Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Внутренний аудит. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», для магистерских программ «В
.pdf
казов, использование личных контактов для получения доступа
к общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам,
друзьям, знакомым и др.
Наличие вполне определенных субъектов коррупционных от-
ношений: взяткодатель, взяткополучатель и посредник; ведущую
роль в коррупционных схемах играют те, кто занят в органах
власти, структурах государственного управления и муниципальной службы. Именно они обладают реальной возможностью
«брать» и напрямую заинтересованы в коррупционных доходах,
а значит, делают все, чтобы их получить. Бизнесмены чаще всего
вынужденно вовлекаются в противоправные коррупционные
отношения, атмосфера коррупционности и бюрократизма мешает
созидательной предпринимательской деятельности, вынуждает
идти на коррупционные преступления, прибегать к «взяткевыживанию»; чиновник практически ничем не рискует: доказать
преступность его замыслов и действий очень непросто, а рядовые граждане в подавляющем большинстве случаев коррупционно
оплачивают то что им и так принадлежит по праву.
Наличие личной заинтересованности, сознательное противо-
правное подчинение публичных интересов интересам частным,
использование должностным лицом служебного положения в
целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое сознательным нарушением закона, —
основной сущностный признак коррупции.
Признаки коррупции еще не являются ее доказательством.
Поэтому в большинстве своем они не имеют значения, или это
значение очень невелико, если их рассматривать по отдельности. Только если они наблюдаются неоднократно, часто или в
определенных сочетаниях, они могут способствовать возникновению подозрений.
Использование систем признаков коррупции предполагает,
что пользователю свойственна определенная внимательность.
Если чрезмерно доверять этим системам или использовать их
необдуманно, это может привести к необоснованным подозрениям и неправильным выводам вместо положительного вклада в
борьбу с коррупцией. Такая система признаков ни при каких
обстоятельствах не должна спровоцировать «охоту на ведьм».
Нейтральные признаки, как правило, необходимо рассмат-
ривать в связи с особенностями личности и поведения. Нередко
в обществе они считаются приемлемыми или даже оцениваются
положительно. Тем не менее такие признаки относительно часто
291
наблюдаются в коррумпированных структурах. Примерами этих
признаков являются:
x расточительство, которое нельзя объяснить получаемыми
доходами;
x демонстрация символов общественного положения;
x внезапное изменение образа жизни;
x социальные или личные проблемы (зависимость, пагубная
привычка, наличие долговых обязательств, склонность к
бахвальству и т.п.);
x побочная деятельность, сходная со служебными обязанно-
стями в государственном учреждении;
x принятие приглашений (например, на выставки и вече-
ринки); оплата счетов за еду и напитки в ресторанах, ба-
ðàõ è ò.ä.;
x частые встречи в частном порядке с исполнителями госу-
дарственного заказа и участниками конкурсов; участие в
частных или деловых мероприятиях;
x предоставление необычных специальных условий закупки
(например, цена, скидки, финансирование, сокращение
принятых сроков исполнения);
x получение дорогих подарков в рамках «рекламной кампа-
нии» (в том числе на домашний адрес); необычная щед-
рость со стороны исполнителей государственного заказа;
предложения спонсорской помощи;
x вера в собственную незаменимость; жертвование свобод-
ным временем, продолжение работы, несмотря на болезнь
(чтобы не позволить кому-либо другому ознакомиться с
работой);
x дополнительные обязанности, принимаемые по собствен-
ной инициативе (например, посещение якобы важных
встреч вне офиса в выходные дни);
x выполнение работы дома;
x необъяснимая изоляция; замкнутость по отношению к
коллегам и начальству;
x внезапное, необъяснимое изменение мнения (например,
поддержка проекта, который ранее был отклонен);
x необъяснимый отказ принять переназначение или про-
движение по службе (в особенности если оно предполагает
лучшие условия);
x необычно неформальные отношения между работниками и
исполнителями государственного заказа или соискателями;
292
x отсутствие жалоб или конфликтов там, где они привычны
или ожидаемы; безупречное выполнение сложной работы,
когда у сотрудника нет достаточных специализированных
знаний или опыта.
В отличие от нейтральных признаков, не имеющих прямого
отношения к коррупции, специфические признаки необходимо
расценивать как предупреждающие сигналы или знаки, которые,
особенно в случае повторного или одновременного появления,
должны возбуждать подозрения в существовании нарушений.
