Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

актуальна для правового регулирования управления муниципальным транспортом. Необходимо чёткое законодательное разграничение полномочий по управлению транспортным комплексом муниципалитетов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также установление ответственности за невыполнение управленческих функций в указанной сфере и осуществление финансирования деятельности муниципальных унитарных транспортных предприятий.

2. Несоответствие объёма обязанностей местного самоуправления и их ресурсного обеспечения (материальных, финансовых и иных возможностей).

Многочисленные функции, осуществление которых возложено на муниципальные органы управления в области организации перевозочного процесса, требует необходимого материального и финансового обеспечения.

Только в этом случае органы местного управления смогут надлежащим образом решать вопросы местного значения по управлению перевозками и обеспечить гарантированное Конституцией РФ право на свободное и безопасное передвижение, на свободу предпринимательской деятельности.

3. Отсутствие оптимальной системы управления муниципальными образованиями, структуры органов местного самоуправления. А это, в свою очередь, зависит от того, насколько чётко организованы все три уровня публичного управления (федеральный, региональный и муниципальный), на каких началах и каким образом распределены между ними полномочия и ответственность, насколько развита система взаимосвязей между этими уровнями власти.

Оптимальное функционирование муниципального транспортного комплекса напрямую связано с эффективным решением указанных проблем.

Возможны два пути выхода из сложившегося положения: 1) создание на территории местного самоуправления государственных структур; 2) на-

деление отдельными государственными полномочиями органов местного

152

самоуправления на основе федеральных и региональных законов. Оба пути используются на практике, у каждого из них имеются свои достоинства и недостатки.

Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания в системе управления новых структур, что неизбежно вызовет массу коллизий,

связанных с дублированием органов управления, их неоправданной конкуренцией. Недостаток второго пути — невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически отделены от государственных органов власти, и возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена208.

Как отмечает В. Е. Чиркин, попытки перенести на уровень му-

ниципальных образований социальные нужды населения даже при сопутствующей передаче материальных ресурсов не всегда оказываются удачными. Попытка разгрузить федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации зачастую приносит новые тяготы гражданам из-за слабости финансовой базы муниципальных образований209.

Достоинства первого пути:

-возможность создания единой системы вертикальной исполнительной власти;

-приближение государственной власти к населению;

-более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

-возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е.

внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

208См.: Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.

М.: Юнити-Дана, 2008. С. 82.

209См.: Чиркин В. Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 462.

153

В отдельных субъектах Федерации пошли именно по пути создания территориальных органов государственной власти, осуществляющих государственные полномочия в управленческих округах — территориальных структурах, более крупных, чем отдельное муниципальное образование, но меньших, чем весь регион. Так, в Свердловской области в 1996 г. подписан указ губернатора «О структуре исполнительных органов государственной власти», в котором предусматривалось деление области на шесть управленческих округов. Само по себе создание таких округов не требовало законодательного оформления, так как речь шла лишь о перераспределении государственных полномочий, не затрагивая полномочия органов местного самоуправления210. Тем не менее, формирование новых управленческих структур было решено закрепить законодательно, для чего принят Закон от 24 декабря 1996 г. № 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области»211, в котором прописывались возможность создания округов и примерные их полномочия. В настоящее время в процессе законодательного оформления находится каждый из вновь созданных управленческих округов — по каждому из них должен быть принят отдельный нормативный акт.

По пути создания территориальных органов государственной власти пошли в некоторых других субъектах Федерации, в частности в Республике Карелия, где такая система самоуправления закреплена даже в республиканском законе о местном самоуправлении, в Тюменской области — в районах созданы органы государственной власти — территориальные подразделения областной администрации.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне,

210См.: Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.

М.: Юнити-дана, 2008. С. 83.

211"Областная газета". 1997. 9 января.

154

положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры,

допустимой, пока не окрепнет, прежде всего, финансово, местное самоуправление212.

Однако, в данном случае необходимо создание дублирующих управленческих структур, что неизбежно отразится на бюрократизации всей системы и, что самое важное, скажется на гражданах, платящих налоги на содержание государственного аппарата.

Неплохая перспектива у второго пути — наделение отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции РФ и Законе о местном самоуправлении 2003 г., которые относят к предметам ведения органов местного самоуправления также отдельные государственные полномочия,

которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.

Кроме того, установление разумного соотношения государственного контроля деятельности местного самоуправления и его самостоятельности,

организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой и органами государственной власти также на сегодняшний день представляется актуальной проблемой, которая не находит своего законодательного разрешения в действующих правовых актах. Признанием и гарантированностью местного самоуправления в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации, а также предоставлением местному самоуправлению самостоятельности (ст. 12

Конституции РФ) государство сделало значительный шаг вперёд по инициации активности местных сообществ. В то же время в силу ряда причин политического, экономического и исторического характера государство не передало на муниципальный уровень набор ресурсов,

который необходим для устойчивого функционирования системы местного самоуправления213.

Правовой механизм этих отношений был заложен ещё в законе РСФСР

«О местном самоуправлении в РСФСР», который был принят в октябре 1991

г. Указанным законом была установлена компетенционная сфера местного самоуправления. Расходами местных бюджетов по существу, считались фактические, реальные затраты городов и районов. Нормативы отчислений в их бюджеты определялись исходя из сложившихся уровней развития социальной инфраструктуры, её штатов и контингента. И расходы, и

средства на их покрытие были близки к знаку равенства. Этот механизм был далеко не безупречен, т. к. при его применении значение имел, в основном,

субъективный человеческий фактор, а бюджет рассматривался как смета расходов населённого пункта, а не как самостоятельный бюджет муниципального образования.

Новый подход к регулированию в сфере местного самоуправления, как уже отмечалось в нашем исследовании, определил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России», который установил обязанность органов местного самоуправления обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах,

отнесённых к ведению муниципальных образований, в число которых входит обеспечение жителей транспортными услугами. В то же время, с принятием указанного Федерального закона сразу была введена ст. 6, определяющая вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований. Таким образом, получилось, что сфера ответственности местной власти была определена, а её финансовое обеспечение – нет.

Реальные возможности органов местного самоуправления и их полномочия,

определённые нормативными правовыми актами, не совпадали.

Нужно сказать, что проблема правового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципального транспорта может стать предметом особого исследования, настолько она насущна и диверсификационна. Сейчас же отметим, что положение ст. 3 Конституции РФ о том, что местное самоуправление, наряду с государственной властью составляет основу конституционного строя, пока слабо реализуется и проявляется на практике. Местное самоуправление попало в зависимость от органов управления субъектов Федерации, которые их финансируют.

Федеральные и региональные органы управления нередко возлагают на органы местного самоуправления выполнение полномочий, не подкреплённых передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов214.

Экстраполируя приведенные выше рассуждения применительно к управлению муниципальным транспортом, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование предприятий и организаций, входящих в муниципальный транспортный комплекс и находящихся в муниципальной собственности или в ведении местного самоуправления, осуществляется из местных бюджетов.

Адресного и эффективного использования бюджетных средств на социальные нужды можно достигнуть, прежде всего, на уровне муниципальных образований, которые должны иметь основные средства на эти цели в консолидированном бюджете Российской Федерации, включая и соответствующие закреплённые за ними доходы. Было бы целесообразным отдавать в местные бюджеты более половины всех налоговых поступлений и обязательных государственных платежей. Тогда соответствующие органы государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления могли бы нести полную ответственность за благополучие своего населения. Таким образом, можно исключить иждивенческие

157