Правовая политика и ценности права. История и современность. Монография

значимости может быть приравнено к проблеме пони- мания права.

Концепция развития отраслевого законодатель- ства — это достаточно новое явление и «конструкция» в юридической науке. Традиционно ее используют при- менительно к проекту отдельного нормативного право- вого акта203.

В этой связи 2 августа 2001 г. было принято по- становление Правительства РФ № 576 «Об утвержде- нии Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»204, которое вводило необходимые требования для разработки и принятия федеральных законов. Но всеобщая концепция раз- вития законодательства — это более сложный замы- сел и идея формирования нормативных и директив- ных актов единым и согласованным образом. По сути дела, речь идет о новом подходе в правотворческой дея- тельности и в целом к процессу формирования права. Эта новая технология конструирования отраслевого права и в масштабах всей страны должна базироваться

203См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта. М., 1973; Исаков В. Б. Стадии подготовки проектов законов. С. 60–62; Казьмин И. Ф. Подготовка на- учной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство

иправо. 1985. № 3; Тихомиров Ю. А. Законодательная техника: понятие и эле- менты. С. 12; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2014.

204См.: СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

Сырых В. М. концепцию законопроекта определяет как письменный до- кумент, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта. В. М. Баранов характеризует концепцию законопроекта как автоном- ный прием юридической техники и самостоятельный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прог- нозную информации, содержащую определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее право- вого опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона. См.: Сырых В. М. Материалистическая философия публичного права : монография. М. : Юрлитинформ, 2016; Баранов В. М. Концепция законопроекта. М., 1973.

181

на фундаментальные представления о действительно- сти и социальной жизни205.

Концепция развития отраслевого законода- тельства — это новый объединенный программно- директивный документ, который должен отражать та- кие показатели, как: 1) цели принятия акта; 2) анализ политической и социально-экономической ситуации вконтекстепринятияконцепции; 3) изменения(какпо- зитивные, так и негативные), которые вызовет при- нятая концепция; 4) возможные негативные послед- ствия, которые могут возникнуть, если законопроект не будет принят; 5) способы реализации и воплощения концепции.

Безусловно, столь масштабный проект концепции должен базироваться на высших научных достижени- ях правовой науки, в первую очередь теории государ- ства и права, опирающихся на практику и саму жизнь. Она должна быть обсуждена и апробирована всем об- ществоми, конечно, специалистами-правоведамивраз- личных отраслях права. Но самое главное — она долж- на быть адекватна реальности, ее фундаментальным закономерностям.

Таким образом, подготовка такого акта предусма- тривает решение широкого круга теоретических вопро- сов. Самое главное в построении такой концепции — это фундаментальная мировоззренческая база, которая должна отражать объективные закономерности дей- ствительности. Обоснования должны касаться различ- ных сфер жизни общества и целесообразности правово- горегулирования. Оченьважно, чтобыпредполагаемая

205 См.: Федорченко А. А. Нормы Разумного Бытия и право: грядет ре- волюция? // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования : ма- териалы науч.-практ. конф. : в 2 т. (Москва, 13 октября 2005 г.). Т. 1. М. : РПА МЮ РФ, 2005. С. 105–111.

182

концепция включала всю совокупность общетеорети- ческих положений систематизации законодательства. Необходимо также соотнести концепцию с другими нормативными актами (в том числе с нормами между- народного права) и ответить на вопрос, вписывается ли она доктринально в систему национального законода- тельства в целом, чтобы не было дисбаланса в систе- ме законодательства, для чего, возможно, потребуется принятие подзаконных актов или конкретизация уже принятых законов.

Переоценить политическое, социально-эконо- мическое и правовое значение принятия данной кон- цепции просто невозможно, так как она открывает новые перспективы построения текущего отраслево- го законодательства. Концепция развития законода- тельства повышает уровень, качество и эффективность правотворческой деятельности, делает ее упорядочен- ной, последовательной и прогнозируемой, что важно для гармоничного развития общества. Она позволя- ет выстроить иерархически логичную и непротиворе- чивую систему отраслевого законодательства, а также вписать любой новый нормативный акт в действую- щую систему законодательства, что обеспечит более вы- веренную правовую политику, в конечном счете, более качественное применение права. Концепция выража- ет целеполагающий характер, необходимый на прак- тике для эффективного применения. Она может слу- жить основой для последующего применения и толко- вания законодательства с позиции герменевтического его понимания.

