Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

В целом же, анализируя данные категории, следует отметить, что существуют три основных уровня социально-экономической политики:

федеральный, уровень субъекта Российской Федерации и местный, каждый из которых отличается между собой по целям, функциям, субъектам и механизму реализации.

На федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база,

принимаются основные законодательные акты, создаются органы управления и формируется государственный бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений реализации социально-экономической политики. Основным из них является политика в области поддержания определенного уровня жизни населения, формирования экономической структуры национального хозяйства, инвестиций, степень потребности государства в транспортных услугах, синтезируются направления развития морского, речного, железнодорожного, воздушного и автомобильного транспорта, решаются проблемы перевозок пассажиров и грузов с учетом географического положения страны и т.д.

На уровне субъекта Российской Федерации решаются задачи комплексного и сбалансированного социально-экономического развития региона, исходя из специфики его положения. При этом конкретизируются, в

зависимости от привязки к тому или иному субъекту, положения принятые федеральными органами власти, и вводится их реализация. Необходимо учитывать, что социально-экономическая политика субъекта Российской Федерации не должна дублировать федеральный уровень, так как, имея своё собственное законодательство, налоговую базу и бюджетные механизмы,

органы власти субъекта должны проводить более многообразную социальную политику путём расширения поля социальных действий116.

Местный уровень должен ещё в большей степени конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, обозначенных в первых

Технологическая подсистема включает элементы управленческого цикла в процессе принятия и реализации целей и решений; деятельность субъектов муниципальной политики по выработке перспективных целей;

доведение решений до взаимодействующих субъектов; организацию исполнения решений; непосредственное обеспечение граждан необходимыми транспортными услугами; обратную связь субъектов на основе установленных критериев её эффективности.

Ценностно-нормативная подсистема включает в себя следующие элементы: нормативно-правовое обеспечение системы и определение правового статуса её субъектов и муниципальной политики в этой сфере;

социально значимые цели государственного развития на основе общественно признаваемых ценностей.

Для понимания муниципальной политики в сфере управления транспортным комплексом главенствующую роль играет уяснение связи между основными институтами, системами их управления, внутренней политикой, сущностью и типом самого государства. Это вытекает из того,

что государство – продукт общественно-исторического развития121 и его тип определяется объективными факторами122. В свою очередь, сущность и форма государства предопределяют социальную политику как на государственном,

так и на местном (муниципальном) уровне.

Исходя из изложенного, основными целями муниципальной политики в сфере управления транспортным комплексом выступают:

1) создание необходимых организационно-правовых, экономических,

управленческих и иных условий для обеспечения населения муниципального образования транспортными услугами;

121См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21.

122См.: Ленин В. И. О государстве // Полное собрание соч. Т. 39. С. 89.

94

2)создание организационно-правовых, экономических и иных условий для обеспечения безопасности всех видов перевозок пассажиров и грузов в пределах муниципального образования;

3)разработка стратегии и основных направлений развития транспорта на муниципальном уровне;

4)реализация государственной федеральной и региональной политики

вобласти транспорта, направленной на обеспечение жителей муниципального образования льготным проездом;

5)формирование эффективной системы решения социально-

экономических задач развития транспортной отрасли муниципального

образования путём разработки и реализации соответствующих

муниципальным условиям программ;

6)обеспечение эффективного регулирования муниципального транспортного комплекса, необходимого для формирования современного рынка перевозок пассажиров и грузов;

7)увеличение количества муниципальных транспортных предприятий,

создание организационных и правовых основ для их эффективного функционирования.

Поддержка транспортной сферы на государственном и муниципальном уровнях объективно необходима по нескольким причинам:

1)широкое использование транспортных ресурсов для обеспечения государственных и муниципальных нужд во всех сферах;

2)использование транспортного комплекса в целях борьбы с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

3)интеграции рынков транспортных услуг всех уровней в федеральную перевозочную систему;

4)обеспечение экологической безопасности муниципальных образований;

95

взаимосвязаны, но не тождественны125. Каждая из функций муниципальной политики имеет свой объект воздействия и содержание. Объекты служат критерием разграничения функций между собой126.

Анализ нормативно-правовых актов127, практики организаций и деятельности органов муниципального управления транспортом, специальных работ, посвящённых рассматриваемой проблеме128, позволяет отнести к функциям муниципальной политики в сфере управления транспортом следующие:

—координацию развития, строительства, планирования и финансирования сети автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения, реализацию долгосрочных и среднесрочных программ развития автомобильных дорог общего пользования в увязке с развитием транспортной системы Российской Федерации при выполнении функций государственного заказчика (Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 "О федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)"129; п. 5 ч. 1 ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

—разработка и реализация гибкой тарифной политики на внутренние,

межпоселенческие и междугородние перевозки (п. 2.2.3. транспортной

125См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1999.

