Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

ся выделять для местного самоуправления особые вопросы местного значения.44

Таким образом, к собственным полномочиям органов местного самоуправления в настоящее время относятся: во-первых, полномочия, закрепленные в ст. 17 действующего федерального закона о местном самоуправлении, во-вторых, полномочия, вытекающие из перечней вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14, 15 и 16 того же закона. Они закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания вопросов местного значения. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, "перечень полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения, содержащийся в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, открыт. Но он сосуществует с закрытым перечнем самих вопросов местного значения. Смысл такой правовой конструкции в том, что полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые другими законами, должны укладываться в рамки вопросов местного значения, закрепляемых в Федеральном законе №

131-ФЗ"45.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. подходит к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления не так, как прежний. Он изменил сам категориальный аппарат, с помощью которого эта сфера деятельности отграничивается от сферы деятельности органов государственной власти. Вместо параллельного использования понятий «предметов ведения» и «вопросов местного значения» он применяет категории «вопросов местного значения» и «полномочий органов местного самоуправления». Сохраняя укрупненную функциональную характеристику местного самоуправления, Закон в то же время конкретизирует ее, закрепляя «в целях решения вопросов местного значения» ряд конкретных прав и

44Подробнее о проблеме законодательного использования категории «вопросы местного значения» см.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: Проблемы теории и правового регулирования. Воронеж: Из-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 114—131.

45Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 144, 165.

31

обязанностей органов местного самоуправления и определяя возможность установления других полномочий «в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований»46.

Основываясь на вышеизложенном, нам необходимо разобраться: подпадают ли указанные выше полномочия органов местного самоуправления в сфере перевозок пассажиров и грузов отношений в круг, очерченный перечнями вопросов местного значения в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года.

Для разрешения этого вопроса обратимся к понятию вопросов местного значения.

Среди всех элементов, входящих в структуру предметов ведения, именно вопросы местного значения являются наиболее важным, так как местное самоуправление создается в первую очередь именно для их решения47. Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Решение вопросов местного значения – это основная цель местного самоуправления, смысл его существования.

Согласно статье 1 Федерального закона № 131-ФЗ, к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

46См.: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В.

Иванченко. М., 2004. С. 20.

47См.: Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 184-185.

32

Таким образом, для характеристики и определения круга вопросов

местного значения Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает три

основных критерия:

–закрепление указанных вопросов в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе № 131-ФЗ;

–непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования;

–самостоятельность решения данных вопросов населением и (или) органами местного самоуправления48.

Общие полномочия по решению вопросов местного значения закрепляются в статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем, указанная статья не содержит положений, относящихся к транспортному обслуживанию. Применительно к объекту нашего исследования можно выделить полномочия, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона - создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; в п. 4 ч.1 ст. 17 - установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; в п. 8 ч.1 ст. 17 -

осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Кроме того, к транспортной отрасли муниципалитетов применимы некоторые другие статьи отмеченного выше Закона, например, ст.ст. 51, 52.

Как уже отмечалось, перечень полномочий, закрепленный в ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 является открытым. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов

обладают иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Помимо указанного Закона полномочия по решению вопросов местного значения содержатся в иных правовых актах (в Жилищном, Градостроительном, Земельном и других кодексах РФ, различных отраслевых федеральных законах). Необходимо отметить, что полномочия по решению вопросов, связанных с обеспечением деятельности транспорта местного значения также отражены в иных правовых актах, например, согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Немаловажным фактором является то, что полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Продолжая анализ законодательства в области перевозок, отметим, что ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"49 содержит перечень полномочий органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Их условно можно разделить на две группы:

1) Финансовые полномочия (определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения; разработка

34

основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения и о прекращении такого использования; установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт,

содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования местного значения;).

2) Организационные полномочия (организация контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

порядок использования автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; организация информационного обеспечения пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

Как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, существующая ситуация,

когда статьи о полномочиях органов местного самоуправления содержатся в столь большом количестве правовых источников, значительно усложняет правоприменительную практику. Кроме того, она не отвечает требованиям систематизации и кодификации законодательства. Неясно целевое

35

предназначение статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах...».

Можно предположить, что, закрепляя в основном Законе о местном самоуправлении данную статью, законодатель стремился предусмотреть в ней типовой набор полномочий, применимый ко всем вопросам местного значения соответствующего муниципального образования. Однако в одной статье невозможно подробно перечислить все полномочия органов местного самоуправления по широкому кругу вопросов, отнесенных к числу вопросов местного значения. Вместе с тем, практика российского и зарубежного местного самоуправления показывает, что детальное правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления является необходимым для эффективного осуществления управленческой деятельности в соответствующих сферах. Именно поэтому возникает необходимость в более подробном перечислении полномочий органов местного самоуправления в других федеральных законах. К примеру, Градостроительный кодекс РФ не ограничивается указанием на то, что органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты в сфере строительства, а

конкретно называет важнейшие из них, закрепляет основные мероприятия,

которые необходимо осуществлять в данной области общественных отношений. И таких законов множество.

Нельзя считать удачным и содержание данных законоположений.

Остается неясным, почему, например, установление, изменение и отмена местных налогов являются вопросами местного значения, а установление тарифов на услуги (в рассматриваемом нами случае транспортные),

предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями — полномочием50.

В целях объективного рассмотрения полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования муниципального транспортного

комплекса представляется возможным их классифицировать по предметам

ведения следующим образом:

1.Полномочия по решению вопросов местного значения, связанных

сорганизацией транспортного обслуживания населения.

2.Полномочия по предметам ведения органов государственной вла-

сти. Эта группа полномочий, в свою очередь, подразделяется на:

—полномочия, делегированные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

—права органов местного самоуправления на решение вопросов перевозок пассажиров и грузов, не отнесенных к вопросам местного значения, перечисленных в пунктах 1 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах...»;

—права органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами.

3.Полномочия по решению иных вопросов, связанных с перевозками пассажиров и грузов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В действующем федеральном законодательстве, в частности в ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплены вопросы местного значения, соответственно, поселений, муниципальных районов и городских округов. Различия в вопросах местного значения поселения, муниципального района и городского округа определяются в основном объективными факторами, связанными с организацией управления на уровне поселения, района и городского округа.

37

Анализируя ст. 14 отмеченного выше нормативного акта среди вопросов местного значения поселений применительно к транспортной сфере можно выделить следующие:

-формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета (в части расходов на содержание транспортного хозяйства, находящегося в собственности поселения);

-владение, пользование и распоряжение имуществом транспортного комплекса, находящимся в муниципальной собственности поселения;

-снабжение населения топливом;

-дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

-организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора на территории поселения;

-утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории,

выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции,

капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений (с учетом функционирования транспортной инфраструктуры);

38

-дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

-утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района (с учетом особенностей функционирования транспортной инфраструктуры муниципального района);

-содействие развитию малого и среднего предпринимательства в сфере транспорта.

В нормативно-правовых актах органов местного самоуправления муниципальных районов регламентируются вопросы, связанные с организацией перевозок в границах муниципальных районов и касающиеся внутри и межпоселенческих сообщений. Так, например, в соответствие с п. 3 Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Партизанского муниципального района, утвержденного Решением Думы Партизанского муниципального района Приморского края от 1 июля 2008 г. № 3553 транспортное обслуживание населения с использованием автотранспорта предприятий и организаций различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей в

40