Необходимо отметить, что потребность в принятии подобногорешенияужедавноназрела, посколькупрак- тика реализации и исполнения законодательства про- должает оставаться на очень низком профессиональном

183

уровне, что подтверждается статистикой неисполнения решений Конституционного Суда страны и решений судов общей юрисдикции. Возникает вполне законо- мерный вопрос: а нужна ли нам столь масштабная кон- цепция отраслевого законодательства, если мы не ис- полняем уже принятые нормативные правовые акты. Представляется, что это, безусловно, взаимосвязанные проблемы. Практика применения правовых актов на- прямую зависит от качества нормативного правового материала, а также от уровня профессиональной ком- петенции и правовой культуры толкования, сложив- шейся в национальной правовой традиции. Однако сводить все к качеству правового материала, т. е. к пра- вотворчеству, было бы не совсем верно. Во многом прак- тика и культура правоприменения обусловлена конъ- юнктурной ситуацией, сложившейся в процессе толко- вания и применения норм права. Это обстоятельство подтверждается многочисленными примерами приме- нения нормативных правовых актов на индивидуаль- ном уровне правореализации, где юристам-практикам приходится руководствоваться такими мотивами пов- седневных действий, как формализм, кампанейщина, догматизм, соглашательство, сговор, ведомственные интересы и т. д.206

Концепция развития отраслевого законодатель- ствадолжнабытьграмотносформулированаипредстав- ленавписьменномвидевформедокументаподвозмож-

ным названием «Концепция развития российского законодательства». Концепция такого масштабного закона должна отражать: обоснование принятия и по- яснения; предмет правового регулирования; принципы

206 См.: Соколов Н. Я. Профессиональная культура юристов и закон- ность. М., 2011; Его же. Профессиональная культура юристов: понятие, сущ- ность, содержание. М., 2014.

184

и цели; доказательства преимуществ выбранного под- хода решения вопроса; соотношение концепции с дру- гими нормативными актами; структуру (содержание); механизмреализации; возможныепоследствияегопри- нятия; его стоимость; этапы реализации; схемы и таб- лицы (общие показатели).

Очевидно, что построение гармоничной системы законодательства требует использования всего инстру- ментарияправовогорегулирования, гденемаловажную роль играют так называемые директивно-нормативные акты, которые по своей сути выполняют роль направ- ляющей целевой основы для всей пирамиды отраслево- го законодательства. Вопрос, касающийся построения такой системы, становится своевременным тогда, когда объем законодательства становится труднореализуе- мым, что вытекает из практики правотворчества и пра- воприменения. Такое положение сегодня усугубляется еще и тем, что разрыв между пожеланиями законода- теля и реалиями самой юридической жизни общества в настоящий период возрос.

Прогнозирование будущих процессов в обще- стве, в том числе и правовых, в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых ре- шениях наблюдаются многочисленные ошибки, кото- рых можно было бы избежать, если планировать раз- витие законодательства, причем это ошибки не только технико-правового характера, но и прогностического, т. е. политического. Действующие акты постоянно ви- доизменяются и обновляются, что нарушает первона- чальный замысел принятых положений. Можно ска- зать, что все реформы, проводившиеся ранее, не достиг- ли конечных целей в силу изменения первоначальных замыслов. В то же время все интенсивнее предприни- маются попытки в сфере правового прогнозирования

185

и правовой футурологии, что требует выработки единой целостной концепции развития национального права, а это масштабная интеллектуальная задача, сравни- мая с концепцией правовой реформы, проводимой в на- чале 90-х гг. в России207.

В юридической науке природа концептуальных актов рассматривалась в исследованиях советских тео- ретиков, что происходило в контексте выработки прог- раммных целей и задач построения социалистического государства. При этом ранее считалось, что принятие таких актов есть определение стратегической норма- тивной установки для всего законодательства208.

Как отмечает Т. Я. Хабриева, закрепление в зако- нодательстве основных целевых установок правового регулирования имело по большому счету политическое значение, поскольку в них выражалась главная ли- ния государственной политики в определенной сфере общественных отношений в конкретный исторический период209.

Однако сегодня учет общих целевых установок общественного развития в актах директивного харак- тера превратился в набор декларативных пожеланий законодателя (в том числе правительства), оторван- ных от реальных условий и потребностей социально- экономического развития страны210. Достаточно хотя

207Постановлением от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки про- гноза социально-экономического развития Российской Федерации» (утратило силу) Правительство РФ утвердило Правила разработки прогноза социально- экономического развития Российской Федерации.

208См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства (юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР). М., 1967. С. 140–141.

209См.: Концепция развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014. С. 19.

210См.: Кодификация союзного законодательства // Советское строитель-

ство. 1929. № 7. С. 64.

186

бы проанализировать принятую до введенных против России санкций Концепцию долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на пе- риод до 2020 года211.

Конституция по поводу актов программно-целевого характерапрямоничегонеговорит, какиобисточниках права, их иерархии и системе, что вызывает множество теоретических и практических проблем. По своей идео- логической сути акты программно-целевого или кон- цептуального характера выполняют роль средства ориентирования законодателя и исполнителя в пла- не выбора первостепенных и второстепенных задач социально-экономического развития, определения тех или иных показателей макроэкономической политики, а также позволяют выявить первичные цели правового регулирования и государственного управления212.