126Анализу правового положения объектов муниципальной системы управления транспортом посвящен второй параграф

127См., например, Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 "О федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах"// СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020; Решение Саратовской городской Думы от 24 июня 2008 г. № 29-297 "О муниципальной целевой Программе развития улично-дорожной сети и пассажирского транспорта в городе Саратове на 2008-2012 годы"// "Саратовская панорама - спецвыпуск". 2008. 4 июля. № 70 (319);

128См.: Громов Н.Н., Персианов В.А. Управление на транспорте: Уч. пос. М.: Транспорт, 1990. С. 222; Ваксман С.А., Головырских М. А. Статистика городского общественного транспорта в условиях перехода к рыночным отношениям //Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния/ Материалы VIII международной (одиннадцатой екатеринбургской) научно-практической конференции. Екатеринбург: Из-во АМБ, 2002. С. 157-162; Шефтер Я. Как лучше использовать пассажирский транспорт? //Автомобильный транспорт. 2000. № 1. С. 36; Селин В. Не восстанавливать, а создавать систему управления автомобильными перевозками // Экономика России: XXI век. 2003. № 12. С.

7-8.

129СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895.

97

стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45130);

— контроль безопасности дорожного движения и экологической безопасности дорожного хозяйства, контроль состояния автомобильных дорог общего пользования, качества выполнения дорожных работ и исполнения договорных обязательств подрядчиками путем совершенствования методов управления дорожным хозяйством, контроля и диагностики технического состояния автомобильных дорог общего пользования, анализа интенсивности и условий движения, разработки и применения автоматизированных систем управления инвестиционным процессом и процессом эксплуатации дорог (Приказ Минтранса РФ от 31 июля 2006 г. № 94 "Об утверждении Стратегии развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года"131, Закон Саратовской области от 6 марта 2007 г. № 14-ЗСО "Об областной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в Саратовской области на 2007-2009 годы"132);

—создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, между поселениями в границах муниципального района (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

—развитие предпринимательской деятельности на региональных рынках перевозочных услуг. (Распоряжение Правительства РФ от 15 августа

предпринимательства на доведение бизнес-идеи до стадии инвестиционного

130СПС «Консультант Плюс»

131СПС «Консультант Плюс»

132"Саратовская областная газета" (официальное приложение) 2007. 20 марта. № 46 (1820).

133СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3964.

98

проекта в рамках реализации областной целевой программы "Развитие малого предпринимательства в Саратовской области на 2008-2010 годы"134)

— осуществление иной деятельности, направленной на создание условий для развития транспортной системы в муниципальном образовании.

Во всём этом отчётливо прослеживается цель муниципальной политики в сфере управления транспортом – решение задач, связанных с обеспечением населения транспортными услугами, созданием условий для эффективного функционирования перевозочных отношений на муниципальном уровне.

Муниципальная политика в сфере транспорта является составной частью внутренней политики государства, воплощённой в его социальных программах и практике, регулирующей отношение в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения.

Главная цель определяет основные направления муниципальной транспортной политики. К ним следует отнести:

Совершенствование и оптимизация системы муниципального

управления в сфере транспорта. В современных условиях можно констатировать, что региональные транспортные системы за прошедшее десятилетие прошли тяжелый путь базовых структурных преобразований.

Транспорт стал рыночно ориентированной инфраструктурой. Реформируясь,

сам транспорт не стал тормозом в преобразовании и переходе на новые экономические отношения, а также в развитии всех секторов экономики.

Параллельно шло динамичное создание новых транспортных путей и новых транспортных терминалов. В то же время можно утверждать, что муниципальные транспортные системы не смогли в новой экономической формации в полной мере воссоздать информационно-диспетчерские системы управления товарными потоками, особенно на кооперационном поле промышленного и сельскохозяйственного производства. В этой связи в некоторых транспортных секторах снизилась как производительность

99

транспортных средств, так и коммерческая скорость перемещения товарных масс «от двери до двери», т.е. от производителя до получателя.

Основная задача, стоящая сегодня перед местным самоуправлением в сфере перевозок пассажиров и грузов всеми видами транспорта - это построение эффективной системы управления, планирования и правового регулирования перевозочных отношений, адекватной современным российским рыночным условиям.

Муниципальный транспортный комплекс – это достаточно обширный сектор экономики каждого муниципального образования, обеспечивающий потребности людей, как постоянно проживающих на его территории, так и временного пребывающих на ней в перевозках различными видами транспорта, влияющий на эффективность производства и качество жизни.

Поэтому в настоящее время муниципальное регулирование транспортной деятельности имеет большое значение для развития всех отраслей муниципальной экономики.

Необходимо отметить, что с момента начала рыночных реформ в стране отсутствует чёткая, основанная на комплексе современных правовых норм система муниципального управления транспортом, что обусловлено рядом причин. Прежде всего, это связано с наличием огромного массива правовых актов, регламентирующих перевозочную деятельность на всех уровнях управления транспортным комплексом. В современный период развития перевозочных отношений интенсивными темпами идет реформирование законодательства Российской Федерации, регулирующего различные направления экономического развития, в том числе касающиеся транспортного обслуживания населения. За последнее десятилетие в правовом регулировании транспортной отрасли произошли значительные перемены, призванные обеспечить соответствующее сегодняшнему дню юридическую основу для этой социально-экономической сферы. В 1997 году

100