Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография

режиме регулярных маршрутов организуются с целью удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках на основе государственного регулирования этого вида деятельности, функционирования рынка транспортных услуг, соблюдения антимонопольного, гражданского законодательства. В данном муниципальном правовом акте также закреплено, что Администрация муниципального района в пределах своих полномочий проводит обследование пассажиропотоков, определяет потребности населения в транспортном обслуживании, утверждает маршрутную сеть муниципального района и сводное расписание пассажирских перевозок. Перевозки пассажиров разрешаются предприятиям и организациям независимо от их организационно-правовой формы, а также индивидуальным предпринимателям, получившим на основании результатов конкурса право на выполнение пассажирских перевозок по регулярным пассажирским маршрутам. Перевозки пассажиров по маршрутной сети осуществляются исключительно на основании договора между заказчиком и перевозчиком, получившим муниципальный заказ или заказ на маршрутные перевозки по результатам проведения конкурса.

Согласно п. 3.2 Положения об организации обслуживания населения транспортом общего пользования в границах муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, утвержденного Решением Совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 25 октября 2006 г. № 0120354 Администрация Тихвинского района организует транспортное обслуживание населения в границах Тихвинского района, формирует муниципальные маршруты, ведет реестр маршрутов, утверждает графики движения транспорта общего пользования и их расписание, заключает договоры перевозки (муниципальные контракты) с перевозчиками

41

Кроме того, отмеченная Администрация наделена контрольными функциями в сфере рассматриваемого нами транспорта (осуществление контроля за исполнением перевозчиками требований нормативных правовых актов по перевозкам пассажиров и багажа и принятых договорных обязательств; осуществление диспетчерского контроля работы перевозчиков,

а также оперативное управление, временное прекращение в установленном порядке движения транспортных средств в случаях, вызванных стихийными явлениями или изменениями дорожно-климатических условий).

Важным на наш взгляд является осуществление указанным органом транспортного мониторинга, выражающегося в изучении потребности населения в транспортных услугах, систематической организации обследования пассажиропотоков и маршрутов. В результате осуществления этих мероприятий происходит открытие новых, изменение или закрытие действующих направлений движения муниципального транспорта, а также вносятся соответствующие изменения в реестр муниципальных маршрутов.

Кроме того, на Администрацию Тихвинского района Ленинградской области возложены обязанности по обеспечению населения необходимой транспортной инфраструктурой и выполнение условий, обеспечивающих безопасность движения; публикации в средствах массовой информации данных о муниципальных маршрутах, иных сведений об организации транспортного обслуживания населения; обеспечения финансирования транспорта общего пользования в объемах расходных обязательств муниципального образования Тихвинский район, предусмотренных в бюджете на соответствующий финансовый год

Основываясь на анализе ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно выделить вопросы местного значения городских округов,

относящиеся к обеспечению населения транспортными услугами,

42

организации функционирования муниципального транспортного комплекса,

такие как:

-формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа

иконтроль за исполнением данного бюджета (в рассматриваемом нами случае расходы на обеспечение деятельности всех видов муниципальных перевозок);

-владение, пользование и распоряжение имуществом транспортного комплекса, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

-снабжение населения топливом;

-дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

-утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции,

капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности,

осуществляемой на территории городского округа (с учетом функционирования транспортной инфраструктуры);

43

- содействие развитию малого и среднего предпринимательства в сфере осуществления перевозок пассажиров и грузов.

Анализируя проблемы, связанные с решением вопросов местного значения в крупных городах регионального значения, Г. Ф. Скрипкин отмечает, что в них местное самоуправление оказывается излишне отделено от населения и не способно эффективно решать многие задачи. Деятельность местного самоуправления в данных образованиях по своему характеру ближе к государственному управлению55.

