Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

структуры его самоуправления, народ тем самым создает институты государственной власти6. Рассуждая о положении местного самоуправления в системе государственной власти, М. В. Баглай приходит к выводу о том,

что местное самоуправление по своей природе является частью государственной власти7.

С. А. Авакьян утверждает: «Местное самоуправление является вари-

антом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно,

ни как-либо еще отделено от государственной власти, не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только»8.

Однако в последнее время все большее распространение получает иной взгляд на природу публичной власти в целом, и власти местного самоуправления в частности. Об этом весьма убедительно пишет В. Е.

Чиркин, отмечая, что в территориальных публичных коллективах существует власть особого рода. Это — публичная власть, которая распространяется на всех физических и юридических лиц, постоянно или временно находящихся

втерриториальных пределах данного коллектива и являющихся или при определенных условиях становящихся его членами. Публичная власть всех территориальных коллективов характеризуется определенным единством, но

вто же время «своя власть» каждого коллектива в какой-то мере автономна.

Эта автономность осуществляется в границах предметов ведения,

полномочий того или иного территориального коллектива. Муниципальные образования также обладают «своей» публичной властью, которая является

публичной неполитической (и, разумеется, негосударственной) властью.9

В то же время власть местного самоуправления нельзя считать обще-

ственной, поскольку местное самоуправление возникает и существует не

6См.: Цветанов К. В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 126.

7См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 1998. С. 135-136.

8Цит. по: Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ 19 января 2001 г. «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М., 2001. С. 18—19.

9См.: Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9. С. 7-10.

11

добровольно, а по велению государства и на основе его законов. Как отмечает А. А. Сергеев, практика не подтверждает высказывание о том, что местное самоуправление является самоорганизацией граждан и тем самым качественно отличается от государственного управления. Лишь на уровне деревень и поселков формы непосредственной демократии находят более широкое использование10. В отличие от государственной власти население муниципального образования, осуществляющее местное самоуправление,

имеет в своем распоряжении большой арсенал организационных форм

(способов) деятельности, связанных, в том числе, и с добровольным участием граждан (например, территориальное общественное самоуправление,

собрания, публичные слушания и т.п.), поэтому общественное начало присутствует в муниципальной власти, и тем самым дает основание считать ее такой разновидностью публичной власти, которая, обладая некоторыми признаками государственной, в то же время не в полной мере совпадает с ней по своим характеристикам, поскольку в ней присутствуют и общественные начала, свойственные самоорганизующимся общностям. Отметим, что подобное имеет прямое отношение к организации транспортного обслуживания на муниципальном уровне, поскольку маршруты пассажирского транспорта утверждаются органами местного самоуправления исходя из насущной потребности граждан в перевозках по тем или иным направлениям в пределах населенных пунктов с учетом мнения населения.

Продолжая исследовать природу местного самоуправления в России,

укажем на позицию Н. В. Кочетковой, которая отмечает, что государство и местное самоуправление тесно связаны, но представляют собой два вида вла-

стной организации общества. У них имеются ряд объединяющих черт,

которые не присущи никаким другим видам общественной власти:

-во-первых, и местная, и государственная власть организованы по территориальному признаку;

взгляд, подобные решения необходимо принимать с учетом имеющихся транспортных ресурсов, а также финансирования данной отрасли из бюджетов всех уровней.

Попробуем руководствоваться этими принципиальными замечаниями при рассмотрении в качестве субъекта компетенции местного самоуправ-

ления, которое, являясь элементом другой системы — государства,

предназначено для осуществления части публичных дел, возложенных обществом на государство в целом.

В юридической науке существует множество подходов к определению государства, системы государства, однако подробное их рассмотрение выходит за рамки настоящей работы. В контексте рассматриваемой проблемы наиболее приемлемым представляется рассмотрение государства как публичной организации общества для управления его общими делами с помощью права.12 Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что при рассмотрении проблем системного построения и функционирования государства в настоящее время преобладает элементный подход, и в частности, преувеличивается оценка роли одного элемента — публичной власти, и происходит недооценка других элементов, что в результате приводит к утрате их системных связей и взаимных влияний. Государство как сложнейшая социальная система состоит из нескольких элементов. Это

— граждане (народ, нация, население), это — публичная (государственная)

власть, это — территория и ее границы, это — государственные ресурсы

(налоги, бюджет, собственность), это — установление правового порядка, это

— официальное представительство в мировом сообществе. Каждый из названных элементов представляет своего рода подсистему со своими составными частями.13

При этом, ст. 12 Конституции РФ, по нашему мнению, закрепляет организационное обособление местного самоуправления от организационной

12См.: Тихомиров Ю. А. О модернизации государства // Журн. рос. права. 2004. № 4. С. 5.

13Там же.

14

структуры государственной власти в силу особенностей этих двух видов публичной власти, но отнюдь не отдаленность и независимость местного самоуправления от государства.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся перевозочной деятельности, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем.

В теории муниципального права имеется немало определений муниципального управления, отметим наиболее удачные из них. Так, по мнению Ю.В. Капитанец, муниципальное управление представляет собой деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на достижение общеполезных целей14.

Муниципальное управление есть регулирование социально-

экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества на основе эффективного использования местных ресурсов15.

