Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
принят Воздушный кодекс РФ135, в 1999 году - Кодекс торгового мореплавания,136 в 2001 году - Кодекс внутреннего водного транспорта,137 в
2003 году - Устав железнодорожного транспорта РФ,138 в 2006 году – Водный кодекс РФ,139 в 2007 году - "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта".140 Управление муниципальным транспортным комплексом тесно связано с уровнем федерального государственного управления транспортом, которое неотделимо от регионального (в субъектах Федерации).
Построение новой системы муниципального управления транспортными ресурсами и решение вышеуказанных проблем на местном уровне происходит постепенно и не всегда отвечает реальным потребностям населения муниципальных образований. Так, например, в отдельных муниципальных образованиях Самарской, Волгоградской и Астраханской областей в связи с недостатками в реформировании имущественного комплекса наблюдается снижение муниципальных транспортных ресурсов141.
Продолжая высказанное суждение, следует отметить, что ситуация в значительной степени осложняется тем, что построение эффективной системы муниципального управления перевозками невозможно без детальной комплексной регламентации взаимоотношений государственных органов управления транспортом и соответствующими органами муниципального управления. Такая регламентация должна касаться вопросов разграничения полномочий, порядка взаимодействия с территориальными органами, федеральными организациями, ведомствами,
специализированными предприятиями, межведомственной координации и т.
д.
135СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
136СЗ РФ . 1999. № 18. Ст. 2207.
137СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
138СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 170.
139СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
140СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5555.
141См.: Парахина В. Н. Управление развитием пассажирского транспорта как социальноэкономической подсистемы города. СПб.: СПГИЭА. 2007. С. 45
В этом случае совершенствование системы управления транспортом в России представляет собой распределение по вертикали форм и видов управленческих функций в зависимости от их масштаба и направленности (федеральный центр – субъект РФ – местный уровень)142.
Осуществление эффективной координации деятельности органов местного самоуправления и транспортных предприятий на уровне муниципальных образований, направленной на обеспечение общедоступности муниципальных транспортных услуг. Данное
направление муниципальной транспортной политики вытекает из социальной природы Российской Федерации. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"143 граждане РФ, а также лица, законно находящиеся на ее территории имеют право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации (если иное не установлено законодательством). 29 октября 2003 года на заседании Государственного совета по вопросам развития транспортной инфраструктуры Президент России В. В. Путин подчеркнул, что «каждый гражданин России – в какой бы точке страны он ни жил – не должен испытывать ощущения оторванности, обособленности от страны. Он вправе иметь все возможности для личных – и туристических, и деловых – поездок».144 Из этого следует, что указанные лица свободны в выборе вида транспорта (речного, морского, железнодорожного, воздушного, автомобильного), характера и удобства перевозок. Муниципальные органы управления транспортной системой должны координировать свою деятельность, строить совместную работу в интересах лучшего использования транспортных ресурсов, максимального удовлетворения
142Там же. С. 99
143Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32.
Ст.1227.
144См.: Стенографический отчет о заседании Государственного совета по вопросам развития транспортной инфраструктуры 29 октября 2003 года. Москва. Кремль.
спроса на каждый вид услуг перевозки пассажиров и грузов, а также на получение оперативной информации и них. Вся работа по созданию транспортных систем и транспортных коридоров должна осуществляться на принципах делового партнёрства, объединения усилий всех перевозчиков для достижения главной цели – обеспечения всеобщей доступности транспорта.
Принятие законодательства, обеспечивающего эффективное
функционирование муниципального транспортного комплекса. Правовая база, на основе которой должна реализовываться муниципальная политика в области транспорта, как показывает анализ специальных работ, посвящённых данной проблеме145, неадекватна проводимым социально-экономическим реформам, не в полном объеме гарантирует конституционное право гражданин России на свободу передвижения и выбора места жительства. Основной причиной этого является отсутствие надёжных механизмов реализации принятых законов.