Необходимо отметить, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам создания условий предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения в отдельных случаях разделяются между законодательной и исполнительной ветвями власти (на муниципальном уровне). Подобное имеет место в крупных городских поселениях. В качестве наглядного примера приведем Решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 25-268 "О Положении об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования "Город Саратов",56 в соответствие с которым к полномочиям

Саратовской городской Думы относятся: утверждение комплексной транспортной схемы в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Саратов"; утверждение программ развития пассажирского транспорта на территории муниципального образования "Город Саратов"; определение порядка проведения конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа; утверждение тарифов на перевозки пассажиров и багажа организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществление контроля за выполнением администрацией города Саратова полномочий по вопросам

55См.: Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Юнити-Дана, 2008. С. 14.

56"Саратовская панорама - спецвыпуск". № 22 (271) от 7 марта 2008 г.

44

создания условий для предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения; взаимодействие с органами государственной власти Саратовской области, иными органами власти по вопросам создания условий для предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения; предоставление льгот по оплате проезда в муниципальном пассажирском транспорте для отдельных категорий граждан; утверждение объемов компенсаций выпадающих доходов от регулируемых тарифов из городского бюджета на обеспечение деятельности МУПП "Саратовгорэлектротранс".

К полномочиям администрации города Саратова относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения в соответствии с порядком,

установленным законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Саратовской области, настоящим Положением и иными муниципальными правовыми актами; разработка и реализация программ развития пассажирского транспорта на территории муниципального образования "Город Саратов"; проведение конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа; обеспечение координации деятельности предприятий всех форм собственности,

осуществляющих пассажирские перевозки на территории муниципального образования "Город Саратов"; осуществление контроля за соблюдением перевозчиками всех форм собственности условий договоров об организации перевозок пассажиров и багажа; осуществление иных мероприятий,

направленных на удовлетворение потребностей населения в транспортном обслуживании в рамках действующего законодательства.

Сравнительный анализ указанных правовых актов показывает, что на уровне поселения закрепляются, в первую очередь, те вопросы, решение которых с точки зрения теории управления требует максимального приближения субъекта управления (муниципальной власти как особой

45

формы публичной власти, не сводимой к государственной) к объекту управления. Применительно к транспортной сфере особое значение такое приближение имеет при организации предоставления транспортных услуг населению (к примеру, организация в границах поселения перевозок по установленным маршрутам, осуществление перевозок пассажиров, пользующихся правом льготного проезда). На уровне муниципальных районов закреплены вопросы местного значения, решение которых не может быть ограничено территорией поселения и носит ярко выраженный межпоселенческий характер (к примеру, организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, создание условий, необходимых для обеспечения безопасности всех видов перевозок и т.д.).

Как справедливо отмечает О.Л. Савранская, на уровне городского округа закреплено большинство ключевых вопросов местного значения, свойственных как для поселения, так и для муниципального района, за исключением вопросов, не свойственных для городского округа в силу специфики городской территории и городского хозяйства.57 Круг вопросов местного значения городского округа, связанных с перевозками, гораздо шире по сравнению с поселением и муниципальным районом. Это связано, прежде всего, с большим количеством муниципальных перевозчиков, объемом грузооборота, а также географическими и территориальными особенностями и особенностями функционирования транспортного комплекса конкретного городского округа. Исходя из этих обстоятельств органами местного самоуправления принимаются правовые акты, в которых отражается данная специфика. В качестве примера приведем муниципальный правовой акт г. Владивостока от 9 января 2008 г. № 2-МПА «Об организации транспортного обслуживания морским транспортом общего пользования на

территории Владивостокского городского округа»,58 согласно которому Администрация города Владивостока устанавливает маршрут движения морского транспорта на территории Владивостокского городского округа с определением основных пунктов, утверждает расписание движения.

Организация работы морских перевозчиков определяется договорами,

заключенными администрацией города Владивостока с морским перевозчиком. Морские перевозчики, осуществляющие транспортное обслуживание населения морским пассажирским транспортом на основании договоров, заключенных с администрацией города Владивостока, получают из бюджета Владивостокского городского округа субсидии на компенсацию недополученных доходов при предоставлении транспортных услуг населению по установленным тарифам, не обеспечивающим возмещение затрат по перевозке пассажиров и багажа. Обслуживание пассажиров морскими перевозчиками, не имеющими лицензии на право осуществления перевозок, не допускается. Кроме того, в соответствие с п. 7 указанного правового акта не допускается обслуживание пассажиров морскими перевозчиками вне установленных администрацией города Владивостока маршрутов. Изменение расписания движения по маршрутам производится два раза в год. Информирование населения об указанных изменениях должно производиться не позднее, чем за 10 календарных дней до фактического изменения расписания движения по маршрутам.

