Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
закрытии муниципальных маршрутов регулярного сообщения автомобильного транспорта; согласовывать паспорта межмуниципальных и межсубъектных маршрутов регулярного сообщения, проходящих по территории города Люберцы; утверждать паспорта, согласовывать расписание движения транспортных средств по муниципальным маршрутам регулярного сообщения автомобильного транспорта и т.д.
Подытоживая краткий анализ нормативных актов, посвященных наделению органов МСУ полномочиями в сфере транспортного обслуживания отметим, что данные полномочия передаются муниципальным органам власти исходя из насущной потребности в организации того или иного вида перевозок, управления пассажирскими перевозками и грузооборотом, определении сезонных маршрутов, степени загруженности автодорог и магистралей и т.д. К сожалению, федеральное законодательство не устанавливает критериев, условий и принципов передачи полномочий по организации и управлению перевозками. Вместе с тем, общие положения, связанные с наделением муниципалитетов полномочиями субъектов Федерации содержатся в главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19-21). Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями достаточно широко освещены в теории муниципального права и отраслевой юридической литературе106.
Теперь попытаемся рассмотреть основные принципы наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями в сфере транспорта. Указанные принципы, или, иначе, основополагающие начала такого наделения, отражаются в основном в законах субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления
106 |
См., например, Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов |
|
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук.
М., 2005. С. 11.
81
отдельными государственными полномочиями в области организации перевозочного процесса. Их содержание представляет научный и практический интерес в исследуемой нами области общественных отношений.
Так, принцип законности означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления только теми отдельными государственными полномочиями в сфере транспорта, которые принадлежат указанным органам; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральным законами, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта Российской Федерации. В соответствие с требованиями ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Процесс передачи государственных полномочий не должен нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления, не допускается принятие законов субъектов Российской Федерации о наделении муниципалитетов отдельными государственными полномочиями в сфере транспорта в ущерб правам и законным интересам других муниципальных образований. Социально-экономическая обоснованность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предполагает, что соответствующее наделение производится в интересах
82
социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований с учетом объективной возможности и реальной способности их осуществления органами местного самоуправления107. При принятии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере организации перевозок пассажиров и грузов должны учитываться организационные, кадровые, информационные и иные возможности органов МСУ по их исполнению.
Учет резервов муниципального образования на осуществление отдельных государственных полномочий очень важен. Так, например, при отсутствии у муниципального образования соответствующей транспортной инфраструктуры, муниципальных транспортных предприятий или необходимых кадров, отдельные государственные полномочия в сфере транспорта вообще нецелесообразно передавать, и поэтому их лучше оставить в компетенции соответствующего органа государственной власти либо создать для их исполнения новые территориальные структурные подразделения органов государственной власти.
Принцип дополнительности впервые нашел свое отражение в пункте 2.2 Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803108, и означает то, что передаваемые государственные полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-
экономическое положение муниципального образования.
Определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного
107См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П / СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.
108СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
83
самоуправления такого количества полномочий в транспортной сфере, которое они в состоянии выполнить. При этом только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную транспортную политику, учитывающую потребности населения. Реализация указанного принципа подразумевает постепенность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в анализируемой нами отрасли общественных отношений.
Материально-финансовая обеспеченность процесса осуществления отдельных государственных полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и юридическим лицам и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения, между поселениями в границах муниципального района, а также в границах городского округа, междугороднем и пригородном сообщении является одним из самых важных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, имеющим наибольшее практическое значение. В соответствие с ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Указанный принцип означает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в транспортной сфере производится с обязательной передачей финансовых средств и (или) материальных ресурсов, необходимых для их осуществления; органы государственной власти гарантируют органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность предоставляемых
84
отдельных государственных полномочий; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи достаточных материальных ресурсов и финансовых средств не допускается; органы местного самоуправления исполняют переданные отдельные государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными ресурсами и финансовыми средствами.
В соответствие с п. 3 ч. 6 ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты (в рассматриваемом нами случае применительно к транспортной сфере). Данное положение реализуется в нормативных актах субъектов Федерации. Так, в рамках Закона Саратовской области от 29 декабря 2006 г. № 152-ЗСО "Об областных целевых программах"109 реализуется
подпрограмма |
"Обеспечение |
земельных |
участков |
коммунальной, |
||
транспортной |
и |
социальной |
инфраструктурой". |
Общий |
объем |
|
финансирования указанных мероприятий составляет 3021,7 млн. рублей, из них: средства федерального бюджета - 356,5 млн. рублей; средства областного бюджета - 1988,1 млн. рублей; средства из внебюджетных источников - 677,1 млн. рублей.
Принцип гласности находит свое выражение в том, что наделение органов МСУ государственными полномочиями в транспортной сфере основывается, прежде всего, на конституционных нормах. Так, в соответствие с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы
109 |
"Собрание законодательства Саратовской области". 2007. № 1. |
|
85
подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, законы субъекта Федерации, наделяющие местные органы власти полномочиями по организации транспортного обслуживания, подлежат обязательному опубликованию и обнародованию. Процедура осуществления указанных полномочий, размеры выделенных на эти нужды денежных средств (с внесенными последующими изменениями) также открыты для всеобщего обозрения. Так, например, в Законе Саратовской области от 30 июля 2008 г. № 196-ЗСО "О внесении изменений в приложение к Закону Саратовской области "Об областной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в Саратовской области на 2007-2009 годы" в новой редакции изложен раздел 7 "Система (перечень) программных мероприятий". Указанный нормативный акт официально опубликован в Собрании законодательства Саратовской области (2008. № 14).