Примерами таких признаков могут служить:
x необоснованные решения, которые не должны принимать-
ся в единоличной форме;
x различная оценка или способ выполнения работы в оди-
наковых или похожих условиях;
x злоупотребление, толкование в свою пользу или превыше-
ние данных полномочий;
x отказ в проверке или аудите даже при наличии веской
причины для их проведения;
x вмешательство в работу других отделов или работников в
государственном органе;
x намеренное избегание контактов с лицами, принимающи-
ми решения, и начальством в критических ситуациях;
x постоянная практика встреч вне офиса без какого-либо
убедительного объяснения или связи с работой;
x недопустимое расширение данных полномочий;
x заключение соглашения на невыгодных условиях, которое
связывает орган государственной власти на длительный
период времени;
x должностное лицо неоднократно отдает предпочтение или
оказывает поддержку определенным участникам или ис-
полнителям во время проведения конкурса на размещение
государственного заказа («поставщики двора»);
x заметные привилегии некоторым участниками при прове-
дении переговоров по контракту;
x отсутствие квитанции или штампа с датой и временем на
корреспонденции от участников конкурса или исполните-
ëåé;
x указание, данное начальством, о разрешении дела в чью-
либо пользу без дополнительного рассмотрения;
x необъяснимое ускорение работы;
x игнорирование сомнений в законности того или иного
действия, пренебрежение предписаниями (например, отказ
293
от введения специальных условий или обязанностей, иг-
норирование принципа экономии);
x блокирование отдельных подразделений или работников
или, напротив, наделение их независимостью, подразуме-
вающей отсутствие контроля;
x пренебрежение открытыми конкурсами; отсутствие разно-
образия в предложениях;
x разделение на части или уменьшение объема государст-
венного заказа в целях его размещения на собственное
усмотрение;
x поддержка утративших необходимость или устаревших систем
снабжения;
x закупки по завышенным ценам, не соответствующим усло-
виям рынка;
x повторные платежи по счетам или платежи по частям;
x частые случаи внесения последующих изменений и обна-
ружения мнимых арифметических ошибок в конкурсных
документах;
x существенная разница между суммой по платежным доку-
ментам и предложенной на конкурсе суммой;
x отсутствующие или неточные записи о принятых решени-
ях, встречах, проверках и т.п.;
x пропажа важных конкурсных документов или контрактов;
x поверхностное выполнение работы; отсутствующие или
неполные записи;
x потеря исполнителями государственного заказа занимае-
мых влиятельных постов;
x постоянные посещения исполнителями государственного
заказа определенных работников или посещения только в
присутствии определенных работников;
x неоднократные официальные командировки в определен-
ные компании без веской причины, связанной с работой
(в частности, когда имеют место задержки на ночь без оп-
ределенной причины);
x жалобы исполнителей государственного заказа, заявками
которых пренебрегли во время конкурса или которые бы-
ли поставлены в невыгодное положение при рассмотрении
заявок;
x сомнительные высказывания, упоминание работников о
нарушениях в некоторых процедурах, слухи, возникающие
в определенных обстоятельствах.
294
Совершенно очевидно, что коррупция оказывает разлагаю-
щее влияние на общество. Уже сформулированы основные последствия воздействия коррупции на различные стороны жизни.
1. Экономические последствия:
x растут масштабы теневой экономики, что приводит к
уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюд-
жета. Как следствие, государство теряет финансовые рыча-
ги управления экономикой, обостряются социальные про-
блемы из-за невыполнения бюджетных обязательств;
x нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку
часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспо-
собен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки.
Это приводит к снижению эффективности рынка и дис-
кредитации идей рыночной конкуренции;
x затрудняется появление эффективных частных собственни-
ков. Это в первую очередь связано с нарушениями в ходе
приватизации, что также снижает эффективность рынка;
x неэффективно используются бюджетные средства, в част-
ности при распределении государственных заказов и кре-
дитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы
страны;
x растут цены за счет коррупционных «накладных расходов»,
в итоге страдает потребитель;
x теряется доверие агентов рынка к способности власти ус-
танавливать и соблюдать честные правила рыночной игры.
Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не
решаются проблемы преодоления спада производства, об-
новления основных фондов;
x расширяются масштабы коррупции в неправительственных
организациях (в хозяйствующих субъектах, в обществен-
ных организациях), что ведет к уменьшению эффективно-
сти их работы, а значит, снижается эффективность эконо-
мики страны в целом.
