральные проверки проводятся без выхода налогового
инспектора на объект контроля по материалам предоставляемым
налогоплательщиками: бухгалтерских балансов, отчетности,
деклараций и расчетов по налогам, в момент их принятия
должностным лицом налогового органа. При камеральной
проверке применяются, в основном, методы визуального и
аналитического контроля, предполагающие оценку
согласованности показателей баланса и налоговых расчетов;
правильности расчета налоговых обязательств к уплате
конкретным плательщиком за истекший период; правильность
применения льгот; полноту начисляемых налогов;
своевременность предоставления расчетов по налогам и
бухгалтерской отчетности.
Проверка с выходом на объект контроля (выездная)
характеризуется более высокой объективностью изучения
полноты и правильности налоговых расчетов, их сопоставление
с данными первичных документов, аналитическим и
синтетическим учетом, бухгалтерской отчетностью.
Документальная проверка, таким образом, является основным
методом налогового контроля. Вместе с тем, кроме
документальной формы, при выездных проверках широко
используются и приемы фактического контроля.
Согласно Налоговому кодексу РФ субъектами налогового
контроля (органами, осуществляющими налоговый контроль)
являются налоговые органы Российской Федерации.
Отношения по осуществлению налогового контроля как
разновидность налоговых отношений должны в наибольшей
степени согласовываться с требованиями, предъявляемыми к
системе налогообложения в целом. При этом задачи, решаемые
в ходе проведения мероприятий налогового контроля, должны
80
соответствовать тем задачам, которые ставит государство перед
всей налоговой системой. В этой связи следует признать, что
реформирование налоговой системы должно проводиться
вместе с реформой системы налогового контроля, эта задача в
качестве первоочередной указывается в целом ряде
правительственных документов.
Реформирование налоговой системы должно
сопровождаться улучшением контрольных функций
специализированных органов, сведением к необходимому
минимуму мер текущего налогового контроля, сосредоточением
ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах,
исключением возможного дублирования контрольных
полномочий различными государственными органами.
Федеральная налоговая служба с целью реализации своих
полномочий в процессе осуществления разнообразных
мероприятий налогового контроля имеет право:
организовывать проведение необходимых исследований,
испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных
исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в
установленной сфере деятельности;
запрашивать и получать сведения, необходимые для
принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной
сфере деятельности;
привлекать в установленном порядке для проработки
вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности,
научные и иные организации, ученых и специалистов;
применять предусмотренные законодательством
Российской Федерации меры ограничительного,
предупредительного и профилактического характера, а также
санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию
последствий, вызванных нарушением юридическими и
физическими лицами обязательных требований в установленной
сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения
законодательства Российской Федерации;
создавать совещательные и экспертные органы (советы,
комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере
деятельности.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]