Правовая политика и ценности права. История и современность. Монография

правовых мер, включающих различные субъекты этой борьбы, правоотношения, составляющие смысл дея- тельности по борьбе с коррупцией, нормы различных отраслей права, регулирующие эту борьбу и составляю- щие ее правовую основу. Сущность антикоррупцион- ной политики состоит в непосредственном воздействии на участников коррупционных отношений любыми за- конными способами, в том числе и с помощью право- вого принуждения, с целью прекращения их непра- вомерной деятельности, разрушения между ними ин- дивидуальных связей и восстановления нарушенных интересов государства и общества.

Вэтом направлении необходимо максимально ис- пользовать опыт мирового сообщества, вести поиски собственных путей борьбы с коррупцией с учетом осо- бенностей российского государственного и обществен- ного устройства. Объединение усилий всех здоровых сил общества в стремлении искоренить коррупцию, ми- нимизировать ее негативное влияние должно найти свое отражение в выработке российской концепции ан- тикоррупционной политики. Только в этом случае си- стема предлагаемых мер будет иметь упорядоченную структуру, поможет государству и обществу справиться

сразрастающимся злом коррупции.

Вэтой связи полезно обратить внимание на меж- дународное законодательство и другие регламенти- рующие документы, касающиеся существа коррупции

иее конкретных проявлений. Так, в документах Совета Европы и ООН коррупция рассматривается как злоупо- требление государственной властью для получения вы-

годы в личных целях, в целях третьих лиц или групп. Конвенция ООН против коррупции137, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., все

137 См.: Российская юстиция. 2004. № 4.

121

виды коррупции классифицирует по двум группам: в частном и публичном секторах. В частном секторе до- кумент относит к коррупции подкуп и хищение иму- щества. К коррупции в публичном секторе относятся: незаконное обогащение; злоупотребление служебным положением; злоупотребление влиянием в корыстных целях; хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным долж- ностным лицом; подкуп иностранных публичных долж- ностных лиц и должностных лиц публичных междуна- родных организаций; подкуп национальных публич- ных должностных лиц.

Вместе с тем необходимо свидетельствовать, что российское руководство до сих пор придерживается вэтомотношенииизоляционистскойполитики, обраща- ет мало внимания на зарубежный опыт138 и не в полной мере использует наработанные международной прак- тикой инструменты противодействия этому социально- му явлению, что в конечном итоге снижает эффектив- ность антикоррупционной политики в нашей стране.

Для понимания природы коррупции принципи- ально важно то, что она представляет собой постоян- но воспроизводящееся явление, коренящееся в самом укладе социальной жизни, не признающее территори- альных и культурно-этнических границ. Коррупция возникает и процветает по причине несовершенства и слабости государственных и общественных институ- тов. В основе живучести коррупции лежит мотивация чиновников к эгоизму, их стремление использовать

138 См.: Бочарников И. В. Опыт противодействия коррупции в зарубеж- ныхстранах// Следователь. 2011. №4. С. 44–52; ГлинкинаС. П. Международная коррупция // Новая и новейшая история. 2011. № 1. С. 13–30; Ионова Е. Противодействие коррупции: опыт разных стран // Служба кадров и персонал. 2012. № 5. С. 33–37; Охотский И. Противодействие коррупции: зарубежный опыт // Служба кадров и персонал. 2013. № 1. С. 43–52.

122

предоставленные им властные полномочия и служеб- ное положение в своих корыстных целях.

Сточки зрения конкретных проявлений корруп- ционная деятельность состоит из ряда теневых явле- ний, традиционно относимых к коррупции: хищения государственного имущества путем злоупотребления должностным положением, подкуп должностных лиц, посредничество в подобных действиях и др.

