Правовая политика и ценности права. История и современность. Монография

интересам. В основе коррупции в конечном итоге ле- жит стремление представителя власти к обладанию материальными благами и средствами их достижения, желание занять привилегированное положение, что является следствием сформировавшегося у них особо- го социального интереса, основанного на иных ценно- стях, чем те, которые служат обществу ориентиром же- лаемого поведения. Обладание властью и ее использо- вание становятся средством достижения нацеленных ориентиров, а также выступают в качестве устойчиво- го фактора, сохраняющего неизменность сложившегося положения, что обусловливает живучесть коррупции, практическую невозможность ее полного искоренения. Такое изменение содержания правоотношения вызва- но нарушением принципа сбалансированности обязан- ностей и прав, что выражается в чрезмерном преуве- личении возможностей по отношению к обязанностям и отсутствии или недостаточности формальных факто- ров их сдерживания (прежде всего, юридической ответ- ственности. — Д. Г.). В результате искажаются основ- ные свойства власти: функциональность (понимание власти как способности практически реализовать свою волю. — Д. Г.) и директивность (власть начинает пони- маться как господство, обеспечение выполнения прика- зов, директив. — Д. Г.). Коррупция превращается в не- формальный механизм регулирования и социального управления132 и во многом начинает подменять право.

Вечность коррупции, ее наличие в любом обще- стве говорит о ее функциональности, т. е. о том, что она удовлетворяетопределенныетребованияобщественной системы, играет специфическую роль в ее поддержа- нии как целого. Если рассматривать в таком ракурсе,

132 См.: Селихов Н. В. Право и коррупция // Российский юридический журнал. 2001. № 2. С. 50.

111

то коррупция связана не только с пороками общества, несовершенством человеческой природы, низкими мо- ральными качествами носителей коррупционных от- ношений. Она обусловлена и тем, что одни лишь фор- мальные, закрепленные в законодательстве отноше- ния между частными и государственными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы и объективно дополняются неформальными отношениями. Коррупция создает новые социальные отношения, смягчает отношения с администрацией, неспособной ответить на требования новых социаль- ных групп, устраняет бюрократические препятствия на пути развития инвестирования, предприниматель- ства и т. д. Коррупция, ее динамика, масштабы, спец- ифика — результат общих социальных, экономических и политических проблем государства. В то же время масштабная коррупция обостряет общественные про- блемы, мешает их эффективному разрешению. К основ- ным проблемам, порождающим коррупцию, принято причислять те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся на ступени мо- дернизации социально-экономической жизни. Среди них можно выделить несовершенство законодатель- ства, отстранение общества от власти, слабость и не- развитость гражданского общества, неэффективность властных институтов, политическую нестабильность, экономические кризисы и др. Принято также выделять специфические, свойственные исключительно россий- скому обществу, причины коррупции133: слабость судеб- ной системы, низкий уровень развития правосознания населения, ориентированность правоохранительных органов на защиту исключительно интересов государ-

133 См.: Гончаренко Г. С. Коррупция и проблемы, порождающие ее // Философия права. 2008. № 2. С. 13.

112

ства и общественной собственности, традиции подчи- нения чиновников не закону, а инструкциям и началь- ству и др.

Необходимо остановиться на основных факторах коррупции. К правовым факторам относятся недостат- ки в действующем законодательстве: ненадлежащая регламентация служебных полномочий должностных лиц, отсутствие комплексной правовой базы, направ- леннойнаборьбускоррупцией, иммунитетотуголовно- го и административного преследования определенных политических деятелей, несовершенство избирательно- го законодательства, недостатки процессуального зако- нодательства и законодательства о юридической ответ- ственности, что имеет следствием нарушение принци- па неотвратимости наказания, и др.

Организационно-управленческие факторы вклю- чают в себя: отсутствие эффективного финансового кон- тролязадеятельностьюсубъектовполитики, отсутствие специальных независимых служб, своего рода конфи- денциальность управленческой деятельности, незна- чительное количество и формальность проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, неэффективность деятельности государ- ственных органов по борьбе с коррупцией, отсутствие надлежащих форм социального контроля за сферой по- литической деятельности, наличие системы профессио- нальных служащих и назначенцев, отсутствие четкой процедуры работы чиновников с обращениями частных лиц и контроля за ее соблюдением, постоянный рост бюрократического аппарата.

К числу идеологических и воспитательных фак- торов, определяющих коррупцию, можно отнести сле- дующие: отсутствие системы антикоррупционного вос- питания в рамках различных возрастных и професси- ональных групп, несформированность политической

113

культуры гражданского общества, что особенно прояв- ляется в период избирательных кампаний, неэффек- тивная работа средств массовой информации, проведе- ние так называемых кампаний по борьбе с коррупцией, т. е. активность власти в отношении борьбы с корруп- цией воспринимается обществом как способ достиже- ния определенных политических целей.

