Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

основы для нерентабельных перевозок пассажиров и грузов и способствует эффективности муниципального управления перевозочным процессом.

Продолжая исследовать проблемы, связанные с совершенствованием организации управления отечественным транспортным комплексом,

отметим, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрел решение ряда обозначенных выше вопросов, в частности, разграничил вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования (между поселениями, муниципальными районами, городскими округами), определил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установил порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепил систему муниципальных правовых актов, установил статус органов местного самоуправления, причём в качестве обязательных назван не только представительный орган местного самоуправления, но и глава муниципального образования, местная администрация221.

Однако, существенным недостатком рассматриваемого закона, на наш взгляд, является значительное сужение полномочий органов местного самоуправления по управлению транспортом. Добавим также, что действующее транспортное законодательство, регулирующее полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере, пока так и осталось неизменным.

Вместе с тем, законодательное ограничение прав муниципальных органов управления по решению ряда вопросов, связанных с обеспечением населения транспортными услугами, должно носить комплексный характер,

предусматривающий внесение изменений в соответствующие федеральные законы. При этом, как нам представляется, Федеральный закон от 6 октября

2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в

экономических реформ, а также состоянием материальных и финансовых ресурсов местного сообщества223.

Сложность и специфичность муниципального транспорта как социально-экономической категории вызывает необходимость комплексного подхода к разработке нормативно-правового обеспечения её функционирования и развития, результатом которого должна стать эффективная система законодательных и иных актов различного уровня и характера.

Поэтому проблема совершенствования транспортного законодательства приобретает особо важный характер в деле достижения необходимого управленческого результата.

Постсоветская нормативная база России в области перевозок пассажиров и грузов заметно отличается от ранее действовавшей. Требуется не только сопоставительный анализ, выявление достигнутых преимуществ и отступлений, но также осмысление таких проблем, как её соответствие конституционным правам граждан, международным актам о правах человека и гражданина. Такой анализ необходим для выявления внутренних противоречий в действующем законодательстве, неизбежных при коренной ломке законодательной базы в период трансформации политической и экономической систем общества. Особенного это представляется актуальным в условиях современного длящегося экономического кризиса. Подобное позволит, в свою очередь, создать необходимые предпосылки для совершенствования законодательной базы, регламентирующей перевозочную деятельность в стране, гармонизировать законодательство в этой чрезвычайно важной сфере жизни общества, затрагивающей коренным образом интересы населения муниципальных образований.

В целом, существующее положение дел в области транспортного законодательства нельзя признать удовлетворительным. Отсутствуют

разработанные нормативы финансирования деятельности по оказанию муниципальных транспортных услуг и, прежде всего, на уровне местного самоуправления. Многие нормативные акты не отвечают интересам оптимального функционирования муниципального транспортного комплекса, крайне медленно реализуются законотворческие инициативы.

Так, Приказом Минтранса РФ от 31 июля 2006 г. № 94 утверждена

Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до

2010 года, в которой особо отмечена необходимость разделения управления системой городского пассажирского транспорта и непосредственного выполнения перевозок, выравнивания уровней транспортной обеспеченности городов на основе единых социальных стандартов, создания равных условий для операторов различных форм собственности, создания условий для улучшения качества услуг общественного пассажирского транспорта, в том числе скоростного внеуличного, с целью повышения его привлекательности по отношению к использованию личного автотранспорта (раздел V). Однако, указанные выше положения на сегодняшний день практически не реализованы.

Ранее, Приказом Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45 была

утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. В данном нормативном акте детально расписаны этапы реформирования транспортной системы, в том числе и муниципального транспорта, закреплены соответствующие принципы и приоритеты и

направления (например, п. 2.1.2. Совершенствование финансирования и инвестиционной деятельности на транспорте; п. 2.1.3. Управление государственным имуществом на транспорте; п. 2.2.3. Тарифно-ценовое

регулирование; п. 2.3.4. Развитие транспортной инфраструктуры крупнейших городов; п. 3.3. Развитие и реформирование городского пассажирского транспорта; п. 3.7. Развитие и реформирование дорожного хозяйства; п.

3.8. Развитие и реформирование автомобильного транспорта; п.

164

4.2.Направления развития инфраструктуры отдельных видов транспорта; п.

4.3.Региональные аспекты развития транспортной инфраструктуры и т.д.).

Вместе с тем, за прошедшие 4 года с момента принятия указанной Стратегии каких-либо существенных сдвигов в улучшении организации работы транспорта (в том числе муниципального), не произошло. В условиях социально-экономического кризиса многие из ее положений фактически не выполнялись, прежде всего, из-за того, что наметившееся субсидирование социальных программ не реализовывалось. Поэтому многие проблемы в области транспорта не только не решались, но по ряду направлений обострялись и усугублялись.

Кроме этого, проведенный анализ указанных документов показывает,

что в них включен огромный перечень мероприятий, связанных с улучшением деятельности всех видов транспорта, который затрагивает машиностроение, обрабатывающую промышленность, внешнеторговую деятельность, политическое, экономическое и оборонное пространство России и т.д. Однако, данные нормативные акты утверждены приказами Министерства транспорта Российской Федерации, часть вопросов,

отмеченных в данных Стратегиях, не входят в его компетенцию, в связи с этим, возникают сомнения в практической реализации многих их положений.