Н. А. Игнатюк и А. В. Павлушкин отмечают, что муниципальное управление представляет собой продолжение реализации целенаправленной государственной политики на местном уровне, направленное на эффективное выполнение функций органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения16.

В связи с этим представляется, что муниципальное управление общественным транспортом не может существовать отдельно от государственного. В отдельных случаях они дополняют друг друга в

14См.: Капитанец Ю. В. Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 135

15См.: Система муниципального управления (под ред. В.Б. Зотова). СПб.: Питер. 2007. С. 5

16См.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: "Юстицинформ", 2007. С. 78.

15

решении транспортных проблем конкретного региона или муниципального образования. Однако, определяющее значение муниципального управления деятельностью транспорта выражается в его специфике применительно к конкретным правоотношениям, возникающим на местном уровне, где порой государственное управление оказывается недостаточно эффективно. Кроме того, согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, муниципалитеты в настоящее время обладают широким спектром средств регулирования и управления перевозочной деятельностью для достижения общеполезных целей.

Основные цели и задачи муниципального управления и регулирования транспортом вытекают из содержания Закона о местном самоуправлении №

131-ФЗ. К ним относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания, обеспечение устойчивого функционирования муниципальной транспортной системы, развитие перевозочных отношений, повышение эффективности управления муниципальными пассажирскими и грузовыми перевозками при минимизации затрат и т. д.

Конкретные цели и задачи управления и регулирования муниципальных перевозок содержатся в актах местного самоуправления. Так, например, научный и практический интерес представляет Положение о департаменте транспорта Администрации города Омска от 28 октября 2008 г. № 28-П17. Поскольку г. Омск является одним из крупнейших промышленных

16

областей России и обладает развитой транспортной инфраструктурой,

считаем необходимым указать основные цели и задачи отмеченного Департамента.

Анализируя указанный правовой акт, можно придти к выводу, что его цели и задачи носят организационно-правовой характер и направлены на:

осуществление транспортного обслуживания населения на территории города Омска, подготовку предложений и реализацию единой муниципальной транспортной политики города Омска, формирование и оптимизацию транспортной схемы городского пассажирского транспорта,

регулирование, организацию и контроль деятельности муниципальных предприятий и учреждений городского пассажирского транспорта по обеспечению их безопасного, эффективного и устойчивого функционирования, разработку и реализацию стратегии технического развития парка муниципального транспорта, организацию и контроль эффективного использования и сохранности муниципального имущества,

переданного муниципальным организациям для реализации их уставной деятельности, а также формирование и проведение единой финансово -

экономической политики в отношении муниципальных транспортных организаций.

Результаты реорганизации системы управления транспортом в России в течение последнего десятилетия дают основание говорить об имеющем место перераспределении управленческих функций в этой области:

происходит расширение объектов непосредственного государственного и муниципального управления (государственные и муниципальные унитарные транспортные предприятия) и усиливается тенденция как государственного, так и муниципального регулирования (коммерческие перевозчики).

17

Продолжая наше исследование и исходя из анализа правовых норм отраслевых нормативно-правовых актов18, можно с уверенностью утверждать, что российское государство в необходимом объеме осуществляет управление морским, внутренним водным, железнодорожным,

воздушным и автомобильным транспортом. Вместе с тем, уместно задать вопрос: деятельность каких видов транспорта относится к предмету муниципального управления? Анализ действующего законодательства не позволяет дать на него четкого ответа.

Согласно ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципалитетов может находиться пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения. В

соответствие с ч. 1 ст. 51 указанного Закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Из смысла отмеченной нормы следует, что местные органы власти осуществляют управление пассажирским транспортом и другим имуществом, предназначенном для транспортного обслуживания населения.

Однако, действующие отечественные нормативные акты не раскрывают содержание понятия «пассажирский транспорт», что существенно затрудняет наше исследование. Попытаемся уяснить его смысл,

раскрыв законодательное содержание составляющих его терминов. Так, в ч.

Российской Федерации; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 170; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта"// СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5555; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями от 14, 23 июля 2008 г.)// СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5557 и т д.

18

В. И. Ноздрин определяет пассажирский транспорт как транспортные средства, приводимые в движение механическим способом и отвечающие техническим и санитарным требованиям (в том числе требованиям безопасности) для перевозки людей и малогабаритного багажа (включая и приспособленные для этих целей), предназначенные для общественного пользования22.

Таким образом, логично предположить, что комплексное понятие «пассажирский транспорт» включает в себя транспортные средства морского, внутреннего водного, воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта. Однако, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо не закрепляет нахождение объектов указанных видов транспорта в муниципальной собственности.

Вместе с тем, относительно данного вопроса в действующем отраслевом законодательстве, регулирующем деятельность отдельных видов транспорта, имеются пробелы. Так, согласно ч 6. ст. 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"23 имущество железнодорожного транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако, Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"24 не содержит положений, допускающих муниципальную собственность на объекты железнодорожного транспорта и возможность муниципального управления ими.

В некоторых областях Крайнего Севера и Дальнего Востока морские перевозки являются единственным видом транспорта, поэтому необходимо активное участие органов местного самоуправления в перевозочной

22См.: Ноздрин В. И. Проблемы организации труда и управления на транспорте. М., 2007. С. 139.

23СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.

24СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805.

20