Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации. Монография
.pdf
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, ни Конституция Российской Федерации, ни оба Федеральных закона (1995 г. и 2003 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дают определения указанного понятия.
В федеральном законодательстве и законодательстве большинства субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления используется понятие "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Вместе с тем, в
законодательстве, в том числе и международном, встречаются и иные понятия для обозначения того же явления. Например, в пункте 1 статьи 4
Европейской Хартии местного самоуправления75 говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.
Ранее в законах субъектов Российской Федерации можно было проследить использование сразу нескольких терминов, обозначающих, по существу, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: делегирование, передача,
возложение и предоставление. При этом указанные термины использовались как вместо термина "наделение", так и одновременно с ним. Например:
возложение и наделение (Республики Башкортостан и Калмыкия,
Смоленская область); делегирование и наделение (Республика Адыгея,
Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); передача и наделение (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская,
75 |
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) //СЗ РФ. |
|
|
1998. № 36. Ст. 4466. |
|
61 |
|
Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); возложение,
наделение, передача (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); возложение, делегирование, передача
(Костромская, Ростовская области); делегирование, наделение, передача
(Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); наделение, передача, предоставление (Краснодарский край,
Кировская область); возложение, делегирование, наделение, передача,
предоставление (Пермская область)76. В законодательстве субъектов Российской Федерации указанные термины, как правило, использовались в качестве синонимов понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" и какой-либо иной смысловой нагрузки в себе не несли. Определений указанных терминов, а
также признаков отличия одного из них от другого в большинстве законов субъектов Российской Федерации не содержалось.
Вместе с тем, в нормативных актах некоторых субъектов Федерации в настоящее время дается определение понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". При этом в большинстве из данных субъектов Российской Федерации (Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Ингушетия, Тыва, Еврейская автономная область,
Приморский край, Иркутская, Магаданская, Оренбургская, Тюменская,
Челябинская области) определение указанного понятия дается через замену одного слова "наделение" в понятии на его синоним в определении. Так под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается предоставление
(делегирование или передача) органами государственной власти принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. В связи с этим данное определение не дает полного представления об указанном понятии и не раскрывает его содержания.
76 |
См.: Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. |
|
|
М.: Юнити-Дана, 2008. С. 137. |
|
62 |
|
В современной науке муниципального права также возникают существенные разногласия по вопросу употребления термина "делегирование государственных полномочии" и его соотношения с понятием "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Так, одна группа российских ученых, например, С.К.
Дряхлов, Ю.В. Капитанец, В.П. Логинов, Л.А. Лукашов, А.А. Подсумкова,
Т.Н. Михеева, Л.А. Окуньков, А.С. Прудников, A.M. Никитин,77 определяют делегирование как одну из форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По их мнению, наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. "Передача представляет собой способ регулирования полномочий, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз,
на определенный срок или бессрочно"78. Исходя из данной концепции, в
законах некоторых субъектов Российской Федерации (Амурская, Калужская,
Костромская, Пензенская, Саратовская области) под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти области и включения их в
77См.: Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области). Дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 177. Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С.
121.Логинов В.П. Компетенция местного самоуправления: Объем, формирование, разграничение, гарантии. Дисс. … канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 37-38. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 203-205. Муниципальное право России / Под ред. Прудникова А.С., Никитина A.M. M., 2004, С. 83.
78Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 515; Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С.
47-48.
компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти области принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления.
Вместе с тем, используя понятие "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", необходимо уточнить, что такое наделение не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от ответственности за осуществление переданных полномочий. Полномочия, переданные органами государственной власти для осуществления органам местного самоуправления, продолжают сохранять свое государственное значение. В
противном случае, они должны были бы приобрести местный характер, и их нужно было бы включить в перечень вопросов местного значения.
При этом важно учитывать тот факт, что передача полномочий согласно вышеуказанному определению фактически является не формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а напротив, ярким примером отнесения отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения или так называемой инкорпорацией.
Другая группа ученых придерживается иной точки зрения и считает,
что "наделение" необходимо отличать от "делегирования" по ряду оснований:
1) например, С.С. Алексеев отмечает, что "при делегировании, в
отличие от простого поручения, другой орган... получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов"79.
Вконституционном праве зарубежных стран используется термин
"делегированное законодательство", под которым понимаются "изданные
79 |
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1965. С. 27. |
|
64
правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий... В порядке делегированного законодательства нормативные акты издаются правительствами, а иногда - другими органами управления"80.
Таким образом, согласно указанной точки зрения делегирование - это всегда передача правотворческих полномочий, а наделение - передача правоприменительных полномочий. Позволим себе не согласиться с данной позицией, содержащейся в науках теории государства и права,
конституционного права зарубежных стран, в части ее автоматического распространения на понятие "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". По нашему мнению, органы местного самоуправления могут наделяться как нормотворческими, так и правоприменительными отдельными государственными полномочиями;
2) Н.И. Соломка говорит о том, что "наделение" необходимо отличать от "делегирования" по тому критерию, что при делегировании орган,
передавший определенные полномочия другому органу, сохраняет за собой право на их одновременную реализацию с органом, получившим эти полномочия. Напротив, при наделении орган, передавший полномочия,
утрачивает право на их реализацию с момента такой передачи81. По нашему мнению, указанный Н.И. Соломкой критерий не может считаться определяющим в разграничении рассматриваемых понятий.
