Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
деятельности этих регионов. Однако Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не содержит ни одной нормы, посвященной возможности осуществления муниципальных перевозок морским транспортом. Подобная ситуация сложилась и в области внутреннего водного транспорта.
По справедливому замечанию В. А. Стружкина, воздушный транспорт в период разгосударствления экономики в результате непродуманных централизованных реформ, осуществляемых стихийным способом путем проб и ошибок, оказался фактически разделен на государственный и частный. При этом частные авиакомпании и предприятия обслуживающего комплекса гражданской авиации в настоящее время занимают большую часть российского рынка. В ходе приватизации местные органы власти, занятые решением вопросов собственного устройства, в силу ряда объективных и субъективных причин были устранены от решения проблем воздушных перевозок, получения права собственности на объекты воздушного транспорта и управления ими. Результатом этого является практически полное отсутствие муниципальных воздушных перевозок25.
Кроме того, содержание ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо не относит грузовой и специализированный транспорт (транспортные средства, предназначенные для уборки территорий, автомобили скорой медицинской помощи и т.д.) к категории муниципальной собственности, необходимой для обеспечения жизнедеятельности населения или осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. С большой долей условности его можно отнести к имуществу, отмеченному в п.п. 1-4 ч. 1 ст. 50 указанного Закона.
25 |
См.: Стружкин В. А. Проблемы и перспективы развития российского транспорта. М., 2007. С. 133. |
|
21
Рассматриваемый нами Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ является, по сути, основным нормативным актом, которым руководствуются органы местного самоуправления в своей повседневной деятельности. Отсутствие в нем непосредственного закрепления норм, допускающих существование муниципальной собственности на средства морского, внутреннего водного, воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта существенно сужает его сферу применения, не позволяет оптимально решать вопросы, связанные с перевозкой пассажиров и грузов на местном уровне. Осуществление перевозочной деятельности всеми видами транспорта, максимальное использование их ресурсов может стать дополнительным источником доходов местных бюджетов и улучшить качество жизни населения. Кроме того, данный фактор отрицательно сказывается на формировании экономической основы муниципальных образований, что не соответствует конституционным основам и принципам местного самоуправления.
По справедливому мнению Т.Я. Хабриевой, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований является функцией, направленной на формирование долго- и среднесрочной политики их развития. По-настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать прочной экономической основой. Местные органы власти должны быть заинтересованы в увеличении экономической составляющей, принимать меры к эффективному использованию природного, географического, производственного, транспортного и трудового потенциала муниципальных образований. Подобное станет возможно при действенной законодательной поддержке со стороны государства26.
В связи с этим, на наш взгляд, представляется необходимым внести изменения в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
26 |
См.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление// "Журнал российского |
|
|
права". 2005. № 4. С. 44. |
|
22
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и прямо закрепить возможность муниципальной собственности на объекты автомобильного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и воздушного транспорта.
1.2 Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления
деятельностью муниципального транспортного комплекса
Проводимая в настоящее время в России административная реформа выводит на первый план эффективность работы всех аппаратных звеньев и технологий управления социальным процессом.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в
2006 - 2010 годах27 отмечена необходимость повышения качества и доступности предоставления услуг населению со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, повышения уровня взаимодействия по вопросам, связанным с обеспечением надлежащего уровня жизни населения (в том числе в транспортной сфере).
В этом контексте местное самоуправление рассматривается как эффективная форма регулирования социальных (экономических,
политических) отношений в регионе, а муниципальная транспортная система
– прежде всего как социальная технология, направленная на устойчивую и эффективную защиту интересов местных сообществ.
Продолжающееся совершенствование муниципального самоуправления, выработка новых механизмов решения вопросов местного значения оказывают значительное влияние на формирование и развитие транспортных отношений. Нынешний этап развития этих отношений на региональном уровне предполагает не только глубокий анализ и обобщение складывающейся практики осуществления транспортного обслуживания,
27 |
См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р //СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720 |
|
23
законодательное регулирование отдельных его направлений, но и выработку стратегии и эффективной тактики государства в разрешении социальных проблем, которые особо остро ощущаются на уровне муниципальных образований.