Несомненным достоинством Стратегии развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года является то, что в них законодатель стремился комплексно подойти к решению первостепенных транспортных задач, всесторонне исследовать недостатки федеральной,

региональных и местных транспортных систем, на основе существующей практики выработать эффективные пути решения проблем, связанных с перевозками пассажиров и грузов. Вместе с этим, добиться положительного результата в этой деятельности только силами Минтранса, подчиненных ему федеральных служб и агентств и их территориальных органов в настоящее

165

время не представляется возможным, поскольку нынешние транспортные проблемы необходимо решать всем заинтересованным федеральным органам власти при тесном взаимодействии с органами местного самоуправления.

В этом плане, несомненным шагом вперёд по сравнению с указанными выше Стратегиями является Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.

Прежде всего, обращает на себя внимание повышенный законодательный уровень ее принятия - Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года и Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года утверждены приказами Минтранса РФ, а Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года - Правительством РФ.

Детальный анализ этого документа позволяет выявить ряд преимуществ, которыми он обладает по сравнению с принятыми ранее Стратегиями. Применительно к теме нашего исследования, на наш взгляд, к ним можно отнести следующие:

-во-первых, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года подготавливалась и утверждалась в период нынешнего экономического кризиса, имеющего затяжной характер, что позволило скорректировать определенные направления в развитии транспортной отрасли в соответствии с сегодняшними экономическими условиями.

-во-вторых, муниципальный транспорт в ней рассматривается в органическом единстве с иными видами транспорта, следствием этого является отраженный в данной Стратегии комплекс правовых и экономических мер, направленных на сохранение и совершенствование его деятельности.

-в-третьих, в данном акте предусмотрены инерционный, энергосырьевой и инновационный варианты развития транспортной системы,

166

что является особо актуальным для развития муниципального транспортного комплекса.

-в-четвертых, выделяются общесоциальные, общеэкономические и общетранспортные ориентиры совершенствования перевозочной деятельности (в том числе и на муниципальном уровне).

-в-пятых, данная Стратегия носит более долгосрочный характер -

задачи развития отечественной транспортной системы распределены до

2030 года. В течение этого времени возможно осуществить продуманную корректировку необходимых мероприятий, создать для них действенную правовую базу, акцентировать финансирование и создать адекватную систему управления.

Вместе с этим, анализируя природу федерального стратегического планирования, А.Д. Поляков справедливо отмечает, что практически все министерства России принимают и утверждают различного рода программы развития, реформирования, модернизации соответствующих отраслей.

Данная деятельность является неотъемлемой частью их работы, закреплена в соответствующих нормативных актах и необходима в процессе реализации их функций. Однако, зачастую программы и стратегии принимаются без необходимого правового и финансового обеспечения, планируются на долгосрочный период без учета возможностей федерального бюджета,

который утверждается ежегодно. В них также отсутствуют механизмы,

связанные с ответственностью за неисполнение (ненадлежащее исполнение)

отдельных положений224. По мнению авторитетного исследователя, данные акты могут стать красиво написанными декларациями, положения которых никогда не будут воплощены в реальность225.

Продолжая исследовать проблемы нормативно-правового обеспечения управления муниципальным транспортом, отметим, что, на наш взгляд Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года хоть

224См. Поляков А.Д. Правовые проблемы укрепления вертикали власти. М., 2004. С. 233

225Там же, С. 234

167

и представляет собой своего рода «универсальный» акт, посвященный проблематике транспортной отрасли и содержащий многочисленные аспекты развития перевозочной деятельности (в том числе и муниципального транспортного комплекса), однако, не является руководящим документом,

который бы регулировал муниципальные перевозки. Актами стратегического планирования являются Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года и Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденные приказами Минтранса РФ,

которые также невозможно использовать органам местного самоуправления и муниципальным перевозчикам в повседневной деятельности.

Поэтому, исследуя отечественную нормативно-правовую базу, можно констатировать, что в ней отсутствует комплексный правовой акт,

регулирующий деятельность муниципального транспорта. Как уже отмечалось, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» лишь в общих чертах определяет полномочия муниципалитетов по организации деятельности,

связанной с предоставлением транспортных услуг населению, при этом четко не разграничивает собственные и делегированные полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта226 определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами,

трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов,

автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям,

перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (ч. 2

ст. 1), т. е. регулирует гражданско-правовые отношения, возникающие при осуществлении указанных перевозок. Общие условия функционирования

определены функции муниципальных органов управления перевозками, не зафиксированы особенности использования муниципального транспорта инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья, деятельности общественных объединений, функционирования муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов для транспортной отрасли.

Пробелы в федеральном законодательстве восполняются нормотворчеством муниципальных органов власти, которое порой ущемляет интересы перевозчиков и не способствует развитию транспортных услуг (так, например Приказом департамента транспорта администрации г. Красноярска от 21.11.2005 № 139 «Об утверждении порядка согласования регулярных маршрутов и расписаний движения пассажирского транспорта общего пользования»230 не установлен минимальный срок согласования регулярного маршрута, определен лишь максимальный - 6 месяцев. Подобное не способствует созданию условий для эффективного муниципального управления транспортом и порождает волокиту в решении важных транспортных задач на территории муниципального образования.).

В связи с этим, в настоящее время представляется актуальным принятие Федерального закона «О муниципальном транспорте», в котором необходимо в полном объеме отразить особенности организации и деятельности муниципального транспортного комплекса.

170