Соответствующее наделение может производиться как с прекращением реализации органами государственной власти отдельных государственных полномочий, так и без такового, например, при наделении органов местного самоуправления факультативными отдельными государственными полномочиями;
80Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова М., 2001. С. 233.
81Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 125-127.
3) по мнению Н.А. Игнатюк, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется двумя способами: наделением и делегированием. "В случае наделения объем полномочий, порядок их передачи, а также финансовых и материальных ресурсов должны быть оформлены законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Сложнее обстоит дело с делегированием государственных полномочий, которое осуществляется на основании иных,
нежели закон, нормативных правовых актов, так как правовая база здесь, по существу, отсутствует"82 Далее Н.А. Игнатюк уточняет свою позицию: "делегирование государственных полномочий - это передача прав органов государственной власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных задач, расширяющих компетенцию органов местного самоуправления... Применительно к местному самоуправлению может иметь место делегирование полномочий в виде поручения, даваемое органами власти субъекта Российской Федерации, а также нормативные поручения Правительства России, действующие на определенный период и расширяющие компетенцию органов местного самоуправления"83.
4) Н.В. Кузнецова отмечает, что в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации говорится о том, что реализация переданных органам местного самоуправления полномочии подконтрольна государству. "Отсюда следует, что понятие "передача" является общим (родовым) по отношению к понятиям "наделение" и "делегирование". Таким образом, наделение и делегирование - два способа передачи полномочий, которые на практике и в теории нередко смешиваются".84
82Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. №
24.С. 30-31.
83Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 145,
84Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 83.
Третья группа российских ученых употребляет термин "наделение" в качестве синонима термину "делегирование". Например, М.Ю. Тихомиров определяет делегирование как: 1) наделение полномочиями; 2) делегирование полномочий - временная передача прав, полномочий от одних органов государственной власти или высших должностных лиц другим органам85. К указанной группе относятся А.А. Уваров86, а также В.И. Васильев и А.Е. Постников, разработавшие Модельный закон субъекта Российской Федерации "О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления"87. В соответствии со статьей 2 данного Модельного закона под делегированием государственных полномочий понимается предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления. Термин "наделение" в указанном Модельном законе вообще не используется, так как попросту заменен термином "делегирование". Подобной точки зрения придерживается и О.В. Берг - автор другого Модельного закона субъекта Российской Федерации "Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации"88, в соответствии со статьей 1 которого наделение муниципальных образований государственными полномочиями означает делегирование муниципальным образованиям на возвратной основе государственных полномочий субъекта Российской Федерации для их осуществления органами местного самоуправления.
Аналогичное по сути определение дается в статье 3 Закона Псковской области от 25 декабря 1997 года № 48-ОЗ "О порядке наделения органов
85Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова М., 2001. С. 233.
86См.: Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия. Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002. С. 186.
87См.: Гарантии для местной власти // Российская Федерация. 1996. № 24. С. 21-24.
88Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4. С. 6-12.
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями"89,
в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования. Под делегированием отдельных государственных полномочий понимается разовое, на определенный или неопределенный срок предоставление отдельных государственных полномочий для реализации их органами местного самоуправления.
Данное определение понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", на наш взгляд, наиболее полно отражает сущность указанного понятия и дает его всестороннюю характеристику. Указанное определение не исключает использование понятия "делегирование" в том значении, в котором оно употребляется в науках теории государства и права, конституционного права, муниципального права. Напротив, это позволяет, как указывают А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин, рассматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве "вида делегирования полномочий с одного уровня власти на другой"90.
Исходя из различных точек зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о необходимости определения понятия "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Кроме того, относительно сути наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо отметить следующее. С принятием указанного Федерального закона соответствующее наделение можно рассматривать в широком и узком аспектах.
89Псковская правда, 1998. 6 января. № 3.
90Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005. С. 226.
Вшироком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является то, что именно термин "наделение" используется в Конституции Российской Федерации, а также появление отдельной главы 4 с
одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вузком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную стадию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
(в рассматриваемой нами сфере – муниципальном транспортном комплексе).
В науке муниципального права91 и законодательстве субъектов Российской Федерации92 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями традиционно рассматривается как одна из основных форм взаимодействия (взаимоотношений) органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом в числе прочих форм, строящихся как на отношениях координации (например,
заключение договоров о взаимодействии), так и субординации (например,
прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов),
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является типичной формой, характеризующей отношения
91См., например, Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 63-64; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 243; Соломка Н.И. . Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 84-85; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб., 2005. С. 75; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 355.
92См., например, Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 "О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области" / "Тамбовская жизнь", №93, 13 мая 1998 г.
иерархичности, соподчиненности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в первую очередь, способствует реализации одного из основополагающих принципов институциональной организации власти и управления - так называемого "принципа субсидиарности". В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, данный принцип получил широкое международное признание. "Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах,
при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности"93.
Кроме того, принцип субсидиарности предполагает, что решения органов власти должны приниматься как можно ближе к гражданину, а
конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах не должно передаваться на вышестоящий уровень власти.
И наоборот, государственные полномочия, которые могут быть более эффективно реализованы на местном уровне, должны передаваться для исполнения соответствующим муниципальным образованиям.
Исходя из вышеизложенного принципа, в пункте 3 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления закреплена норма о том, что осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача
93 |
См.: Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад координационного Комитета по |
|
|
местным и региональным органам власти. Страсбург, 1994. С. 10. |
|
70 |
|