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует,
в частности, такие понятия как: «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий,
необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления28.
В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как
«составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица,
выполняющего управленческие функции в организации»29. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как "официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел"30. Вместе с тем, в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом31. Полномочие представляет собой право
(и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным
28 |
Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы |
|
|
взаимодействия. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. |
|
29 |
Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654. |
|
|
30Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554.
31Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.
правовым актом32. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-
правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность)33.
«Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями»34.
В связи с вышеуказанным полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным транспортным комплексом следует отграничивать от их прав. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления наделены правом в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения. В рамках предоставленных данным Федеральным законом полномочий Постановлением администрации г. Орска Оренбургской области от 28.03.2005 № 936-р принято Положение об утверждении маршрутов и графиков движения в г. Орске.35 Из п.п. 1.4, 1.6 указанного Положения следует, что перевозка пассажиров в городском сообщении осуществляется по утвержденным администрацией г. Орска маршрутам и графикам движения, без утверждения которых перевозчик не вправе осуществлять регулярные перевозки пассажиров по маршрутам. Подобные положения также закреплены в правовых актах иных муниципальных образований.36
Таким образом, органы местного самоуправления вправе одобрить
32Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.
33Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56-57.
34Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.
35СПС «Консультант Плюс»
36См., например, Постановление Главы администрации г. Йоршкар-Ола от 19.07.2005 № 1786 «Об организации пригородных и междугородних автобусных маршрутов, проходящих по территории муниципального образования «Город "Йошкар-Ола" (республика Марий Эл)//СПС «Консультант Плюс»; Распоряжение главы администрации г. Кирова от 22.12.2006 № 6235 «О порядке утверждения городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта г. Кирова»// СПС «Консультант Плюс».
предложенные перевозчиками маршруты и графики движения, но также имеют право отказать в их согласовании.37 В данном случае органы местного самоуправления самостоятельно принимают решение о реализации или нереализации этих прав.
Что же касается полномочий, то среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия
"полномочия" относительно того, кому или чему они могут принадлежать.
Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например "полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц"38.
Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например "полномочия местного самоуправления", то есть «закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований»39. Таким образом, указанные авторы включают в понятие полномочий местного самоуправления права и обязанности муниципальных образований в целом.
Этот подход вызвал определенную критику М.Ю. Дитяковского,
который считает неясным «какие обязанности может нести муниципальное образование в целом, отличающиеся от обязанностей других названных субъектов муниципальных правовых отношений (органов, должностных лиц
37
Заметим, что в п. 77 утратившего силу Устава автомобильного транспорта РСФСР (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12) закреплялась прямая обязанность перевозчиков согласовывать городские и пригородные маршруты и графики движения с органами местного самоуправления.
38Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 274.
39Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 251-252.
муниципального образования)»40. Представляется, однако, что в данном случае речь идет не о наделении муниципального образования как особого субъекта каким-то специальными полномочиями, отсутствующими у других субъектов муниципально-правовых отношений, а об обобщении всей совокупность полномочий, реализуемых в системе местного самоуправления,
осуществляемой в рамках одного муниципального образования. В этом плане термины «полномочия местного самоуправления» и «полномочия муниципального образования» не являются равнозначными, т.к. в
Российской Федерации муниципальные образования различных видов решают разные вопросы местного значения и, в связи с этим, реализуют разные полномочия. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1 и
ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поэтому даже полномочия двух,
например, сельских поселений могут различаться. Из всей это совокупности полномочий полномочия по решению вопросов местного значения (в
отличие от, например, делегированных) могут реализовываться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и населением муниципального образования непосредственно, а также через органы территориального общественного самоуправления.