В социально-экономической сфере содействовали коррупции масштабная приватизация и слабость кон- троля за ее ходом (манипуляция условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц, оценка приватизируемых объектов по занижен- ным ценам. — Д. Г.), несовершенство механизма рас- пределения бюджетных средств и отсутствие должного контроля за их расходованием, широкие возможности для установления различных льгот, в том числе по им- порту, налогам, экспорту, постоянно увеличивающийся перечень видов деятельности, подлежащей лицензиро- ванию, особенности работы банковской системы, позво- ляющей практически бесконтрольно оперировать круп- ными суммами, и др. Несмотря на неоднократное повы- шение оплаты труда, неконкурентоспособный уровень заработной платы должностных лиц, особенно местно- го и регионального уровня, остается непосредственной причиной низовой коррупции. К числу условий, способ- ствующих коррупции, можно отнести и преобладание разрешительного типа правового регулирования в эко- номической сфере.

Несомненнойспецификойроссийскогообществаяв- ляютсятепричиныиусловиякоррупции,которыетради- ционно обозначаются как социально-психологические. Это так называемый «двойной моральный стандарт». Население охотно поддерживает публичные обвине- ния в коррупции, меры государственного воздействия

114

на нее, но для решения собственных проблем согла- шается принимать «правила игры», предложенные или навязанные коррупционерами, т. е. коррупция, особенно низовая, является молчаливо принимаемой частью быта. Это находит свое выражение даже в обы- денном языке: о взяточнике говорят, что он «помог че- ловеку», а о том, кто дает взятку, — что он «отблагода- рил» за оказанную помощь. Общество во многом само поддерживает теневые отношения в системе образо- вания, здравоохранения, в отношениях с работника- ми правоохранительных органов, военных комиссариа- тов, паспортно-визовой службы и т. п. Таким образом, в повседневной практике коррупция является не столь- ко правонарушением, сколько «нормой поведения». Соответственно этому общество, провозглашая на сло- вах свою решимость покончить с опасным злом, на деле «саботирует борьбу с ним как на уровне законодатель- ства, такинауровнереализацииправа»134. Всеэтогово- рит об ущербном духовном состоянии общества, о смене ценностей, о наличии «коррупционного менталитета». В этих условиях очень сложно мобилизовать общество на борьбу с коррупцией.

Правосознание современного общества характе- ризуется сложным переплетением двух взаимоисклю- чающих тенденций — позитивного и негативного от- ношения к праву, что свидетельствует о разрушении ценностной структуры различных групп населения. Все более нарастает негативное отношение к праву, не- верие в его возможность служить эффективным регуля- тором общественных отношений.

Еще одна особенность российского менталитета — особоевосприятиевласти, ееперсонификация, поскольку

134Закс В. А. Социокультурные предпосылки коррупции // Государство

иправо. 2001. № 4. С. 55.

115

свое реальное воплощение она находит не в абстракт- ных институтах, а в отдельных индивидах, ее носите- лях, положение каждого такого индивида двойственно: он является как непосредственным участником множе- ства горизонтальных отношений, так и властным субъ- ектом в вертикальных, управленческих отношениях. Распространение в сознании гражданина недостатков одного представителя власти, с которым он столкнулся, на всю систему государственной власти, с одной сторо- ны, подрывает веру в бескорыстие и высокий мораль- ный уровень всех чиновников, а с другой — формиру- ет стереотип поведения, заставляющий в ходе любого контакта с представителями власти предлагать взятки и иным образом «договариваться» о решении даже бы- тового вопроса.

Антикоррупционная политика предусматрива- ет создание прежде всего юридических норм и орга- низационно-управленческих механизмов для выра- ботки решений, обеспечивающих независимое от усмот- рения конкретных лиц предоставление властных услуг обществу.

В функциональном плане наибольший результат может быть достигнут путем последовательно прово- димой правовой политики государства по отношению к самой опасной части коррупционного блока отноше- ний –—государственной коррупции. В ряду антикор- рупционных действий должны присутствовать логика политико-правовых средств, четкость, предусматрива- ющая постоянное обновление наиболее существенных направлений данного вида деятельности, в том числе: мониторинга коррупционно-уязвимых сфер государ- ственной власти, учета возможных деформаций власти иихпоследствий, поискаправовыхпутейвыходаизсоз- давшейся ситуации, устранения «серых» технологий

116

реализации власти, создания прозрачных процессуаль- ных и эффективных контрольных механизмов.

Закономерностью социально-правовых процессов является сам факт наличия коррупции, ее принципи- альная объективная способность самовоспроизводиться в бюрократически организованных системах.

Коррупция всегда присутствовала в бюрократи- ческом государстве. «Опираясь на концепцию “офици- ального секрета”, бюрократия фанатично пытается вы- вести из-под контроля общественности значительную часть своей деятельности»135.

Коррупция усиливается, когда страна находится на этапе модернизации. Россия в данный период испы- тывает не просто модернизацию, а коренное изменение экономических и общественно-политических устоев. Связь между коррупцией и вызываемыми ею пробле- мами обоюдная. С одной стороны, коррупция обостряет проблемы переходного периода, препятствуя их эффек- тивному решению, а с другой — эти проблемы усугуб- ляют коррупцию, тогда как их решение может способ- ствовать уменьшению коррумпированности.