Сэтим явлением сопряжены многие акты изме- нений власти: деятельность в интересах третьих лиц

идругие ситуации, характеризуемые как конфликт интересов; правил предоставления информации орга- низациям и гражданам; нарушения этики, оказание не предусмотренных законом «услуг»; распределение всевозможныхимущественныхблаг(объектовсобствен- ности, услуг, правоустанавливающих решений) с нару- шением законности, принципов справедливости.

Такаяопаснаяситуациявозникаетиз-занедостат- ков многих правовых актов, провоцирующих коррупци- онную деятельность (например, пробелы в правовом регулировании автоматически создают управленчес- кие пробелы. — Д. Г.). Не менее опасны и морально устаревшие правовые акты, способствующие их высо- кой «коррупционной емкости», обусловливающие появ- ление параллельных механизмов власти. Так, «дыры» в регулировании правового режима государственной символики, коррупционные злоупотребления служеб- ным статусом создают условия для теневого бизнеса по изготовлению удостоверений, бланков документов, идентичных официальным, или «приобретению» удо- стоверений официальных бланков и удостоверений. Использованиеданныхдокументовспособствуетсокры- тию правонарушений, вредит авторитету правоохрани- тельных органов.

123

Наиболее скрыты от глаз общественности факты организованной коррупции, основанные на системном неисполнении государственными органами своих пря- мых обязанностей. В правоприменительной практике довольно сложно отделить такое неисполнение по при- чине некомпетентности, загруженности от коррупцион- ногобездействия, атоипотворствапреступнымэлемен- там. Синдром всеобщего попустительства способствует развитию отвратительных форм коррупции.

Не меньший вред наносят обществу и государству своеобразные коррупционные инфраструктуры, обслу- живающие политические интересы, — это политиче- ский пиар с его немалым бюджетом. На выборы по всей России тратятся огромные деньги. Возникает вопрос о размахе теневого сектора политики и роли в нем госу- дарственных структур, в частности, штабов кандидатов от«партиивласти», вкоторые, какизвестно, частовходят работники государственного аппарата, продолжающие исполнять свои основные обязанности по месту работы

иодновременно оказывающие помощь кандидатам.

Ккоррупционно-опасным можно отнести и не- правовые, т. е. не предусмотренные правом, действия должностных лиц на основе превышения властной компетенции для реализации непубличных по своему характеру интересов. Неслучайно мировая практика, стремясь добиться снижения коррупции, выводит объ- екты инфраструктуры, обеспечивающей государствен- ный аппарат всем необходимым в плане снабжения, питания, обеспечения оргтехникой, из государственно- го сектора в частный. Тем самымрешается задача пред- отвращения конфликта интересов, монопольного рас- пределения средств.

Нередко коррупцию определяют, как сдел- ку в ущерб интересам публичного управления. Дей- ствительно, нередко имеет место продажа законных

124

«услуг» власти в обход правил. Продаются также и не предусмотренные законом, а то и вовсе противореча- щие закону преимущества, услуги. Оплачиваются де- ловые встречи, оформляются неофициальные пропу- ска, исполняются «заказы» на государственные номера транспортных средств, приобретаются другие дефицит- ные нематериальные преимущества, правоустанавли- вающие документы, знаки элитарной принадлежности. Делается это в нарушение правовых принципов, в част- ности, принципа социальной справедливости.

Системный характер противодействия коррупции предполагает выработку комплекса взаимосвязанных мер административного, экономического, организаци- онного, теоретического, правового порядка, направлен- ных на устранение условий, а также причин коррупци- онной деятельности.

В первую очередь необходимо четко понять при- роду этого явления и основные средства борьбы с ним. Ведьпривсейкажущейсяочевидностипроблемыонаис- следована еще слишком недостаточно. Поэтому именно в рамках этого направления должны разрабатываться идеология противоборства с коррупцией, предлагать- ся принципы и цели противодействия, концепции за- конодательных актов, прогрессивные юридические тех- нологии решения проблем коррупции. Теоретические исследования помогут систематизировать и обобщить накопленные знания о коррупции, более эффективно использовать накопленный опыт, сложившуюся соци- альную практику. В конечном счете именно с помощью науки можно найти уязвимые места коррупции и пред- ложить системные меры противодействия этой соци- альной «болезни», поразившей наш государственный организм, предвидеть тенденции ее протекания и вы- брать эффективные рецепты «лечения».