Таким образом, полномочия местного самоуправления - это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в целом права и
40 |
Дитятковский М. Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо |
|
|
могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10. |
|
27 |
|
обязанности, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
Вместе с тем можно согласиться с мнением того же М.Ю.
Дитяковского, относительного того, что «понятие "полномочие" в первую очередь отнесено к органам местного самоуправления и должностным лицам муниципального образования. Для них термин "полномочие" является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия "орган", в
том числе и "орган местного самоуправления" (как орган власти вообще), и "должностное лицо"».41
Как уже подчеркивалось выше, полномочия местного самоуправления неоднородны. Во-первых, полномочия местного самоуправления подразделяются на полномочия, реализуемые непосредственно населением муниципальных образований и реализуемые органами и должностными лицами местного самоуправления. Во-вторых, по мнению И.В. Выдрина,
полномочия органов местного самоуправления делятся на собственную компетенцию глав муниципальных образований и коллегиальное решение вопросов местного значения42. В-третьих, и, что самое важное, полномочия местного самоуправления, как элементы предметов ведения местного самоуправления можно разделить на:
–полномочия по решению вопросов местного значения;
–отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления;
–полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности.
При этом полномочия, направленные на решение вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности уместно назвать собственными. Отдельные
государственные полномочия, передаваемые органам местного
41Там же.
42См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М.: Норма, 2003. С. 218.
самоуправления (также, как и полномочия, переданные им на основе соглашений с муниципальными образованиями иного уровня) могут именоваться делегированными. Принципиальное отличие между собственными и делегированными полномочиями заключается в источнике их финансирования: если реализация собственных полномочий финансируется исключительно из собственных средств местного бюджета, то на реализацию делегированных выделяются дополнительные финансовые ресурсы, предусмотренные законом о передаче государственных полномочий или соглашением между муниципальными образованиями.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области регулирования перевозочных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение населения транспортными услугами в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Полномочия органов местного самоуправления являются важнейшим элементом их компетенции. Как уже было отмечено, полномочия традиционно определяются как совокупность прав и обязанностей субъектов публичной власти, реализуемых в сферах, отнесенных к предметам ведения данных субъектов. При этом, под правами понимается законодательно установленная мера возможного, а под обязанностями — мера должного поведения. В. Е. Чиркин отмечает, что «полномочия» являются производными от «предметов ведения» и не могут выходить за рамки последних»43.
Законодательство относит к предметам ведения местного самоуправ-
ления широкий круг вопросов. Наряду с вопросами местного значения,
43 |
Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов; Разграничение, сотрудничество, |
|
|
субсидиарность// Государство и права 2002. № 5. С. 53—54. |
|
29 |
|
предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 г., сферой деятельности органов местного самоуправления могут быть и вопросы государственного значения, поскольку Конституция РФ и указанный Федеральный закон предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, последние изменения и дополнения Федерального закона «Об общих принципах...» существенно расширяют круг полномочий органов местного самоуправления, закрепляя новые возможности органов местного самоуправления в осуществлении компетенции государства.
Особого внимания заслуживает рассмотрение последних изменений,
внесенных в указанный выше Федеральный закон в части установления возможности для органов местного самоуправления добровольного участия в осуществлении вопросов государственного значения. Обращает на себя внимание то, что законодателем допускаются те же изъяны, за которые критиковался Федеральный закон «Об общих принципах...» 1995 г. Так,
статьи 14, 15 и 16 имеют название «Вопросы местного значения», а статьи
14.1, 15.1 и 16.1 — уже «Права органов местного самоуправления... на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения». По сути,
речь в них идет об одних и тех же полномочиях: «участие», «создание», «осуществление» и т.д. Кроме того, редакция пунктов 2 статей 14.1, 15.1 и 16.1 вообще объединяет дефиниции «вопросы» и «полномочия», что лишний раз свидетельствует о том, что в законодательных актах возможно закреплять именно полномочия органов публичной власти в определенных сферах общественных отношений, являющихся их предметами ведения, а не пытать-
30