Трудность борьбы с таким социальным явлением состоит в том, что коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. В боль- шинстве случаев она не влечет за собой жалоб, так как обе стороны получают выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда будет обжалова- но, поскольку люди далеко не всегда испытывают дове- рие к процессу борьбы с коррупцией. И к этому имеются определенные основания как субъективного, так и объ- ективного характера, касающиеся не только зарубеж- ного, но и отечественного опыта. Результаты многих

135 Воротников А. А. Бюрократия в Российском государстве: историко- теоретический аспект. Саратов, 2004. С. 264–265.

117

социологических опросов говорят, что большая часть российского населения считает уровень борьбы с кор- рупцией недостаточным. Многие граждане отмечают высокую коррумпированность чиновничества, а неко- торые вообще считают, что коррупцию в принципе не- возможно победить.

Коррупционные воздействия обычно совершают- ся в сложных специфических видах государственной деятельности, где непрофессионалу разобраться до- вольно сложно. Коррупция характеризуется высокой степенью адаптации к различным условиям. Она не- прерывно видоизменяется и совершенствуется, и поэ- тому ее основной особенностью является латентность. Отсутствуют полные или объективные данные об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих пе- ред судом, и лишь единицам из них, причем лицам ме- нее опасной категории, назначается реальное уголов- ное наказание. К этому надо добавить, что, несмотря на довольно суровые меры, предусмотренные уголов- ным законодательством за получение или дачу взят- ки при квалифицирующих обстоятельствах, россий- ское правосудие довольно снисходительно относится к виновникам подобного рода нарушений.

Неприемлемость кардинально эффективных мер

вборьбе с коррупцией может привести к тому, что по- рождаемые ею социальные, криминальные и экономи- ческие проблемы перерастут со временем в политиче- ские и приобретут масштабы национального бедствия, угрожающего основам конституционного строя страны. Между тем все предпринимавшиеся до сих пор усилия

вделе противодействия коррупции имели по большей части непланомерный характер и не принесли ощути- мого результата.

118

Надо сказать, что среди специалистов предло- жения о налаживании повседневной целенаправ- ленной работы по пресечению коррупции в эшело- нах власти высказывались уже давно. Так, на зака- те советской эпохи в Обращении к Президенту СССР, Верховному Совету СССР и Верховным Советам союз- ных республик, принятом на расширенном заседании Всесоюзного координационного бюро по криминологии (Ленинград, 27–29 августа 1990 г.), отмечалась необхо- димость создания единого Федерального государствен- ного комитета при Верховном Совете СССР по борьбе

сорганизованной преступностью и коррупцией со сво- ими органами на местах. Позже эта идея была воспри- нята авторами законопроекта «О борьбе с организован- ной преступностью», подготовленного межведомствен- ной рабочей группой по решению координационного совещания руководителей правоохранительных орга- нов в ноябре 1993 г. По замыслу авторов законопро- екта, председатель Комитета должен был назначать- ся на должность постановлениями Совета Федерации и Государственной Думы и ежегодно отчитываться пе- реднимиодеятельностиКомитета. Предусматривалось также рассмотрение дел об особо опасных преступлени- ях специализированным составом профессиональных судей.

Кконцу 1995 г. Федеральный закон «О борьбе

сорганизованной преступностью» был принят обеими палатами Федерального Собрания РФ, после многочис- ленных согласований и правок нормы, регламентирую- щие функционирование и создание Комитета, были удалены из текста. Впрочем, и в таком виде закон был отклонен Президентом РФ, и работа над ним вскоре была прекращена.

119

Аналогичная судьба ожидала и известный зако- нопроект «О борьбе с коррупцией», который в первой редакции был подготовлен еще в начале 90-х годов. Законопроект дважды принимался российским пар- ламентом и оба раза отклонялся Президентом страны. В последний раз законопроект был вынесен на обсуж- дение Государственной Думы 13 июня 2001 г. и при го- лосовании недобрал нескольких голосов, необходимых для принятия законопроекта в первом чтении. После этогоонвообщебылснятсобсуждения. Какпредставля- ется, подобный результат стал возможным, по крайней мере, по двум причинам: во-первых, по причине отсут- ствия искреннего желания у чиновного аппарата иметь такой правовой регулятор и, во-вторых, в силу непри- емлемости самой концепции данного законопроекта, реализация которого была бы в принципе возможна.

Немногим больше посчастливилось и Феде- ральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О госу- дарственной гражданской службе Российской Феде- рации»136. По общему признанию, из всех современных законодательных актов это самый демократически от- крытый и в определенной степени революционный правовой документ. Однако опять же в силу противо- действия бюрократического аппарата каких-либо види- мых результатов его реализации пока не видно.

Без целенаправленной антикоррупционной поли- тики разбудить общество невозможно. Невозможно так- жедобитьсявэтомнаправленииощутимыхрезультатов путем кардинального улучшения в сфере обеспечения правопорядка, в частности, в борьбе с преступностью.

Системный характер коррупции предполагает и системные меры борьбы с ней. Антикоррупционная политика должна сочетать в себе систему политико-

136 См.: РГ. 2004. 31 июл.

120