Законодательством должно предусматриваться создание благоприятных условий, в первую очередь, для предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, реализующих муниципальные программы развития транспорта, а также для отечественных и зарубежных инвесторов, направляющих свои средства на развитие перевозок на муниципальном уровне. Основы для этого заложены в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р146.
Кроме того, необходима законодательная проработка следующих актуальных вопросов:
— борьба с недобросовестной конкуренцией на муниципальном рынке транспортных услуг;
145См.: Кусакин А.С., Спирин И. В. Методы государственного регулирования городского пассажирского транспорта. М.: Академический центр «Единые транспортные системы», 1999; Филина В.Н.
Транспортная система России на фоне тенденций мирового развития // Проблемы прогнозирования. 2002. №
146СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977.
103
—обеспечение безопасности дорожного движения на маршрутах внутри городских поселений, муниципальных образований, а также на междугородних маршрутах;
—обеспечение безопасности транзитных перевозок грузов через территории муниципальных образований;
—поддержка государственными органами и органами местного самоуправления муниципальных транспортных предприятий;
Также целесообразно создание систем правовых актов по вопросам перевозок пассажиров и грузов на муниципальном уровне, которое бы учитывали местные особенности (географическое положение, климат, традиционные виды спорта и т. д.).
Совершенствование организационно-правового обеспечения,
улучшение финансирования и проведения активной инвестиционной политики в сфере транспорта на муниципальном уровне. В настоящее время, как нам представляется, на уровне местного самоуправления в первую очередь, целесообразно обеспечить рациональное управление имуществом муниципального транспортного комплекса. На необходимость активизации данного процесса обращается внимание в Постановлении Правительства РФ
от 5 декабря 2001 г. № 848 "О федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)"147. В связи с этим, представляется необходимым создать в каждом муниципальном образовании полный реестр как имеющейся муниципальной транспортной собственности, так и собственности государственных перевозочных предприятий и организаций, находящихся на территории данного образования. Не потеряла своей актуальности деятельность по возвращению в муниципальную собственность неправомерно отчуждённых объектов на основании судебных решений, шире применять договорную практику
совместного использования предприятий, обеспечивающих
147 |
СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895. |
|
104
функционирование транспортного комплекса (ремонтных, принадлежащих различным ведомствам или собственникам, а также предприятий, имеющих межотраслевое значение). Кроме того, Федеральный закон от 22 июля
2008 г. № 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес определенные коррективы в отношения, связанные с изменением целевого предназначения объектов, отнесенных к муниципальному транспортному комплексу.
В современных социально-экономических условиях строительство объектов транспортной инфраструктуры, а также их реконструкцию и перепрофилирование невозможно осуществлять только за счёт муниципальных бюджетных средств. Данную отрасль необходимо сделать привлекательной для отечественных и зарубежных инвесторов, стимулировать государственные капиталовложения. Данные вопросы, являющиеся одними из приоритетных в реализации как государственной, так и муниципальной транспортной политики, были освещены в докладе Министра транспорта Российской Федерации И. Е. Левитина на заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 2009 года, в котором также отмечалось, что расстановка акцентов формирует ряд жестких требований к проводимой транспортной политике и, в частности, предполагает: 1) выработку системы долгосрочных стратегических приоритетов развития транспортной инфраструктуры; 2) создание конкретных механизмов реализации инфраструктурных проектов, в том числе, с привлечением ресурсов частного капитала; 3) формирование четких и прозрачных "правил игры" на этом рынке, включая создание необходимой правовой базы и
105
определение долгосрочных инвестиционных обязательств государства
(применительно к муниципальным образованиям).148
В определённой степени должна быть скорректирована финансовая политика федерального центра и субъектов Федерации по отношению к муниципальным образованиям. По справедливому мнению Г.П. Андреева, в
настоящее время наблюдается низкий уровень отдачи от целевых государственных инвестиций в общественный транспорт. Подобное положение дел сложилось ввиду отсутствия длительного и кропотливого анализа социального и экономического развития регионов149.