125

Визучении коррупции следует более широко об- ращаться к социологическим исследованиям, анали- зировать текущее законодательство, материалы пе- риодической печати и обобщать уголовно-правовую статистику.

Вчисле ближайших организационных мер можно назвать продолжение создания общественных (по при- меру Общероссийского народного фронта. — Д. Г.) и не- зависимых, нацеленных на борьбу с коррупцией орга- низаций. Обходя преграды ведомственной подчинен- ности и круговой поруки, эти органы могут принимать беспристрастные решения по делам о коррупции.

Мировая практика показывает, что наибольшими возможностямивэтомотношенииобладаютпарламент- ские комиссии как по линии выработки соответствую- щих нормативных актов, ограничивающих коррупцию, так и по линии контроля за работой исполнительной ветви власти.

Одним из важных условий успешной борьбы с коррупцией является четкое определение стратегии действий, рассчитанных на перспективу, выработка комплексной антикоррупционной программы по до- стижению поставленных целей. Программа должна включать четкий и понятный план намечаемых мер, реальные сроки выполнения отдельных мероприятий, ответственных исполнителей. В плане следует преду- смотреть меры по обеспечению прозрачности его испол- нения и привлечения поддержки со стороны населе- ния. На основании общенационального плана должны разрабатываться планы антикоррупционных действий на уровне регионов, отдельных ведомств и мини- стерств. Реальность планов должна обеспечиваться предварительным их обсуждением с теми, кто будет осуществлять их реализацию, надзор за выполнением

126

иоценку результативности исполнения. Это позволит уже на стадии планирования выявить возможные пре- пятствия на пути осуществления намечаемых целей

ипринять меры к их преодолению.

Сегодня, когда проблема коррупции достигла мас- штабов национальной угрозы, отношение государства к ней меняется. Об этом свидетельствует подписание Президентом РФ Указа «О мерах по противодействию коррупции» от 19.05.2008 № 815139, а в июле 2008 г. —

Национального плана противодействия коррупции140. Появление этих документов представляет значи- тельное событие в современной российской политике. Положительно то, что в них трезво оценивается неиз- бежность существования коррупции и как следствие — отказ от постановки очевидно недостижимых целей; указывается на необходимость введения антикорруп- ционных стандартов, т. е. установления для соответ- ствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, направ- ленных на предупреждение коррупции; признается целесообразность административной ответственности муниципальных служащих за правонарушения кор- рупционного характера; осознана необходимость зако- нодательного обеспечения механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на го- сударственной и муниципальной службе и ряда других положений, направленных на предупреждение и про- тиводействие коррупционным деяниям.

Распространение коррупции в государственных органах зависит от того, как к этому относится обще- ство. Высокая степень коррупции в нашей стране в зна- чительной мере обусловлена пассивностью общества,

139См.: РГ. 2008. 22 мая.

140См.: Там же. 2008. 5 авг.

127

укоренившимися традициями невмешательства в дела государства. России еще предстоит построить незави- симое от государства, активное и сильное гражданское общество.

Одним из ключевых звеньев общества в борьбе с коррупцией являются независимые средства массо- вой информации. Они призваны будить общество, под- нимать дух нетерпимости к коррупции, выявлять фак- ты коррупции и придавать их общественной огласке. Для того чтобы журналисты могли исполнять указан- ные функции, необходимо облегчить им доступ к ин- формации о деятельности государственного аппара- та. В развитых странах приняты специальные законы, принуждающие государственных служащих предостав- лять журналистам и иным гражданам всю информа- цию, кроме той, которая не подлежит свободному рас- пространению на основании закона.

