Правовая политика и ценности права. История и современность. Монография

иформалистичного; даже с самыми благими целями действующее законодательство не способно убедить об- щество в «своей правоте» и создать стабильный правопо- рядок и уважение со стороны личности. Правосознание российскогообществавсеболеедезориентируетсявотно- шении истинных ценностей, превращаясь в поверхност- ное наслоение декларативных пожеланий законодате- ля, как правило, основанных на прошлых доктринах

иидеях. Очевидно, что единственной причиной проис- ходящегоабсурдавправовойжизниявляетсяотсутствие объективного научного миропонимания и, как след- ствие, соответствующего типа правопонимания.

Безусловно, проблема «старого» права отнюдь не сводится к «параноидальной» тенденции законо- дателя механистически принять в той или иной сфе- ре правового регулирования тот или иной закон, пусть даже и обеспечивающий решение утилитарных соци- альных задач. Суть текущих изменений не в тоталь- ном кодифицировании всех отраслей права или де- тальном подзаконном регулировании. Речь скорее должна идти об объективно обусловленном концеп-

туальном совершенствовании действующего права, т. е. о стратегическом прогнозировании текущих про- цессов, формирующих «здоровое» (по В. Н. Синюкову) правосознание граждан, при котором качественно по- вышается правовая культура и обеспечивается устой- чивый правопорядок178.

Нельзясказать, чтороссийскоеправозапоследние годы не развивалось в позитивном направлении и не изменилось вообще. Безусловно, в праве произошла определенная либерализация и гуманизация отрасле- вого законодательства, особенно административного,

178 См.: Синюков В. Н. Россия в XXI веке: пути правового развития.

С. 18–19.

171

уголовного и конституционного. Мы вошли в Совет Европы, подписали множество международных кон- венций, которые предъявляют серьезные требования законодательных и правоприменительных стандар- тов в области соблюдения прав человека. В результа- те на национальном уровне это во многом выразилось

внеконтролируемой правотворческой деятельности,

втом числе создании новых кодифицированных отрас- лей права: градостроительной, бюджетной, земельной, таможенной, лесной и т. д. И это нормально, и необхо- димо для развития общества.

По данным Института законодательства и срав- нительного правоведения, в период с 1995 по 2016 гг. Государственной Думой было принято около 6 100 фе- деральных законов179.

Законодательство в целом стало более качествен- ным и продуманным в силу более высокого уровня со- временной аналитики и законодательной техники. В месте с тем такие темпы законотворчества высвети- ли печальную тенденцию, вызывающую в юридиче- ской практике ряд проблем, таких как: отсутствие еди- ного замысла, коллизионность, бессистемность, сла-

бая обоснованность, пробельность, поверхностность и эклектичность, а самое главное — законодательство не в полной мере отражает объективные тенденции общественного развития, уводя его в сторону от под- линного общественного прогресса и справедливости. К этому можно добавить, что в последнее время зако- нодатель умышленно и необоснованно «размывает» границы правового опосредования общественных отно- шений, что обуславливает масштабную конвергенцию отраслей частного и публичного права, а это, по сути,

179 См.: Концепция развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014.

172

нивелирует автономность отраслей законодательства и вносит хаос в правовое регулирование180.

Вышеизложенное является серьезной научной и практической проблемой. Так, в частности, свиде- тельством актуальности, теоретической и практиче- ской значимости проблемы развития отечественного права являются принятые акты концептуального ха- рактера: Указ Президента РФ от 07.07.1994 № 1473 «О программе “Становление и развитие частного пра- ва в России”»181 и распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочно- го социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»182.

Речь, по сути, идет о расширении сферы правового регулирования гражданского оборота посредством пре- доставления большей вариантности поведения субъ- ектов правоотношений и сокращения присутствия го- сударства в тех сферах, где наиболее эффективным оказывается саморегулирование, в то же время — об усилении прогностической составляющей регламен- тации тех областей, в которых общественные институ- ты не могут обеспечить требуемое регулирование.

Данная оптимизация отраслевого строения пра- ва отражена как стратегическое условие нормативного правового регулирования гражданско-правовой сферы общественных отношений. Концепция развития граж- данского законодательства Российской Федерации, одобренная Советом при Президенте РФ по кодифика- ции и совершенствованию гражданского законодатель-

180См.: Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М. : Норма, Инфра-М, 2011.

181См.: СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1191.

182См.: Там же. 2008. № 47. Ст. 5489.

173

ства 7 октября 2009 г.183 и подготовленная на основа- нии Указа Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О со- вершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»184, видит развитие в ключе интеграции

идифференциации норм185.

Ксожалению, это один из немногих примеров прогнозирования развития отраслевого законодатель- стванауровнепринятойипланомерноосуществляемой программы и Концепции гражданского права. Однако при решении проблем совершенствования законода- тельства не всегда осознается ключевая идея этих пре- образований в силу отсутствия четкой и ясной страте- гии правового развития186.

По большому счету, принятые в 2000-х гг. много- численные стратегии и доктрины законодательства ока- зались во многом нивелированы сложными социально- экономическими и политическими событиями. Реа- лизуемый Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»187 по своей сути слабо коррелируется с кон- цепциями отраслевого законодательства (если они при- няты) и касается только планирования государственно- го управления бюджетом.

