Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
каких-либо полномочий органу иного уровня власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
О.В. Берг в статье 4 своего Модельного закона субъекта Российской Федерации "Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации" указывает на то, что целями наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями являются повышение количественных и качественных результатов осуществления данных полномочий, а также снижение затрат на их осуществление. И поэтому основной целью наделения муниципальных образований государственными полномочиями, по мнению О.В. Берга, является повышение эффективности их осуществления94.
По мнению А.И. Коваленко и Н.А. Шевчик наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяет решить ряд актуальных не только для муниципального образования, но для региона и государства в целом, задач:
-содействие децентрализации власти в государстве и развитие самоуправленческих начал в жизни общества;
-демократизация реализуемых властных полномочий путем обеспечения участия народа в их осуществлении;
-осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного самоуправления;
-повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ и отдельных граждан95.
94См.: Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4. С. 3.
95Муниципальное право: вопросы и ответы / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1998. С. 67; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 149.
И. В. Выдрин считает одной из основных целей наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями "смягчение принципа абсолютного отделения местных властных структур от системы государственных органов и последствий такого отделения"96. Н.Н. Черногор рассматривает соответствующее наделение "как средство повышения активности и ответственности органов местного самоуправления"97.
Поскольку приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения и тем самым влиять на экономическую ситуацию в стране, В.И. Васильев считает одной из основополагающих целей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями социально-экономическое развитие муниципального образования98.
Проанализировав общие теоретические концепции наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, а также их делегирование, вернемся к предмету нашего исследования – муниципальному транспортному комплексу. В ныне утратившим силу Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация была наделена полномочиями по руководству транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществлению контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждению маршрутов99
и графиков движения местного транспорта, привлечению на договорных
96Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 129.
97Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Вопросы теории. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 109.
98Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 379.
99Понятие "график движения" содержится в пункте 5.7.4 Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 № 27. В силу указанной нормы каждый водитель, выполняющий городские, пригородные, междугородние и туристические рейсы с пассажирами, должен быть обеспечен графиком движения на маршруте с указанием времени прохождения остановок, населенных пунктов и других ориентиров.
началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города; обеспечению учета автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организации и контроля обслуживания пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах (п. 6 ст. 72). Аналогичными полномочиями обладала и районная администрация (п. 6. ст. 61 отмеченного Закона). Поселковая, сельская администрация в соответствии с п. 5 ст. 52 Закона осуществляла контроль за работой транспортных предприятий и организаций на территории Совета, согласовывала маршруты и графики движения транспорта, привлекала на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действовавшие на подведомственной территории.
Как видно из указанного перечня, органы местного самоуправления наделялись достаточно конкретизированным перечнем полномочий в сфере организации деятельности и управления муниципальным транспортным комплексом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" передал муниципальным органам власти полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения (п. 7 ч. 1 ст.
14), между поселениями в границах муниципального района (п. 6 ч. 1 ст. 15), а также в границах городского округа (п. 7 ч. 1 ст. 16). К сожалению, законодатель не раскрывает сущности указанных полномочий, из смысла рассматриваемого нами Закона трудно установить, являются ли указанные полномочия собственными (законодательно закрепленными за органами местного самоуправления) или же бессрочно делегированными органами государственной власти субъектов Федерации.
Вместе с тем, в соответствие с п. 12 ч. 2 ст. 26.3. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации
73
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение). В п. 6. ст. 26.3 отмечено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, связанных с организацией перевозок указанными видами транспорта. Из смысла данной статьи усматривается, что органы государственной власти субъекта Федерации в законодательном порядке могут передать органам местного самоуправления отдельные полномочия в сфере организации работы и управления транспортным комплексом. Таким образом, законодательный пробел, связанный с отсутствием детализации полномочий органов МСУ в сфере транспортного обслуживания в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" восполняется в региональном законодательстве.
В качестве одной из особенностей нормативных актов субъектов Федерации в сфере делегирования полномочий в сфере транспорта можно выделить законодательное их разграничение между законодательной и исполнительной ветвями власти на уровне региона. Подобное положение находит свое отражение, прежде всего, в актах субъектов РФ, в которых
74
наблюдается высокий объем всех видов перевозок пассажиров и грузов. Так, согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 29 сентября 2008 г. № 528-92 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства"100 к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в указанной сфере относятся:
1)оказание содействия в осуществлении работ по строительству и ремонту дорог;
2)оказание содействия в обеспечении проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно посредством установления соответствующих графиков работы пригородного пассажирского транспорта, организации новых автобусных маршрутов, организации и оборудования остановок, осуществления контроля за работой пригородного пассажирского транспорта.
Далее рассмотрим некоторые законодательные акты субъектов Федерации, наделяющие отдельными полномочиями органы местного самоуправления в сфере транспорта. Так, в соответствие со ст. 1 Закона республики Татарстан № 32-ЗРТ от 28 апреля 2006 года «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования «город Набережные Челны» государственными полномочиями в области организации транспортного обслуживания населения»101 органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по организации обслуживания населения железнодорожным, внутренним водным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения). В соответствие со ст. 3 этого нормативного акта органы МСУ наделяются данными полномочиями на неограниченный срок.
100СПС «Консультант Плюс».
101«Республика Татарстан». № 91. 5 мая 2006.
75
В соответствие с Законом Самарской области от 7 июля 2006 г. № 58-
ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения на территории Самарской области»102 органы МСУ наделяются следующими государственными полномочиями Самарской области по организации транспортного обслуживания населения:
1)организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения на садово-дачные массивы;
2)регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения на садово-дачные массивы (ст. 2).