В интересах повышения эффективности антикор- рупционной политики было бы полезно шире привле- кать к этой работе общественные организации, дея- тельность которых нацелена на обеспечение открытос- ти, честности в деятельности государственных органов, а также коммерческих организаций. Необходимо про- водить встречи общественных организаций с предста- вителями государства, на которых поднимались бы во- просы коррупции и борьбы с ней.

Противодействие и предупреждение коррупции в государственном аппарате непосредственным обра- зом связаны с правильной организацией работы с кад- рами. Во многих государствах подбор кадров, их обуче- ние и продвижение по службе осуществляются не ру- ководителем подразделения, а специальным кадровым агентством. Это способствует пресечению формирова- ния в государственных органах неформальных групп

128

(кланов, состоящихизродственников, товарищейпоста- рому месту работы или проживания. — Д. Г.), которые, в свою очередь, являются основой системной коррупции и создания в органах власти организованных преступ- ных групп управленцев. Ориентируясь на проверен- ный международный опыт, России тоже пора перехо- дить от службы на основе преданности своему руково- дителю с типичным для нее фаворитизмом, круговой порукой, канцелярской тайной к службе на благо обще- ства на основе ответственности перед гражданским об- ществом, которое выражает свои интересы через закон.

Одним из дисциплинирующих начал в этом отно- шении служит принятие кодексов этики и служебного поведения государственных служащих. В этих кодек- сах сформулированы основные составы коррупцион- ных правонарушений и ответственность за их совер- шение. В условиях системной коррупции, когда в нее вовлечены служащие разных уровней власти, лучше, если эта ответственность будет административной, а не дисциплинарной. Согласно российскому законодатель- ству коррупционные акты, если они не являются пре- ступлениями, относятся к категории дисциплинар- ных проступков. Наказание за их совершение зависит от произвола руководителя. Принцип неотвратимости наказания здесь не действует. В результате в государ- ственных органах имеет место полная безответствен- ность. Сама дисциплинарная ответственность служит нередко предметом коррупционных сделок.

Эффективным инструментом предупреждения коррупции среди публичных служащих является офи- циальное декларирование их доходов и имущественно- гоположения. Декларированиюдолжноподлежатьиму- щество, не только находящееся в собственности, но и на правах пользования. Такая практика препятствовала

129

бы получению взяток в крупных размерах, позволила выявлять нечестных должностных лиц и привлекать их к ответственности за одно только сокрытие получен- ных незаконных доходов. Ответственность за это долж- на быть значительной (например, увольнение или при- менение уголовных санкций за должностной подлог). В противном случае все меры по декларированию будут неэффективны. Это, в частности, имеет место в России. Для нашей страны, где стало типичным совмещение занятий предпринимательством и государственными делами в рамках одной семьи, необходимо деклариро- вать доходы и имущество также и близких родственни- ков — супруга, детей.

Общепризнано, что коррупция подчас вызыва- ется низкой оплатой труда чиновников, плохой орга- низацией управления, субъективизмом и произволом

впринятии решений. Поэтому антикоррупционная по- литика должна сочетаться с социально-экономической, административной. Если у государства нет возможно- сти изыскать средства на преодоление бедности, со- кратить разрыв в оплате труда госслужащих и работ- ников частного сектора, сделать эту оплату прогрессив- ной в зависимости от результатов труда, то коррупция

вданном случае просто запрограммирована. Поэтому представляется необходимым искать выход из положе- ния путем сокращения государственного аппарата с од- новременным увеличением оплаты труда оставшихся чиновников, повышением требовательности к опера- тивности и качеству исполняемых ими обязанностей. Заработная плата служащих должна быть сравнима с оплатой труда в частном секторе, увязываться с вы- полнением ясных задач и увеличиваться по мере до- стижения установленных показателей. Что касается организации управления, то необходимо максималь- но ограничить свободу усмотрения должностных лиц

130