В настоящий период речь скорее должна идти не столько о необходимости совершенствования те- кущего законодательства, удовлетворяющего сиюми- нутные практические потребности общественной жиз- ни, сколько о выработке мер и средств формирования

183См.: ВВАС РФ. 2009. № 11.

184См.: РГ. 2008. 23 июл.

185См.: КонцепцияразвитиягражданскогозаконодательстваРоссийской Федерации. М., 2009. С. 22, 28, 29.

186См.: Стратегии правового развития России : монография / кол. авто- ров; под ред. О. Ю. Рыбакова. М., 2016.

187См.: СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3378.

174

и реализации Всеобщей концепции развития отрасле- вого законодательства. Поэтому для России на ближай- ший период является архиважным поиск оптималь-

ноймоделиконцепцииразвитияотечественного законодательства, которая должна предвосхи- тить эволюцию общественного и государствен-

ного развития. В текущем законодательстве пока сложно усмотреть столь значимую концептуальную направленность и прогностичность, в первую очередь, вследствие отсутствия четкого и ясного понимания объ- ективнойдействительности. Представляетсяневозмож- ным строить планы социально-экономических преобра- зований и развивать законодательство под них без зна- ния объективных закономерностей действительности, т. е. без адекватного миропонимания.

Необходимо отметить, что за последнее время по- явились объективно необходимые акты директивно- го характера, которые в некоторой степени обеспечи- вают планомерные шаги по совершенствованию тех или иных сторон жизнедеятельности общества. Все эти документы оптимизируют отраслевое строение законо- дательства, создавая условия для совершенствования жизни общества. Между тем в большинстве случаев его развитие связано с теми повседневными политически- ми и международными событиями, которые игнориро- вать просто невозможно.

В условиях постоянно проводимых «полуреформ» законодательство регулярно кроилось, приобретая от- личный вариант от первоначального замысла. Данные обстоятельства требуют использования новых право- вых способов обеспечения модернизации обществен- ных сфер жизни. С другой стороны, это породило неод- нородность отраслевого материала, который слабо си- стематизирован и не приведен к единому смысловому

175

знаменателю, и в этом плане законодательство утрачи- вает свою единую направленность, становится во мно- гом разновекторным как по своим целям, задачам, так

ипо методам правового регулирования188.

Вусловиях закрепленного вектора правовой по- литики на приоритетное подзаконное нормотворчество развитиезаконодательства(законов) имеетбольшепри- даточныйхарактер, чемосновополагающий. Всегдасчи- талось, что закон, в особенности Конституция и органи- ческие акты, обладают программно-целевым и страте- гическимхарактеромутверждениянормативныхначал в обществе. Закрепление в законах, по большей мере, общих задач и отдаленных целей по решению важных вопросов государственной и общественной жизни ранее имело значение нормативной директивы189.

Подобные директивы, свойственные больше по- литическому и духовному регуляторам общественных отношений, в праве должны определять смысл и целе- вое назначение всего национального законодательства. Являясь документами высшего политического уровня, они имеют программно-целевой и концептуальный ха- рактер, позволяют предвидеть и прогнозировать на-

188По мнению Т. Я. Хабриевой, юридическая доктрина (концепция) в це- лом может допускать для каждого элемента законодательства наличие каче- ственно отличных целей по сравнению с другими элементами, но в рамках об- щих целей, поскольку законодательство представляет собой не совокупность разрозненных норм, а определенную систему правил, проникнутых общими на- чалами и принципами, находящимися во взаимосвязи и взаимозависимости. «Возможность достижения целей более высокого уровня всегда требует реше- ния задач более низкого уровня. При этом цели более низкого порядка долж- ны рассматирваться в качестве средства для достижения целей более высокого уровня. Основные задачи той или иной отрасли законодательства могут быть решены при условии предварительного достижения целей конкретных право- вых институтов, а цели последних — на основе достижения конкретных част- ных целей правовых норм и их групп». См.: Концепция развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2010. С. 18.

189См.: Там же. С. 18–19.

176

правление, пределы и возможные способы и формы реализации государственной политики в обществе. Практика правотворчества свидетельствует о суще- ствовании различных директивных актов программно- целевого назначения: послания, доклады, концепции, стратегии, программы, доктрины, основы, проекты

ит. д. Между тем их природа, структура, содержание

ивиды не нашли широкого исследования в юридиче- ской науке.

Вызванная к жизни проблема правового монито- ринга свидетельствует, что развитие законодательства должно идти в соответствии с потребностями юриди- ческой практики — от актов директивного к актам де- тального и подробного нормативного регулирования190.

Ксожалению, явная недооценка процедур право- вого мониторинга не позволяет осуществлять прогнози- рование правового регулирования общественных отно- шений191. Единственный в стране указ, направленный на анализ решений Конституционного и Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), без соответствую- щего механизма имплементации норм международно- го права в национальное законодательство выглядит несерьезно192.

