Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

Представители первого течения (В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов)

полагают, что унитарное предприятие - юридический атавизм, остаток от прежней административно-командной экономики, который приходится терпеть в переходный период, и со временем российский законодатель должен отказаться от несвойственной развитым правопорядкам организационно-правовой формы юридического лица, подвергнув унитарные предприятия ликвидации либо преобразованию их в хозяйственные общества.

Группе ученых второго научного подхода (С.С. Алексеев, Д.В. Петров,

Ю.К. Толстой) представляется необходимым расширять использование унитарного предприятия не только в государственном секторе экономики, но и в частном.

Многочисленные современные исследователи (И.П. Грешников, И.В.

Ершова, Н.Н. Косякова, И.В. Талапина), придерживаются той точки зрения,

что унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления - необходимый правовой феномен, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе предпринимательских и общественно значимых целей.

Мы согласимся с необходимостью сохранения унитарного предприятия в российской правовой системе, правовой режим которой может быть распространен только на сугубо государственные и муниципальные организации. Муниципальные транспортные предприятия, осуществляющие свою деятельность в основном за счет дотаций из местных и областных бюджетов в современных условиях длящегося экономического кризиса особенно нуждаются в поддержке, которую необходимо осуществлять не только экономическими, но и правовыми мерами.

Необходимо отметить, что негативная тенденция сокращения количества унитарных предприятий появилась в отечественном

121

законодательстве в 90-х годах прошлого столетия. Попытка начать этот процесс была предпринята Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий"175, где предусматривалось прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения. Эта мера была рекомендована также субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Правительство РФ Постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"176 утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, определившую цели и задачи реформирования механизма управления унитарными предприятиями. Основная цель -

необходимость определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций. Для оптимизации количества унитарных предприятий предлагалось, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Использование указанной организационно-правовой формы обоснованно исключительно в следующих случаях: для решения задач обеспечения безопасности государства, в том числе продовольственной; для решения социальных задач, включающих обеспечение производства товаров и услуг по минимальным ценам; в-

третьих, задач научных, касающихся государственных и общественных интересов; в-четвертых, задач производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В данным нормативным актом законодатель преследовал благие цели упорядочения экономических отношений, а также определения круга задач, которые могут

175СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

176СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

122

решать унитарные предприятия в целях обеспечения интересов граждан,

общества и государства. Вместе с тем, на практике реализация положений отмеченной выше Концепции, основные положения которой нашли отражение в Федеральном законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», обернулась беспорядочным акционированием,

переходом в частную собственность государственных и муниципальных предприятий, имеющих повышенное значение для экономики не только муниципальных образований и субъектов Федерации, но и государства,

последующий их развал или перепрофилирование.

Смена собственников на объекты транспортной инфраструктуры проходила по двум путям. В первом случае полномочия по распоряжению и управлению имуществом государственных транспортных предприятий передавались муниципалитетам, которые впоследствии в отдельных случаях принимали решение о реорганизации и ликвидации данных предприятий.

Примечательно, что в настоящее время в муниципальной собственности в основном остались транспортные предприятия, обеспечение деятельности которых требует значительных затрат (например, предприятия городского электрического транспорта, метрополитен), а также перевозчики,

осуществляющие экономически невыгодные перевозки пассажиров и грузов.

Второй путь смены собственников на транспорте предполагал прямое акционирование транспортных предприятий, в результате которой образовались перевозчики-открытые акционерные общества. Часть из них в рыночных условиях не смогли осуществлять экономически эффективную деятельность и в последствии либо обанкротились, либо реорганизовались в несколько более мелких перевозчиков, функционирующих на одной материальной базе. Муниципальные органы власти с учетом потребности населения в транспортных услугах принимали решения о приобретении данных транспортных предприятий в муниципальную собственность полностью или частично путем приобретения их акций. Подобную

123

деятельность осуществляло также и государство в лице компетентных органов и заинтересованных ведомств. Так появилась смешанная собственность на объекты муниципальной транспортной инфраструктуры.

Основываясь на положениях ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" можно выделить муниципальные транспортные предприятия следующих видов:

-муниципальные унитарные транспортные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;

-муниципальные унитарные транспортные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Кроме того, анализ деятельности муниципального транспортного комплекса позволяет выделить также созданные органами местного самоуправления организации, функционирующие в сфере транспорта, но не осуществляющие перевозочную деятельность. Например, в целях организации и координации работы всех видов пассажирского транспорта и грузоперевозок в сфере транспортно-экспедиционного обслуживания, а

также выполнения функций «единого заказчика» пассажирских перевозок в городе Кургане для наиболее полного удовлетворения потребностей населения города в пассажирских перевозках в мае 2006 г. было создано Муниципальное учреждение «Транспортное управление» г. Кургана.177

Дополняя нормы ГК РФ, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в ч. 4 ст. 8 детализирует особенности создания муниципальных предприятий (в том числе транспортных). Так,

муниципальное предприятие может быть создано в случае:

-необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

-необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

-необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

-необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

-необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

-если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

-необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного,

железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

-необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

-необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

125

принципам государственной регистрации публичность, достоверность, конститутивное (правообразующее) значение регистрации.181

Согласно ст. 10 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное унитарное транспортное предприятие подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, в порядке, установленном Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"182. Для его государственной регистрации предоставляются решение органа местного самоуправления о создании унитарного предприятия, устав унитарного предприятия, сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Муниципальные унитарные транспортные предприятия являются юридическими лицами. В статье 48 ГК РФ отмечено, что юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Несмотря на преимущественно социальное предназначение, деятельность муниципальных перевозчиков является предпринимательской, поскольку связана с извлечением прибыли от оказываемых ими транспортных услуг.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет его деятельности.

Как юридическое лицо муниципальное транспортное предприятие имеет в оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное

181Лаптев В. В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М.: Юристъ, 1997. С. 43-44.

182СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3431.

127

организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации,

достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица.

Кроме этого, уполномоченными лицами в указанный орган должно быть предоставлено решение о создании муниципального транспортного предприятия в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации, учредительные документы муниципального транспортного предприятия, выписку из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица – учредителя, а также документ об уплате государственной пошлины (ст. 12 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Уполномоченный орган в пятидневный срок производит регистрацию,

о чём в письменной форме уведомляет заявителя и иные органы. Необходимо отметить, что моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (ст. 11

рассматриваемого нами Закона).

Далее отметим, что в регистрации может быть отказано в случае нарушения установленного законом порядка его образования или несоответствия закону учредительных документов. При этом отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме, необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде.

129

В соответствии со статьей 57 ГК РФ реорганизация транспортного предприятия может происходить в форме слияния, присоединения,

разделения, выделения и преобразования. Глава V Федерального закона "О

государственных и муниципальных унитарных предприятиях" детализирует реорганизацию муниципальных унитарных предприятий (в рассматриваемом нами случае транспортных).

Согласно ст. 29 указанного Закона унитарное транспортное предприятие может быть реорганизовано по решению собственника его имущества. Реорганизация в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких муниципальных унитарных предприятий осуществляется на основании решения уполномоченного органа или решения суда.

Реорганизация муниципального унитарного транспортного предприятия может быть осуществлена в форме:

-слияния двух или нескольких муниципальных перевозчиков;

-присоединения к муниципальному унитарному транспортному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий;

-разделения муниципального перевозчика - унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий;

-выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий;

-преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных законом случаях.

Муниципальные унитарные перевозочные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику.

В ч. 4 ст. 29 рассматриваемого нами нормативного акта особо отмечено, что не является реорганизацией изменение вида унитарного транспортного предприятия, а также изменение правового положения

130