В последнее время заметно возрастает роль органов местного само-

управления в решении вопросов государственного значения. Конституция РФ 1993 г. в статье 132 закрепила, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В связи с тем, что правовые аспекты делегирования полномочий в сфере транспортного обслуживания являются комплексным блоком и

47

нуждаются в отдельном рассмотрении, они будут нами проанализированы в следующем параграфе настоящей работы.

Наконец, Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 г. оставил за органами местного самоуправления имевшееся в законе 1995 г. право решать по своей инициативе транспортные вопросы, не отнесенные к компе-

тенции органов местного самоуправления других муниципальных обра-

зований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это так называемое право инициативы целесообразно пре-

доставлять органам местного самоуправления, если вдруг на практике возникнет ситуация, не предусмотренная законодательством, а ее разрешение необходимо для защиты прав и интересов жителей муниципального образования.

Возвращаясь к вопросам местного значения, указанным в ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и

связанным с перевозочной деятельностью, отметим, что они являются

общими, поскольку их решение осуществляется в целях непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Однако, в рамках настоящего исследования целесообразно выделить также круг вопросов, прямо не относящихся к перевозочной деятельности и функционированию муниципального транспортного комплекса, но также связанных с перевозками и носящими специализированный характер. К ним относятся социально значимые вопросы в сфере образования и здра-

воохранения, которые не могут решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения. Функционирующие учреждения образования и здравоохранения в подавляющем большинстве случаев находятся в ведении муниципалитетов, следовательно, органы

48

местного самоуправления обязаны обеспечить в пределах своих полномочий их нормальное функционирование, которое невозможно без участия транспорта. Указанные вопросы находят свое выражение в организации доставки в образовательные учреждения учащихся, проживающих в отдаленных поселениях, осуществлении школьниками выездных экскурсий, посещении ими музеев и иных культурных учреждений, выездного медицинского обследования и обслуживания населения, организации работы скорой (неотложной) помощи и т. д. Данные вопросы регулируются отдельными правовыми актами (например, Постановление Главы Вурнарского района Чувашской Республики от 07.09.2007 г. № 233 «Об организации специальных (школьных) перевозок учащихся общеобразовательных учреждений»59, Постановление Главы администрации Оренбургской области от 5 февраля 2004 г. № 23-п «О правилах организации специальных (школьных) перевозок учащихся государственных и муниципальных образовательных учреждений»60, Решение Собрания депутатов Амурского муниципального района от 30.01.2008 № 461 "Об утверждении Положения об организации оказания скорой медицинской помощи на территории Амурского муниципального района"61, Распоряжение председателя Комитета по здравоохранению Администрации Санкт-

Петербурга от 30.05.2001 № 221-р «Об утверждении Положения об организации

деятельности отделения скорой медицинской помощи взрослому населению городской поликлиники СанктПетербурга"62).

К специализированным вопросам, связанным с деятельностью транспорта также можно отнести мобилизацию муниципальных транспортных ресурсов, необходимых для осуществления гражданской обороны, защиты населения и территорий муниципальных образований от

59СПС «Консультант Плюс»

60СПС «Консультант Плюс»

61Сборник нормативных правовых актов органов местного самоуправления Амурского муниципального района. 2008. № 47.

62СПС «Консультант Плюс»

49

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также транспортное обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-

оздоровительных и спортивных мероприятий.

Проанализированные положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют признать собственными все полномочия органов местного самоуправления, связанные с управлением муниципальными транспортными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности.

Как уже отмечалось, в соответствие с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства,

реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства,

расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности,

осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Применительно к нашему исследованию решение указанных вопросов напрямую связано с транспортным планированием и организацией дорожного движения в черте города. Проблема заторов на городских и пригородных дорогах уже давно вышла на федеральный уровень, поскольку

50