Такимобразом, сегоднявотраслевомнормотворче- стве законодатель не придерживается единой техноло- гии юридической деятельности: где-то есть программы

истратегии, а где-то их нет; где-то имеются концепции

190См.: Правовой мониторинг / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2009.

191См.: Мониторинг правоприменения в Российской Федерации / под ред. проф. М. М. Рассолова. М., 2012.

192На Украине был принят закон «Об исполнении постановлений и при- менении практики Европейского суда по правам человека» // С изменениями

идополнениями, внесенными законом Украины от 15 марта 2011 г. № 3135-VI от 23.02.2006 г., в котором в п. 1 ст. 17 сказано, что практика европейского суда по правам человека является источником права.

177

и доктрины, а где-то они отсутствуют. Другими сло- вами, механизм правового регулирования просто не структурирован, подход к формированию отраслей законодательства должен быть единым. Вероятно, сна- чала принимаются стратегии развития сферы жизни общества, потом соответствующая концепция законов отраслей (отрасли) права, потом планы, потом — ко- декс (ы), потом — программы к действию и реализа- ции мер совершенствования и национальные проекты. Акты не должны противоречить друг другу и хаотичес- ки наслаиваться друг на друга, а должны раскрывать друг друга по эффекту «матрешки».

Во многом несовершенство построения законода- тельства обусловлено и другими причинами:

-несовершенством самих процедур в правовой деятельности;

-поверхностным пониманием особенностей пред- мета правового регулирования;

-необоснованным расширением границ правового регулирования;

-подменой подзаконными актами законов;

-несбалансированностью отраслей законода- тельства;

-отсутствием единой прогностической направлен- ности актов;

- слабым анализом смысловых пластов меж- ду различными нормами и институтами отраслевого законодательства;

-коллизионностью в содержании самих законов,

виспользовании неточных терминов и конструкций;

-механистическим увеличением правок и попра- вок в законодательство;

-необеспеченностью реализации законов соответ- ствующим квалифицированным правоприменением;

178

- текущее законодательство концептуально- мировоззренчески неадекватно условиям жизни об- щества193.

Таким образом, проблемы правового регулиро- вания и слабой слаженности нормативных, в том чис- ле и директивных, актов можно решить, только при-

няв за основу концептуальный стратегический подход к моделированию отечественного законода- тельства и всей правовой жизни современного обще- ства. Существует принципиальная необходимость объ- единить концептуальные документы, в числе которых стратегии, доктрины, послания, национальные проек- ты, планы развития, долгосрочные целевые програм- мы и программы социально-экономического развития, в единый блок документов, и сформировать на их осно- ве и в их исполнение стратегические и тактические за- дачи общественного развития194.

Основная задача в правовой сфере сегодня — это разработка единой концепции развития законодатель- ства(ЕКРЗ). Онаподразумеваетнеобходимостьнетоль- ко мировоззренческой коррекции вектора социально- экономического и политического развития страны, но и глубинного совершенствования отраслевого права: конституционного, административного, уголовного, гражданского, семейного, трудового, социального, эко- логического, уголовно-процессуального, гражданско- процессуального и иного законодательства.

Правовая наука накопила достаточно знаний для того, чтобы предложить искомый концептуальный

193См.: Синюков В. Н. Тенденции развития российского законода- тельства. Российская правовая система: введение в общую теорию. М., 2010.

С. 434–438.

194См.: Концепция развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014. С. 24.

179

взгляд на современное развитие российского законо- дательства и, соответственно, принять доктриналь- ные новеллы в действующее право. Современный этап социально-экономического развития России

икурс на постоянную модернизацию общественных сфер жизнедеятельности объективно породили не- обходимость фундаментального теоретического под- хода к подготовке концепции развития российского законодательства.

Вюридической науке концептуальный подход применяется к разным теоретическим и практичес- ким проблемам: к проблеме фундаментальных прав

исвобод личности195; правовой деятельности196; право- вой системе197; правоотношению198; правотворчеству199; правовому мониторингу200; правовому пространству201

ив целом к праву и его пониманию202. Это свидетель- ствует о возможности и необходимости теоретической проработки проблемы концепции развития отрасле- вого российского законодательства, что по научной

195См.: Общая теория прав человека / отв. ред. докт. юрид. наук Е. А. Лукашева. М. : Издательство Норма, 1996.

196См.: Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности современного общества. Казань, 2006.

197См.: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества : учеб. посо- бие. В 2-х т. Ярославль : ЯрГу, 2005.

198См.: Протасов В. Н. Правоотношение как система. М. : Юридическая литература, 1991.

199См.: Матвеева М. А., Шагиева Р. В. Правовое регулирование и пра- вотворчество в правовой системе общества: теоретико-методологические основы соотношения // Журнал «Государство и право». № 12. 2014.

200 См.: Правовой мониторинг : учеб. пособие / под ред. проф. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.

201См.: Правовое пространство и человек : монография / Н. В. Власова, С. А. Грачева, М. А. Мещеряковаидр.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. В. Пуляева, Н. И. Хлуденева. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведе- ния при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2012.

202См.: Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. М. : Норма, 1996; Мальцев Г. В. Понимание права: подходы и проблемы. М., 1999.

180