2. Социальные последствия:
x отвлекаются колоссальные средства, предназначенные на
общественное развитие. Тем самым обостряется бюджет-
ный кризис, снижается способность власти решать соци-
альные проблемы;
x растет имущественное неравенство — богатство меньшин-
ства на фоне бедности подавляющего большинства насе-
ления. Коррупция подстегивает несправедливое и непра-
ведное перераспределение средств в пользу узких олигар-
хических групп за счет наиболее уязвимых слоев общества;
295
x дискредитируется право как основной инструмент регули-
рования жизни государства и общества. В общественном
сознании формируется представление о беззащитности гра-
ждан как перед преступностью, так и перед лицом власти;
x коррумпированность правоохранительных органов способ-
ствует укреплению организованной преступности. Она
сращивается с коррумпированными группами чиновников
и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью
доступа к политической власти и приобретения возможно-
сти для отмывания денег;
x увеличивается социальная напряженность в обществе,
бьющая по экономике и угрожающая политической ста-
бильности в стране.
3. Политические последствия:
x происходит смещение целей политики от общенациональ-
ного развития к обеспечению властвования олигархиче-
ских группировок;
x снижается доверие к власти, растет ее отчуждение от об-
щества, что ставит под угрозу любые благие начинания
власти;
x падает престиж страны на международной арене, растет
угроза ее экономической и политической изоляции;
x профанируется и снижается политическая конкуренция.
Граждане разочаровываются в ценностях демократии, воз-
никает угроза разложения демократических институтов;
x увеличивается риск крушения нарождающейся демократии
по распространенному сценарию прихода диктатуры на
волне борьбы с коррупцией.
11.2. Ɉɫɧɨɜɵ ɩɪɨɬɢɜɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О про-
тиводействии коррупции» определяет, что противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах
их полномочий:
x по предупреждению коррупции, в том числе по выявле-
нию и последующему устранению причин коррупции (про-
филактика коррупции);
296
x по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию
и расследованию коррупционных правонарушений (борьба
с коррупцией);
x по минимизации или ликвидации последствий коррупци-
онных правонарушений.
Правовую основу противодействия коррупции составляют
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства
Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и муниципальные правовые акты.
Противодействие коррупции в Российской Федерации осно-
вывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод
человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупци-
онных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организацион-
ных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению кор-
рупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского об-
щества, международными организациями и физическими лицами.
Коррупция — это система, следовательно, для борьбы с ней
также необходимо применять систему. Меры по борьбе с коррупцией должны быть взаимосвязаны и проводиться в рамках
системной концепции предотвращения коррупции. Базовую
концепцию следует понимать как помощь в поиске направления
и в формулировании целенаправленной стратегии по борьбе с
коррупцией. В этом и заключается способ предотвращения коррупции и борьбы с ней с помощью системного подхода.
Общие меры и рекомендации по предотвращению корруп-
ции не зависят от конкретной задачи или ведомства. Они на-
297
правлены на абстрактные угрозы и риски, которым подвергается
вся организация или персонал в целом. Они нацелены на руководство государственного органа власти или организации как
целого и на работников. В ходе их применения на менеджеров
возлагается особая ответственность в связи с выполнением их
обязанностей по управлению и руководству, а также в качестве
образца для подражания.
Специальные меры по борьбе с коррупцией должны разраба-
тываться индивидуально для различных подразделений, отделов
и сфер деятельности, которые считаются особенно уязвимыми в
связи с повышенной ответственностью или особенностями выполняемой работы и связанными с ней внешними контактами.
Подразумевается, что специальные меры должны применяться
не отдельно, а в сочетании с общими мерами или в качестве дополнения к ним. Таким образом, одни рекомендации применимы в нескольких целевых областях, а другие очень специализированны и могут применяться только в ограниченных областях.
Во всех областях, признанных подверженными рискам по
результатам их анализа, специальные меры, применяемые для
снижения степени риска коррупции, должны быть скорректированы и введены. Риск коррупции — это шанс оказаться в коррупционной ситуации, войдя в контакт с должностными лицами,
представляющими наше государство. Риск коррупции определяется коррупционным энтузиазмом взяткополучателей, создающих дефицит государственных услуг и выстраивающих бюрократические барьеры для примитивного вымогания взяток. Возможно осуществление следующих действий:
x регулярные меры по повышению ответственности работ-
ников, занятых в областях уязвимых для коррупции;
x строгий отбор персонала (техническое, социальное и мо-
ральное соответствие кандидатов);
x ротация персонала; перемещение подверженных риску ра-
ботников с периодичностью, достаточной для выполнения
возложенных на них задач; в случае необходимости по-
вторные перемещения между двумя структурными подраз-
делениями; избегание размещения работников, ответст-
венных за внешние контакты, в отдельных кабинетах; из-
менения в ходе выполнения одной задачи (например, сме-
на помещений, изменение обязанностей работников, вы-
полняющих задачу).