Сегодня невозможно определить общую картину финансовых источников и финансовых потоков, направляемых на осуществление муниципальных программ, связанных с перевозками, так как они имеют, в
основном, отраслевой, корпоративный и частный характер. Муниципальные образования должны получать целенаправленное финансирование из бюджетов всех уровней на осуществление транспортного обслуживания физических и юридических лиц по следующим основным формам:
—безвозмездное субсидирование;
—заключение контрактов на предоставление транспортных услуг;
—предоставление льготных займов и кредитов по линии Российского банка развития.
Совершенствование системы подготовки специалистов,
улучшение образовательного и научно-методического обеспечения
перевозок. В современных условиях в России все более отчетливо обозначается нехватка специалистов в сфере государственного и муниципального управления транспортным комплексом. Подобная тенденция сохраняется с 90-х годов прошлого столетия с момента распада системы целевой подготовки кадров для железнодорожного, водного,
воздушного и автомобильного транспорта. Система образования,
148http://transbez.com/index_12/officially/reports/mintrans-report-0705.html
149См.: Андреев Г.П. Инвестиционная политика на транспорте. М., 2005. С. 188.
сложившаяся на транспорте, считается одной из лучших среди образовательных направлений технического профиля, и одно из ее достоинств - тщательное изучение потребностей в специалистах. Анализ работы муниципального транспортного комплекса показывает, что спрос на перевозочные услуги растет, а квалифицированных специалистов не хватает,
выделяемых государством денежных средств на содержание специализированных образовательных учреждений недостаточно,
коммерческое образование по узкопрофильным специальностям в транспортном комплексе не востребовано. Нельзя забывать о том, что транспорт всегда был и остается сферой повышенных рисков, поэтому качественная подготовка транспортных специалистов требует в современных условиях особого внимания.
Для реализации новых подходов в развитии профессионального образования в области транспорта представляется необходимым на федеральном уровне юридически регламентировать такие аспекты как:
—апробация и внедрение новых образовательных профессиональных программ по транспортному праву, педагогических и информационных технологий;
—разработка и внедрение новых научно-исследовательских направлений в области транспорта, в частности транспортной юриспруденции;
—долгосрочное планирование объёмов подготовки специалистов-
транспортников со средним и высшим профессиональным образованием;
—укрепление материально-технической базы образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования;
—разработка и внедрение на уровне Минтранса РФ системы сертификации работников транспортной сферы, предусматривающей систематическое обязательное повышение их квалификации с последующей аттестацией. Приоритетные направления развития образования и науки в
107
области муниципальных перевозок отражены в Федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы), Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования"150, Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и иных нормативно-правовых актах151. К ним относятся:
—разработка и внедрение в практику теоретико-методологических основ формирования транспортной безопасности;
—развитие университетского образования на транспорте;
—научно-методическое обоснование и обеспечение подготовки специалистов-управленцев межтранспортного профиля, способных организовывать мульти- и интермодальные перевозки;
—организационное, правовое, ресурсное и информационное обеспечение сферы транспортной логистики;
—теоретические и методологические основы развития и совершенствования системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров.
Создание комплексной системы муниципального транспортного
контроля. Данное направление развития муниципальной транспортной политики в настоящее время приобретает особую актуальность. По мнению Л.Н. Никонорова, в современных условиях развития перевозок, увеличением количества транспортных средств иностранного производства на территории России возрастает значение федерального и муниципального контроля за техническим состоянием ввозимых из-за рубежа транспортных средств. Так, на российском рынке с определенной долей успеха перевозят пассажиров
150 |
СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639. |
|
151
Приказ Минтранса РФ от 17 апреля 2006 г. № 45 "Об образовании Координационного совета по транспортному образованию при Министерстве транспорта Российской Федерации"//СПС «Консультант Плюс», Приказ Минтранса РФ от 10 мая 1994 г. № 26 "О лицензировании образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку водителей автотранспортных средств" // СПС «Консультант Плюс» и т.д.
