Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
железнодорожного транспорта158, а также Федерального агентства морского и речного транспорта159 осуществляют контрольно-надзорную деятельность в сфере определенного вида перевозок. Их действия во многом носят разрозненный характер и основные вопросы, связанные с контролем над деятельностью муниципальных перевозчиков лежат вне сферы их компетенции. По нашему мнению, контрольные мероприятия в данной области должны осуществлять органы местного самоуправления.
В связи с этим представляется актуальным введение муниципального транспортного контроля для перевозчиков, осуществляющих деятельность в пределах муниципальных образований с внесением соответствующих изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Подводя итоги основных черт и особенностей муниципальной политики в сфере управления транспортным комплексом, мы можем дать ей определение как основанное на Конституции РФ, иных законах
Российской Федерации и её субъектов, а также подзаконных нормативно-правовых актах, взаимодействие органов муниципальной власти и управления, организаций и муниципальных служащих,
связанное с выработкой перспективных целей и решений по реализации системы гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих физическим и юридическим лицам транспортное обслуживание путём институциальных механизмов регулирования муниципального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядочения общественной жизни в данной сфере.
157 |
См.: Положение о Федеральном дорожном агентстве (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 |
|
|
июля 2004 г. № 374 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264). |
|
158
См.: Положение о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397) //СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3344.
159
См.: Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 371)//СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3261.
111
2.2 Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных транспортных предприятий
Кризисное состояние современной российской экономики со всей очевидностью выдвигает на первое место вопрос о развитии организационно-
правовых форм участия федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований в современном перевозочном процессе.
В настоящее время ведется обсуждение проблем, связанных с созданием и использованием такого правового механизма участия государственных структур и органов местного самоуправления в рыночных транспортных отношениях, который бы обеспечил реальное сочетание имущественных прав и интересов государственного и муниципального юридического лица с интересами государства и муниципального образования.
Предваряя наше дальнейшее исследование, отметим, что отношения, связанные с правом муниципальной собственности на объекты транспортного комплекса имеют важное значение для организации управления муниципальными транспортными предприятиями. Остановимся на этих вопросах более подробно.
Конституция Российской Федерации в ст. 132 определяет, прежде всего, социальное назначение местного самоуправления - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.160 Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, в своем Постановлении от 3 ноября 1998 г. №
25-П определил, что конституционные полномочия местного самоуправления
160 |
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева)//Система |
|
|
ГАРАНТ, 2007. |
|
112 |
|
по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий161.
Как уже отмечалось в нашем исследовании в целях решения вопросов местного значения Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяет органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов соответствующими полномочиями, связанными с управлением собственностью муниципального транспортного комплекса, созданием муниципальных транспортных предприятий, организацией их деятельности, установлении тарифов на их транспортные услуги и т.д.
Муниципальная собственность представляет собой форму собственности, существующую параллельно с государственной. По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 131 Конституции РФ органы местного самоуправления.
Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности можно подразделить на следующие группы:
1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Оно имеет в основном социальное (образование, медицина, культура, транспорт) и производственное значение;
161 |
СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5603 |
|
113
2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Оно призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений (ст. 50).
Следует отметить, что в ст. 29 ныне утратившего силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"162 был представлен более подробный перечень объектов муниципальной собственности, таких как муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации и т.д. Поскольку ст. 215 ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости. На наш взгляд, включение в Закон закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, ограничивает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе и по развитию рыночных
162 |
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. |
|
114
механизмов использования земли и имущества транспортного комплекса в муниципалитетах.
В ч. 2, 3, 4 ст. 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. перечислено имущество,
которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.
Имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.163
Если в Законе 1995 г. речь шла о праве создания предприятий,
учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Из этого следует, что практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной. С
одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит,
прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона "Об общих принципах организации
163 |
См.: Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - |
|
|
Система ГАРАНТ, 2005 г. |
|
115 |
|
местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования, в том числе транспортные. Таким образом,
муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов,
однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.
Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития и не позволяет эффективно решать задачи, связанные с перевозкой пассажиров и грузов, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем, муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала.
Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.164
Возвращаясь к предмету нашего исследования, отметим, что
муниципальные перевозочные предприятия составляют основу
муниципального транспортного комплекса каждого субъекта Федерации и муниципального образования, от их надлежащего функционирования зависит не только развитие регионального рынка социальных услуг, но и гарантирование конституционных прав российских граждан на достойную жизнь. Как отмечает А.Д. Петухов, «лишь муниципальные транспортные предприятия обеспечивают перевозку пассажиров по экономически не выгодным для частных перевозчиков маршрутам (в сельской местности, по маршрутам между отдаленными и малонаселенными поселениями, в
населенных пунктах Крайнего Севера), осуществляют перевозку
164 |
См.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., "Юстицинформ", 2007. С. 76. |
|
116
малоимущего населения, а также перевозку граждан, пользующихся правом льготного проезда»165.
По свидетельству этого же автора, в Саратовской, Самарской, Владимирской, Курской, Волгоградской, Челябинской областей, Краснодарского, Ставропольского краев и республик Коми, Карачаево-
Черкесия около 80% муниципальных перевозчиков - муниципальные унитарные предприятия166.
Учитывая указанную приоритетность унитарных предприятий в общей структуре муниципального транспортного комплекса, представляется обоснованным провести всесторонний анализ правового регулирования организации и деятельности данного вида управляемых объектов.
Всоответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г.
№161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"167 унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. По общему правилу, установленному в пункте 1 статьи 49 ГК РФ, юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Детализируя это положение, пункт 1 статьи 3 Федерального закона № 161-ФЗ определяет, что унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Собственниками имущества государственного или муниципального предприятия выступают, соответственно, государство или муниципальные образования.
165 |
См.: Петухов А. Д. Правовые аспекты управления российскими транспортными артериями// |
|
Российский транспорт и проблемы его взаимодействия с экономической и социальной средой регионов. М., 2008. С. 86.
166Там же, С. 90
167СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
117
В юридической науке отмечается, что сам мировой опыт доказывает эффективность государственной и муниципальной собственности, так как по сравнению с другими эти формы собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на социальные цели168.
Фактический отказ от государственного управления российской экономикой на современном этапе с переходом на ее регулирование169
заставляют более глубоко осмыслить роль и значение, а также перспективы использования такого порождения советской административно-командной экономики и правового порядка, как государственные предприятия. Понятие муниципальной собственности (на предприятия и организации) стало широко использоваться в науке муниципального права после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.
Во время формирования и обновления законодательства об унитарных предприятиях в правовой и экономической литературе велись дискуссии о целесообразности и обоснованности существования такого вида юридического лица в российском законодательстве.
Так, В.А. Дозорцев считал сохранение в российской правовой системе государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, предпосылкой для неэффективной хозяйственной деятельности. Им предлагалось идти по пути дальнейшего акционирования. Существующие государственные и муниципальные
168См.: Власова М.В. Право собственности в России: возникновение, юридическое содержание, пути развития. М.: МЗ-Пресс, 2002. С. 54, 55.
169В период реформ 80-90-х годов в России понятие государственного управления было искажено, носило негативный оттенок и отождествлялось с непосредственным властным воздействием, реализуемым с помощью командного типа управления. Ученые, занимавшиеся анализом этих явлений, стали употреблять другие термины - например такие, как "государственное руководство", "государственное регулирование", "государственное воздействие" и т.п. (см.: Мицкевич Л.А. Государственное управление в условиях экономических преобразований // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М., 2001. С. 45).
предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. Это значит, что право собственности на эти предприятия как объект права прекратится, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет, и
предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты170.
Всвоих исследованиях Е.А. Суханов прямо задается вопросом, почему
смомента принятия ГК РФ ведется архаичная линия на консервацию прежних категорий и концепций, не отвечающих современным реалиям, что,
по его мнению, не приведет к удовлетворительным результатам ни в правоведении, ни в экономике. Как известно, в дореволюционной российской литературе предприятие безоговорочно считалось объектом, а не субъектом торговой (предпринимательской) деятельности. И это было вполне понятно и объяснимо, ибо в нормальном имущественном, тем более торговом
(предпринимательском) обороте могли и должны были участвовать не просто субъекты, а исключительно собственники соответствующих имуществ (в том числе имущественных комплексов). Никому не могло прийти в голову допустить в оборот юридическое лицо-несобственника. В свою очередь, это неизбежно требует "изобретения" никому и нигде в мире ранее неведомых искусственных "ограниченных вещных прав" "хозяйственного ведения", "оперативного управления" и т.п.171 Все дело в том, что ограничения правоспособности, имущественного статуса государственных юридических лиц-несобственников, неизбежные с позиций защиты публичных интересов,
противоречат основным принципам организации рыночного хозяйства и нормального имущественного оборота именно потому, что несобственник
170См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе Российской Федерации // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М.: МЦФЭР, 1998. С.
171См.: Суханов Е. А. О понятии юридического лица и предприятия // Законодательство России в 21 веке: по материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. - М.: Городец-издат, 2002. С. 174, 175.
никогда не сможет распоряжаться переданным ему имуществом так же, как своим собственным, а значит нуждается в дополнительных мерах охраны их интересов (а в действительности - интересов стоящего за ним собственника).
В этом и кроется причина скептического отношения большинства представителей цивилистической науки к конструкциям "предприятия" как юридического лица и связанным с ним правам "хозяйственного ведения" и (или) оперативного управления.172
При этом авторитетный исследователь, раскритиковавший концепцию государственного и муниципального унитарного предприятия, приходит к обратному по сути выводу, что сохранение этих конструкций в действующем законодательстве (причем, судя по всему, на весьма длительный период)
обусловлено реальными особенностями организации и исторического развития отечественной экономики, которые невозможно, да видимо, и не нужно, перекраивать в очередные "исторически сжатые сроки".
На иных научных позициях стоят многие другие правоведы.
Например, Ю.К. Толстой предполагает, что в нашей экономике унитарным предприятиям (особенно предприятиям ВПК) не только уготована долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы там, где путь ей сейчас вроде бы заказан.
Ученый рассматривает потенциальную возможность распространения правового режима унитарных предприятий и на предприятия частных собственников.173 На расширение применения конструкции унитарного предприятия настаивает и Д.В. Петров.174
В целом можно выделить три научных течения в доктрине унитарного предприятия в современной правовой науке.
172Там же. С. 179, 180.
173См.: Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. - М.: Городец, 2000. С. 110, 111.
174См.: Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления.- СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 227.