Современная практика законодательного и под- законного нормотворчества свидетельствует о доста- точно широком спектре видов программно-целевых актов, содержащих концептуальные и доктриналь- ные положения, касающиеся вопросов как правово- го регулирования, так и социально-экономического характера. Существование столь разнообразного ко- личества актов программно-директивного характера свидетельствует о сложности и многогранности форм (средств) осуществления официальной государствен- ной политики и разнообразии видов общественных от- ношений, входящих в сферу их правового воздействия. К таким актам (в формально-юридическом смысле)

211 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

212 См.: Федорченко А. А. Концептуальное право: стратегия развития от- раслевого законодательства // Ученые труды РААН. № 2. 2016. С. 39–44.

187

традиционно относятся следующие: стратегия — пра- вовой документ программно-целевого характера, от- ражающий основополагающий курс государственной политики на долгосрочный период, исходя из акту- альных и наиболее приоритетных потребностей и ин- тересов современного общества и государства; доктри- на — в юридической науке понимается в двух смыс- лах: 1) политико-правовой документ, отражающий основанные на научной теории и имеющие юридиче- ское содержание целеполагающие и декларативные нормы, нормы-принципы и нормы-дефиниции, форми- рующие правотворческую, в том числе законотворче- скую, правоинтерпретационную и правоприменитель- нуюпрактику; 2) политико-правовыеученияивзгляды ученых юристов, философов, историков и политологов на правовые вопросы в так называемых трудных де- лах213; декларация — правовой документ, закрепляю- щий основополагающие положения в определенной сфере правоотношений, как правило, международной или конституционной (декларация о независимости), не имеющий прямого действия и создающий фунда- мент, базу для будущих законов, являясь юридически необязательным актом; концепция — правовой доку- мент, в котором должны быть определены: основная идея законопроекта, цели и предмет правового регу- лирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанно- сти; место будущего закона в системе действующего за- конодательства; характеристика предмета правового регулирования; социально-экономические, политиче- ские, юридические и иные последствия реализации бу- дущего закона; план — вид организационно-правового

213 См.: Мадаев Е. О. Доктрина в правовой системе Российской Федера- ции : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.

188

документа прямого действия, затрагивающего, как правило, комплекс взаимосвязанных вопросов будуще- горазвитиявправовойсфере, обладающегоопределен- нымитребованиямикпорядкуистилюизложенияиза- крепляющего основные положения соответствующей сферы правового регулирования; прогноз — правовой акт, содержащий вариативное научное предвидение динамики развития правовой сферы; более высокая степень интеллектуальной оценки правовых процес- сов (Ю. А. Тихомиров)214; программа — это комплекс- ный правовой акт срочного (среднесрочного или долго- срочного) регулирования, принимаемый уполномочен- ными субъектами права, затрагивающий поэтапную реализацию соответствующих мер и средств политики; включающий систему приоритетных мероприятий, на- правленных на достижение общественно значимых це- лей215; послание — является программным политико- правовым документом, выражающим видение главой государства стратегических направлений развития го- сударства на ближайшую перспективу, как правило, на год; содержит в себе как положения политическо- го, экономического, идеологического характера, так и конкретные предложения, касающиеся законотвор- ческой деятельности государства; доклад — как право- вой документ, отражающий видение ситуации с обес- печением прав и свобод в соответствующей сфере пра- вового регулирования (например, ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации), представляет собой важное средство реализации полномочий государственных органов,

214См.: Егорова Н. Е., Иванюк О. А. Правовая реальность и юридическое прогнозирование // Журнал российского права. № 12. М., 2009. С. 152–157.

215См.: Жарова Е. Ю. Программа как правовой документ : автореф. дис. … канд. юрид. наук. НН., 2006. С. 8.

189

позволяет заострить внимание общества на пробле- мах, которые требуют незамедлительного решения; направление — правовой документ, содержащий осно- вополагающий курс социально-экономической поли- тики на определенный период, исходя из актуальных

инаиболее приоритетных задач и интересов общества

игосударства; обзор — предствляет собой аналитиче- ский документ, содержащий доктринальные и практи- ческие аспекты применения текущего законодатель- ства в той или иной сфере правового регулирования.

Между тем порядка и самой системы в этих ак- тах нет, что определенным образом дезориентирует все законотворчество (законодательство) и политико- правовую практику. Складывается впечатление, что нормативные правовые акты развиваются сами по себе,

аакты программно-целевого характера — сами по себе, никак не соотносясь ни по времени издания, ни по ме- сту в системе законодательства, ни по тем целям и за- дачам, ради которых они, собственно говоря, и были приняты. Данные акты разрабатываются и принима- ются практически всеми субъектами правотворчества: органами исполнительной власти, законодательной властью, судебной властью (по предметам собственно- го ведения) и другими общественными и политически- ми субъектами, но в основном они издаются на уровне подзаконного нормотворчества, что, безусловно, снижа- ет их политическую и юридическую силу216.

Как отмечает Д. В. Грибанов, правовое оформле- ние стратегической деятельности государства не только в федеральных законах, а зачастую в форме подзакон- ных нормативно-правовых актов, является одной из су- щественных правовых тенденций последнего времени.

216 См.: Федорченко А. А. Концептуальное право: стратегия развития от- раслевого законодательства.

190