Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
крупные города, как правило, являются важными узлами региональной и федеральной дорожной сети. Через их территорию и пригородные зоны проходят значительные транзитные транспортные потоки. Как следствие,
проблемы в сфере дорожного движения на городских улично-дорожных сетях отражаются на эффективности работы автотранспортного комплекса отдельных муниципальных образований, регионов и страны в целом. По данным Федерального дорожного агентства, сегодня уже около трети федеральных дорог работают в режиме перегрузки, особенно на подходах к крупным городам.63
Имеющиеся тенденции в сфере дорожного движения не дают оснований для оптимистических прогнозов: вполне возможно, что уже через
3-4 года нагрузка на дорожные сети в ряде регионов достигнет критического уровня, когда можно будет говорить о потере устойчивости функционирования дорожно-транспортных систем с далеко идущими последствиями.64
Необходимо отметить, что впервые на официальном уровне основные принципы интегрированного подхода в транспортной политике, касающиеся территориального планирования организации дорожного движения были провозглашены в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, в которой особо выделены: комплексный учет транспортных факторов при выработке архитектурно-планировочных решений, развитие долгосрочного градостроительного и транспортного планирования с учетом прогнозируемых транспортных потоков; транспортное зонирование городских территорий, использование системы административных и экономических механизмов для ограничения использования личного автотранспорта в наиболее загруженных зонах; внедрение элементов платности за пользование улично-дорожной сетью, а также взимания платы
63См.: Никоноров Л. Н. Корпоративные и стратегические транспортные альянсы/ Российский транспорт и проблемы его взаимодействия с экономической и социальной средой регионов. М., 2008. С. 56.
64См.: Парахина В. Н. Управление развитием пассажирского транспорта как социальноэкономической подсистемы города. СПб.: СПГИЭА. 2007. С. 49
за въезд в центральную часть городов; выработка и реализация эффективной парковочной политики; а также развитие систем городской грузовой логистики (создание в пригородных зонах крупных терминалов и распределительных центров для вывода из города складов и большегрузного транспорта).
Кроме того, как нам представляется обоснованным, указанный нормативный акт сфокусировал внимание на необходимость совершенствования правовой базы, обеспечивающей реализацию транспортной политики крупнейших городов с учётом их специфических особенностей.
Вместе с этим, в настоящее время реализация этих принципов на региональном, и тем более, местном уровнях крайне проблематична из-за отсутствия, прежде всего, соответствующего правового обеспечения.
Проведенный нами анализ ситуации65, складывающейся в крупных и крупнейших городах России и на подходах к ним, показывает, что перегруженность движением дорог и городских улично-дорожных сетей обусловлена совокупным влиянием ряда факторов разнонаправленного действия:
- во-первых, динамичным нерегулируемым ростом спроса на пропускную способность дорожных сетей, которая обусловлена:
1) высокими темпами автомобилизации, и прежде всего, ростом парка легковых автомобилей (г. Москва, Санкт-Петербург, Самара, Челябинск,
Ростов-на-Дону); 2) непродуманным территориальным зонированием, планировкой и
застройкой городских и пригородных территорий, ведущейся без учёта формируемого транспортного спроса и пропускной способности улично-
дорожной инфраструктуры (в Саратове, Волгограде, Астрахани не
65 |
Транспорт России: регионы. Информационно-аналитический справочник. М., 2008 |
|
52
решена проблема эффективного дорожного движения в старых частях города); 3) низкой конкурентоспособностью муниципального общественного
пассажирского транспорта по сравнению с частными перевозчиками и личным легковым транспортом (г. Тольятти, Сызрань, Тамбов, Омск,
Пенза и др.);
- во-вторых, недостаточной пропускной способностью дорожной инфраструктуры, которая обусловлена:
1) низкими темпами строительства и реконструкции улично-дорожных сетей по сравнению с растущим спросом на ее пропускную способность
(Москва, Санкт-Петербург, Иркутск, Краснодар, Новороссийск и др.); 2) неоптимальным использованием пропускной способности
существующих улично-дорожных сетей.
Сложная внутренняя структура и взаимное влияние этих факторов со всей очевидностью свидетельствует о том, что проблемы в сфере дорожного движения, с которыми в настоящее время столкнулись крупные и крупнейшие города Российской Федерации (мегаполисы), имеют комплексную природу и требуют системного подхода к их решению.