108
автобусы иностранных марок, таких как Scania, Volvo, Merсedes, Neoplan, Setra, Hyundai, Cityliner, Man, EvoBus и т.д. Так, в 2005 году в Россию было ввезено около 18 тыс. автобусов зарубежных производителей, в 2006 году это количество увеличилось на 17 %, в 2007 – на 20%. Вместе с тем,
подавляющее количество этих единиц транспорта появилось в нашей стране,
пробыв в эксплуатации за рубежом 7, 10, а то и 15 и более лет. Несомненно,
уровень технического обслуживания пассажирского транспорта на европейских странах значительно выше, чем в России, кроме того,
продлевают срок службы автобусов дорожное покрытие, а также культура водителей и пассажиров. Ненадлежащее состояние отечественных дорог,
особенно в сельской местности, а также принцип «выжать из автобуса по максимуму, чтобы быстрей его окупить» значительно снижают срок его эксплуатации, а также повышают степень аварийности его использования152.
Как отмечает А. Д. Петухов, поездка в импортном автобусах значительно комфортнее, чем в автобусах последних моделей российских производителей марок "ЛАЗ", "ЛиАЗ", "ПАЗ". Вместе с тем, на территорию Российской Федерации большое количество не новых транспортных средств,
предназначенных для перевозки пассажиров, ввозится с уже имеющимися техническими неисправностями, устранить которые силами их владельцев достаточно проблематично ввиду отсутствия квалифицированных специалистов, производственных мощностей, а также в связи со значительными материальными затратами.153
Кроме того, необходимо отметить, что российский рынок транспортных услуг в последнее время становится привлекательным для иностранных компаний. Во-первых, совокупная масса налогов и сборов, а
также страховых платежей, уплачиваемая российским перевозчиком в
152См.: Никоноров Л. Н. Корпоративные и стратегические транспортные альянсы/ Российский транспорт и проблемы его взаимодействия с экономической и социальной средой регионов. М., 2008. С. 49-
153См.: Петухов А.Д. Правовые аспекты управления российскими транспортными артериями. Там же,
С. 88-89
бюджеты всех уровней ниже, чем налогообложение и страхование перевозок в Англии, Германии, Франции, Испании, США, Канаде и ряде других стран. Во-вторых, эксплуатация транспортных средств в Европе и США обходится дороже, нежели в России. В-третьих, высокий уровень государственного, ведомственного и общественного контроля за осуществлением всех видов перевозок пассажиров и грузов, огромные штрафы за нарушение норм транспортной безопасности, а также иные жесткие меры административного воздействия ориентирует иностранных перевозчиков на осуществление перевозок в России, где, как известно, система контроля за безопасностью перевозок находится в стадии развития. Переходя на отечественный рынок, зарубежные перевозчики начинают «работать по нашим законам». Оценивая прибыль от перевозочной деятельности за последние пять лет, можно заключить, что доходы от перевозок на территории Российской Федерации, осуществляемых зарубежными фирмами, а также совместными предприятиями, как в рублях, так и в иностранной валюте, неуклонно возрастают.154
Однако, следует отметить, что в настоящее время на федеральном уровне порядок осуществления централизованного муниципального контроля за перевозочной деятельностью не урегулирован. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" не содержит положений, посвященных организации и деятельности специализированных органов, осуществляющих контроль муниципальных перевозок.
Кроме того, территориальные подразделения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта155, Федерального агентства воздушного транспорта156, Федерального дорожного агентства157, Федерального агентства
154См.: Ноздрин В.И. Проблемы организации труда и управления на транспорте. М., 2007. С. 23-25.
155См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345).
156См.: Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343).