x разделение функций: разделение на части сложных задач и
процесса принятия решений;
298
x избегание концентрации полномочий у одного лица;
x стандартизация повторяющихся работ и процедур;
x применение принципа четырех и более глаз в ходе внеш-
них контактов и при формировании команды;
x внешние и внутренние проверки документов и счетов;
x содействие в выявлении коррупции;
x разработка системы специализированных показателей.
Следует помнить, что не все перечисленные рекомендации
могут применяться во всех структурных подразделениях и областях деятельности, подверженных коррупции. Применение некоторых предложений, таких как ротация персонала, невозможно
или чрезвычайно сложно в некоторых сферах в связи с особыми
обстоятельствами и возможными последствиями (риск потери
компетентности).
11.3. Ɇɟɪɵ ɩɨ ɩɪɟɞɨɬɜɪɚɳɟɧɢɸ ɤɨɪɪɭɩɰɢɢ
Страны — участники Европейского Союза разработали ряд
рекомендаций, касающихся формирования и применения правил служебного поведения и этических норм для государственных и муниципальных служащих, обязанностей государственных
должностных лиц, анализа рисков и поиска путей совершенствования административных процессов, проведения финансовых
операций, а также процедур осуществления закупок и выдачи
подрядов, прозрачности принимаемых решений, улучшения
управления персоналом, включая планирование карьеры, обучение, продвижение и оплату труда, аудита и систем контроля,
установления системы дисциплинарных взысканий, раскрытия
информации об имуществе, принадлежащем государственным
служащим, а также создания механизмов самоконтроля в учреждениях с повышенным риском развития коррупции.
Меры, направленные на борьбу с коррупцией, предполагают
проведение широкого спектра мероприятий, а также работу
большого количества специалистов. Способы предупреждения и
борьбы с коррупцией тесно связаны друг с другом, однако среди
них можно выделить следующие:
x предупредительные меры первой группы: интеграция и
кооперация;
x предупредительные меры второй группы: прозрачность и
подотчетность;
x предупредительные меры третьей группы: уменьшение
рисков и возможностей;
299
x предупредительные меры четвертой группы: контроль.
Предупредительные меры первой группы (A): интеграция и коо-
перация
Целью реализации мер данной группы является стимулиро-
вание интеграции и кооперации, направленное на преодоление
коррупции, в обществе в целом. В этой группе объединены мероприятия по повышению уровня компетентности, образовательные меры, информационные мероприятия, обзоры и публикации на тему коррупции, меры, направленные на усиление независимости средств массовой информации и журналистcких
расследований, а также институтов гражданского общества, проведение открытых семинаров, общественное и частное сотрудничество, меры по усилению взаимодействия с системой уголовного правосудия, процесс детальной проработки планов и
системы правил поведения или этических норм.
Целевыми группами являются все общественные институты,
включая гражданское общество в целом, средства массовой информации, образовательные учреждения, неправительственные
организации, бизнес-сообщество, политики и политические
партии, правительство, институты государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, институты судебной власти и правоохранительные органы.
Предупредительные меры второй группы (B): прозрачность и
подотчетность
Целью мероприятий данной группы выступают повышение
уровня прозрачности и подотчетности внутри структур государственной власти, частного сектора экономики и институтов
гражданского общества, где возникновение коррупции наиболее
вероятно.
К данной группе относятся методы усиления порядка в госу-
дарственных органах власти и корпоративном управлении в частном секторе экономики, применение системы правил поведения,
положения о финансировании политических партий, а также
влиятельных групп, оказывающих давление на политику и продвигающих собственные интересы, мониторинг услуг, оказываемых гражданами, вовлечение гражданского общества в процесс
принятия решений, доступ к информации, правила государственных закупок, правила совместимости и конфликта интересов,
журналистские расследования, правила принятия подарков.
Целевыми группами являются институты и индивидуумы, осо-
бо подверженные коррупции представители бизнес-сообщества,
государственные административные органы, парламенты, поли-
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]