Решения лежат в сфере социально-экономического планирования развития территорий, регулирования автомобилизации, транспортного планирования,
градостроительного планирования и планирования землепользования,
организации дорожного движения и дорожного строительства. Указанная структура требует выработки и осуществления, прежде всего,
последовательной скоординированной государственной политики в сфере организации дорожного движения. Однако, в данном случае термин
«организация дорожного движения» должен толковаться расширительно (в
отличие от закрепленного в ФЗ «О безопасности дорожного движения») и
включать в себя, в частности, вопросы планирования городских и региональных транспортных систем, организацию работы и взаимодействия
53
различных видов транспорта (в первую очередь – общественного пассажирского транспорта), а также различные меры и решения,
направленные на ограничение движения и парковки автотранспортных средств. Целью такой политики должно являться обеспечение бесперебойного движения транспортных потоков по улично-дорожным сетям, и снижение транспортных издержек при всех видах автомобильных перевозок на основе комплексного внедрения методов транспортного планирования территорий, управления транспортным спросом и совершенствования использования пропускной способности дорожной инфраструктуры.
К сожалению, правовые и институциональные предпосылки проведения такой политики сегодня крайне ограничены.
Ведущая роль в регламентации общественных отношений в области организации дорожного движения принадлежит Федеральному закону 196-
ФЗ «О безопасности дорожного движения». Однако, этот закон не регулирует всего круга вопросов, связанных с организацией дорожного движения в предложенном толковании, а ограничивается вопросами обеспечения безопасности дорожного движения без установления целевых ориентиров этой деятельности.
Градостроительный Кодекс РФ, который также должен был бы иметь определяющее значение для регламентации деятельности в сфере транспортного планирования и организации дорожного движения на территории РФ практически полностью оставил эти вопросы за своими рамками. К его существенным недостаткам следует отнести:
- отсутствие требований, предусматривающих разработку комплексных транспортных схем (КТС) и комплексных схем организации дорожного движения (КСОД) в составе документов территориального планирования муниципальных образований. Согласно требованиям Кодекса, схема организации улично-дорожной сети и схема движения
54
транспорта входят в состав проектов планировки территории, которые разрабатываются на основе документов территориального планирования, и для которых не предусмотрены процедуры согласования и экспертизы;
-отсутствие процедуры согласования документов территориального планирования муниципальных образований с органами исполнительной власти регионального и федерального уровня в части организации дорожного движения;
-необязательность государственной экспертизы документов территориального планирования, при этом отрицательное заключение экспертизы не является препятствием для утверждения этих документов;
-отсутствие механизмов, обеспечивающих выполнение властями всех уровней планов реализации документов территориального планирования.
Действующее законодательство, а именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…»,
Градостроительный кодекс и Земельный кодекс, не позволяют чётко распределять обязанности и ответственность субъектов организации дорожного движения на всех уровнях, установить их функциональные связи,
координировать их деятельность, рационально планировать осуществление комплексных мероприятий в данной сфере.
Кроме того, на сегодня в стране не определён федеральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку и реализацию государственной политики в сфере организации дорожного движения городских округов. Минтранс России формально отвечает за выработку государственной политики на всех видах транспорта, однако в Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации66 не нашли чёткого отражения его функции и полномочия в сфере организации дорожного
66 |
См. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о |
|
|
Министерстве транспорта Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342. |
|
55 |
|
движения, транспортного планирования, обеспечения эффективности функционирования транспортных сетей различного уровня. Федеральное дорожное агентство, находящееся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет: в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и закреплению земельных участков, а
также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, включая заключение договоров с собственниками,
правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также по регистрации соответствующих прав на указанные земельные участки и объекты; обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам; определение маршрутов движения по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортных средств с крупногабаритными и тяжеловесными грузами, в
том числе осуществляющих международные перевозки в соответствии со специальными разрешениями; принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях развития автомобильных дорог общего пользования федерального значения и т.д.67 Вместе с тем, вопросы,
связанные с дорожным планированием, организацией дорожного строительства в черте городов, централизованным регулированием пропускной способности улиц находятся вне компетенции данного Агентства. ГИБДД решает задачи организации дорожного движения исключительно в части обеспечения его безопасности. Она осуществляет контрольные, надзорные и разрешительные функций.68 Вопросы организации
67См. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве"// СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264.