Принцип подконтрольности означает, что органы государственной власти осуществляют контроль за законностью действий органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных
86
полномочий в сфере транспорта, за законностью нормативных муниципальных правовых актов, принимаемых ими в связи с исполнением предоставленных отдельных государственных полномочий, а также за целесообразностью решений органов МСУ, принимаемых при их реализации. Данный принцип непосредственно закреплен в ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой отмечено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта"110 в число основных функций данного органа входит осуществление контроля и надзора за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения в транспортной сфере. Органы МСУ и их должностные лица обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 указанного выше Закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в области перевозок пассажиров и грузов уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.
110 |
СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1477. |
|
87
Подытоживая проведенный анализ специальной литературы и нормативных актов можно предложить следующую дефиницию: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере транспорта — это способ перераспределения полномочий в области перевозок пассажиров и грузов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям по управлению (регулированию)
перевозками на определенный срок при обязательном контроле и материальном обеспечении со стороны государства.
Глава 2 Правовая организация управления муниципальным транспортным комплексом в России
2.1 Муниципальная политика в сфере управления транспортным комплексом
Муниципальный транспорт наряду с другими инфраструктурами муниципальных образований обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических политических и иных целей. Эффективная организация управления и целенаправленное реформирование перевозочных отношений на местном уровне способны оказать существенное влияние на развитие всех видов транспорта, функционирующих в границах муниципальных образований.
В условиях современного длящегося экономического кризиса необходимы пути сохранения и развития муниципальных перевозчиков.
Кроме того, опыт развития отечественного местного самоуправления свидетельствует о бессистемности в решении назревших управленческих
88
транспортных вопросов на муниципальном уровне, отсутствии четко выработанных нормативов в определении перспектив его дальнейшего развития. Проведенный анализ специальной литературы свидетельствует о многоаспектном подходе к решению указанных проблем. Так, О.В. Белый отмечает, что одной из основных тенденций развития транспортного законодательства является завершение крупных реформ и постепенный переход к кропотливому выстраиванию устойчивых перевозочных отношений, прежде всего, на региональном уровне путем формирования сбалансированных моделей функционирования общественного транспорта,
регулятором которых должны выступать органы государственной власти субъектов Федерации111. Г. П. Андреев высказывается о том, что в качестве основной составляющей механизма постановки и решения долгосрочных задач на городском пассажирском транспорте выступает система мер планирования и прогнозирования, которая должна осуществляться органами государственной власти с должностными лицами местного самоуправления112. По мнению Л. К. Горского, основой для совершенствования деятельности муниципальных перевозчиков является координация и контроль со стороны заинтересованных и компетентных органов113.
Вместе с тем, как нам представляется, указанными средствами и способами невозможно достичь положительного результата в реформировании деятельности муниципального транспорта, поскольку они носят во многом разрозненный характер и не обеспечивают целенаправленного воздействия на улучшение работы муниципальных перевозчиков. В современных условиях необходима комплексная система управленческих мер, направленных на всестороннее развитие перевозочных отношений на муниципальном уровне. В ее качестве должна выступать
111См.: Белый О.В. Проблемы развития транспорта (научный подход)// БТИ. 1998. № 8-9. С. 33
112См.: Андреев Г.П. Инвестиционная политика на транспорте. М., 2005. С. 156.
113См.: Горский Л. К. Российская транспортная система: управлять или регулировать. В сб. науч. тр. Перспективы развития законодательства в сфере социального обслуживания населения. М., 2004. С 45-46.
муниципальная транспортная политика, ориентированная, прежде всего, на интересы гражданина, а также предпринимателя, рынка и общества в целом и направленная на формирование устойчивой национальной транспортной системы и отдельных ее элементов, подконтрольных властным и общественным институтам. Кроме того, эффективное муниципальное управление транспортом невозможно без согласованных действий политического характера, без тесного взаимодействия всех заинтересованных структур, а также без грамотных управленческих решений, целью которых является оптимальная организация муниципальных перевозок. Современное реформирование муниципального общественного транспорта необходимо начинать с вырабатывания долгосрочной транспортной политики на местном уровне. В целях всестороннего рассмотрения темы нашего исследования далее попытаемся рассмотреть ее основные особенности.
Муниципальная транспортная политика является подсистемой государственной социально-экономической политики. В свою очередь, сама социальная политика реализует специальную социальную функцию государства, т. е. является реализующей подсистемой114. Социальная политика, таким образом, регулирует отношение между обществом и отдельными социальными субъектами, группами и общностями и призвана устранять противоречия между отдельными интересами субъектов, а также между текущими и перспективными направлениями развития общества.
Экономическая политика представляет собой проводимую государством,
правительством генеральную линию действий, систему мер в области управления экономикой, придания определенной направленности экономическим процессам в соответствии с целями, задачами, интересами страны115.
114См.: Храпанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 54-56.
115См.: Черепанов В.В. Экономическое моделирование в условиях административной реформы. СПб., 2006. С. 167.