Законом Вологодской области 5 октября 2006 № 1501-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Вологодской области отдельными государственными полномочиями
всфере регулирования цен (тарифов)»103 органы местного самоуправления наделены следующими государственными полномочиями в сфере деятельности транспорта:
-установление тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта городского и пригородного сообщения (кроме железнодорожного) в границах соответствующего муниципального образования;
-установление размера платы за транспортировку задержанных транспортных средств на специализированные стоянки;
-установление размера платы за хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках;
Согласно ч. 1 ст. 1 Областного Закона Ростовской области от 30 июня
2006 г. № 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления
102"Волжская коммуна" № 122 . 8 июля 2006 г.
103СПС «Консультант Плюс».
76
отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа" исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа. В ч. 2 ст. 1 данного нормативного акта отражено, что под государственным регулированием тарифов на перевозку пассажиров и багажа в нем понимается:
1) установление исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов тарифов на перевозку пассажиров и багажа:
-всеми видами общественного транспорта (кроме железнодорожного транспорта и такси индивидуального пользования) в городском сообщении и пригородном сообщении к садовым и огородным участкам;
-автомобильным транспортом (кроме такси индивидуального пользования) по внутриобластным маршрутам, начинающимся и оканчивающимся в границах муниципального района;
-речным транспортом в местном сообщении в черте населенного пункта и на переправах;
2) установление исполнительно-распорядительными органами городских округов тарифов на перевозку пассажиров и багажа:
-всеми видами общественного транспорта (кроме железнодорожного транспорта и такси индивидуального пользования) в городском сообщении и пригородном сообщении к садовым и огородным участкам;
-речным транспортом в местном сообщении в черте города и на переправах.
Законом Белгородской области от 14 января 2008 г. № 183 органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации
77
транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном межмуниципальном сообщении (ст. 1).104
Продолжая анализ региональных нормативных актов, регламентирующих передачу государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере транспортного обслуживания отметим, что некоторые вопросы рассматриваемой нами области общественных отношений могут освещаться в нормативных актах высшего должностного лица субъекта Федерации. Так, например, Постановлением Губернатора Амурской области от 24 января 2008 г. № 27105 утвержден Порядок расходования средств субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом.
В данном документе отмечено, что уполномоченным органом и главным распорядителем средств областного бюджета по предоставлению субвенции является министерство транспорта и дорожного хозяйства Амурской области (далее – Главный распорядитель), которое на основании сводной бюджетной росписи областного бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования представляет в министерство финансов Амурской области заявку на перечисление субвенции на лицевые счета финансовых органов муниципальных образований, открытые в органах Федерального казначейства на балансовом счете № 40204 "Средства местных бюджетов".
В п. 3 отмеченного правового акта отражено, что субвенция выделяется за счет средств областного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных в областном бюджете на соответствующий год, лимита бюджетных обязательств и объемов финансирования. Средства субвенции,
104См.: Закон Белгородской области от 14 января 2008 г. № 183 "О наделении органов местного самоуправления полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном межмуниципальном сообщении"//СПС «Консультант Плюс».
105СПС «Консультант Плюс».
78
направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, отражаются в местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, носят целевой характер и не могут быть направлены на другие цели. При этом, финансовые органы в 2-дневный срок после получения от органа Федерального казначейства информации о поступившей субвенции перечисляют средства уполномоченным органам, являющимся распорядителями средств субвенции.
Муниципальные образования ежемесячно, до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляют Главному распорядителю отчет о расходовании средств субвенции и отчет о работе. Контроль за осуществлением муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, а также за правильностью использования субвенции возлагается на Главного распорядителя (п. 6-8).
В дальнейшем порядок и способы реализации переданных субъектом Федерации полномочий в области организации транспортного обслуживания населения детализируются в актах органов местного самоуправления. В качестве примера приведем Постановление Главы г.о. Самара от 17 апреля 2008 года № 275 "Об организации перевозок населения городского округа Самара автомобильным транспортом на садово-дачные массивы в 2008 году", в соответствие с которым:
-Департаменту транспорта Администрации городского округа Самара предписано организовать транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения на садово-дачные массивы в соответствии с Законом Самарской области от 07.07.2006 № 58-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения на территории Самарской области», а также осуществлять учет фактически перевезенных
79
пассажиров на сезонных автобусных маршрутах на садово-дачные массивы у в разрезе льготных категорий граждан с целью подготовки расчетов для компенсации выпадающих доходов транспортных предприятий из бюджетов соответствующих уровней.
-Муниципальному предприятию городского округа Самара «Пассажирский автомобильный транспорт» дано указание обеспечить перевозку населения городского округа Самара на садово-дачные массивы с на основании договора, заключенного с Департаментом транспорта Администрации городского округа Самара.
-Рекомендовать УВД по городскому округу Самара организовать постоянные посты ГИБДД МВД РФ (Госавтоинспекции) и патрульно-
постовой службы милиции общественной безопасности (местной милиции) на начальных пунктах установленных сезонных автобусных маршрутов в целях обеспечения общественной безопасности, безопасности дорожного движения и недопущения совершения террористических актов.
На практике вызывает интерес наделение определенными полномочиями муниципальными органами власти в сфере организации транспортного обслуживания населения, которые были переданы им ранее субъектом Федерации, конкретное должностное лицо. Так, Распоряжением Главы городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 25.03.2008 № 66-РГ заместитель Главы администрации наделен следующими полномочиями в сфере организации пассажирских перевозок на территории города Люберцы: определять потребность населения в пассажирских перевозках, интенсивность пассажиропотока и состояние рынка транспортных услуг, устанавливать объем транспортных услуг для удовлетворения потребности населения в пассажирских перевозках, проводить анализ и прогнозирование состояния транспортного обслуживания населения на территории города Люберцы; в установленном порядке принимать решения об открытии, изменении или
80