68См. Положение о Госавтоинспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711// СЗ РФ. 1998. № 25. Ст.
2897).
дорожного движения, связанные с обеспечением эффективного использования дорожной инфраструктуры и высокого качества транспортного обслуживания остаются вне сферы ведения ГИБДД.
Министерство регионального развития Российской Федерации69 отвечает за организацию территориального планирования, однако вопросы транспортной политики остаются за рамками его компетенции и интересов.
Таким образом, местные власти, уполномоченные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…»
заниматься вопросами муниципального дорожного строительства,
содержанием объектов транспортной инфраструктуры, а также созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организации его транспортного обслуживания, остаются один на один с проблемами,
порождёнными перегруженностью улично-дорожных сетей. При этом, за редким исключением, они не располагают ни правовыми, ни институциональными, ни финансовыми, ни методическими, ни кадровыми ресурсами. Наконец, мотивация заниматься этими вопросами у местных властей появляется лишь тогда, когда проблема заходит слишком далеко, или в преддверии выборов.70
Учитывая тесную взаимосвязь вопросов транспортного и градостроительного планирования, следует проработать вопрос о внесении в действующий Градостроительный кодекс РФ ряда изменений:
В рамках предусмотренных статьей 10 Градостроительного кодекса РФ документов территориального планирования Российской Федерации следует предусмотреть отдельную схему территориального планирования в области развития автомобильных дорог, которая должна обеспечить взаимную увязку планов развития
69См. Постановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"// СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 390.
70См.: Персианов В.А. Особенности организации управления транспортом: Уч. пос. М., 2006. С. 233.
сетей автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения;
Необходимо определить требования к структуре и содержанию документации по развитию городских транспортных систем, порядок её разработки, утверждения и экспертизы, а также её место в составе документов территориального планирования,
градостроительного зонирования и планировки территории;
Необходимо на законодательном уровне проработать вопрос о введении специального механизма обязательной государственной транспортной экспертизы инвестиционных проектов и программ в сфере жилищного и промышленного строительства в части их воздействия на показатели функционирования городской транспортной системы.
1.3. Правовые аспекты делегирования государственных полномочий
органам местного самоуправления в сфере транспорта
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности в социально-экономической сфере неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Обеспечение населения транспортными услугами, эффективная организация работы городского пассажирского транспорта, а также создание условий для развития водных, автомобильных, воздушных и железнодорожных перевозок в муниципальных образованиях требуют активизации не только федеральных органов власти, но и органов местного самоуправления. Ввиду обширности транспортного комплекса как неотъемлемой части экономики и социальной сферы органам государственной власти субъектов Федерации крайне затруднительно осуществлять полномочия по регулированию всего
58
объема перевозочных отношений, не говоря уже о федеральных структурах. В целях оптимизации функционирования всех видов транспорта происходит делегирование государственных полномочий в указанной отрасли местным органам власти. Таким образом, можно говорить об органах местного самоуправления как о важнейшем звене в организации деятельности транспортного комплекса.
Для того, чтобы детально разобраться в специфике муниципального транспортного комплекса, понять сущность механизма взаимодействия муниципальных перевозчиков и органов власти всех уровней в нашем исследовании целесообразно провести теоретическую интерпретацию понятий «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «делегирование государственных полномочий», отграничить их от смежных категорий, выделить и проанализировать существенные признаки, а также предложить необходимую дефиницию
Необходимо отметить, что понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» до сих пор не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой практике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений.
В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 года № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»71 закреплялось:
71 |
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267. |
|
59
«Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом». При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» (пункт 1 статьи 6). В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации»72 в пункте 1 главы 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (подпункт «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия. Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советский Федеративной Социалистической Республики»73, которым предложена новая редакция статьи 138 Конституции РФ 1978 года74: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации».
Понятие "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" впервые появилось в Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. В соответствии со статьей 132
72Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29. Ст. 347.
73Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.
74Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1978. № 15. Ст. 407.
60