Политология. Часть II. Хрестоматия

Вопросы к тексту:

1.Что понимает Р. Дарендорф под социальным государством?

2.Какие меры по совершенствованию современного социального государства предлагает Р. Дарендорф?

В. Брудер. Бюрократия

При рассмотрении феномена бюрократии следует проводить четкую грань между массовым сознанием, воспринимающим ее преимущественно критически — как механизм государственного управления, и, с другой стороны, социологическим и политологическим подходами. В соответствии с этими подходами бюрократия характеризуется как специфическая форма социальной организации, не ограниченная одной лишь официальной сферой общественной жизни. В более узком смысле бюрократические организаций представляют собой планомерно управляемые целевые объединения, внутренняяструктуракоторыхсформированастакимрасчетом,чтобы можно было реализовать поставленные перед ними цели в возможно более полном объеме и без особых осложнений. Таким образом, самым очевидным, наглядным признаком бюрократической организации является ее целевая рациональность. Применение этого специфически бюрократического принципа оправдано во многих областях жизни современного индустриального общества, причем и в тех сферах, которые раньше управлялись людьми добровольно, на общественныхначалах.Вследствиеэтогобюрократияимеетнетолько свои внутриорганизационные перспективы, бюрократизация становитсяобщесоциальнымфеноменом,характеризуяиопределяяповедение людей в разных сферах жизни — в науке, в политических партиях, в разного рода объединениях, в профсоюзах.

Принципиальное превосходство бюрократических форм организации над другими, согласно М. Веберу, заключается прежде всего в их высокой технической производительности. Систематически описанная Вебером форма бюрократии как идеального типа

41

управления определяется совокупностью следующих отличительных черт: 1) твердо установленная и неукоснительно соблюдаемая система вертикальных связей (служебная иерархия); 2) отрегулированное,основывающеесянаспециализацииразделениетруда;3)система правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности работников (членов) организации; 4) система строго и точно определенных методов и приемов при выполнении задач.

Всевозрастающие технизация и онаучивание жизни в индуст­ риально высокоразвитых странах привели к тому, что в центре всех бюрократических структур там оказалось государственное управление — в качестве всеобъемлющей системы установления (со­ циального) порядка и организации производства. Специальные знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию превращаться в знания о методах и способах господства. По этой причине в дискуссиях о бюрократии на первый план выходят вопросы о ее властном характере, равно как и об эффективности системы решения государственных проблем и задач вообще с помощью высокоразвитой бюрократической организации.

Итак, в настоящее время наблюдается растущая значимость для общества бюрократических организационных форм... Бюрократизация, с одной стороны, рассматривается как «объективный процесс в политической сфере: это — ужесточающееся государствен- ноерегулирование,ростгосударственныхзаказов-заданий,увеличе- ние государственных квот; расширение управленческого аппарата, построенного на бюрократических принципах регулирования и иерархии. С другой же стороны, наблюдается усиливающаяся зависимость граждан и частных организаций (в экономике) от государственного регулирования и от официальных органов управления, а в связи с этим появляются тенденции к самостоятельности данных органов управления» (Майнтц). 2) Наряду с описанной выше сферой анализа — феномен бюрократии в масштабе всего общества — возникает и другое направление исследований. Они ориентированы на изучение проблем, возникающих внутри самой бюрократии как

42

способа управления (Мертон). В русле данного направления наиболее интенсивно и детально обсуждаются возможные пути влияния бюрократических структур на методы и эффективность деятельностиработниковуправленческогоаппарата.Упоследних,какпредполагается, применение бюрократических средств может в известных условиях становиться самоцелью. В данной же связи рассматри­ ваетсяопасностьсмещенияцелей,прикоторомсредстваподменяют первоначальноустановленныецели организации. С этим жесвязана другая опасность, а именно: политическая рациональность общих и частных целей бюрократической организации также отходит на зад­ ний план, а само ее функционирование превращается в самоцель.

Широко распространенная сегодня критика бюрократии отражена в многочисленных трудах, относящихся к самым различным общественным дисциплинам. Наиболее важными представляются следующие исследования: 1) концепция имплементации (выполнения) и воздействия бюрократии; 2) заимствованная у англосаксонских социологов концепция бюрократической политики; 3) анализ правового обоснования бюрократии; 4) обсуждение принципов реприватизации официальных услуг; и 5) разработка методов изученияэффективностибюрократии.

Все эти методы концентрируются на анализе различных типов функционального дефицита в бюрократической системе административного управления. Им присущи две системы аргументации: в первой дискутируется вопрос о недостатках легитимизации бюрократической власти (Herrschaft) в современных формах управленияпланированиемипроизводством,вовторой—вопрос об эффективности самой управленческой деятельности.

Накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открываетпереднейвозможностьвперспективеприменятьэтизнания как средство господства. При этом возникает опасность превращенияаппаратауправлениявполитическисамостоятельнуюсилу,противостоящую, например, власти и контролю избранных (народом) парламентов и их депутатов. На это указывает неэффективность парламентского контроля, да еще и в условиях­ , когда данный инсти-

43

тут все чаще демонстрирует стиль работы «на общественных началах», а не стиль деятельности профессионального законодательного и контрольного органа власти (особенно на коммунальном уровне). Поэтомууправленческийаппарат,движущийсяпопутивсебольшей профессионализации и специализации, во всевозрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты. Возрастающему влиянию бюрократии, особенно министерской, в ходе крупных перемен

всовременномаппаратеуправлениявусловияхумноженияиусложнениязаконовигосударственныхпрограммкаквФРГвцелом,таки

вотдельных ее землях противостоит парламент. Однако из-за отсутствия достаточной научной компетентности он все менее способен принимать основополагающие политические решения, или хотя бы осуществлять какой-либо эффективный контроль над административным планированием.

Втесной связи с упомянутой тенденцией к обретению бюрократическимиорганизациямисамостоятельностипроблематизируетсяи избирательностьихотношениякразличнымгруппаминтересов.Так, например, эти организации часто жалуются на то, что благодаря самой структуре процесса формирования политической воли систематическое предпочтение отдается тем интересам, которые уже властно доминируют на том или ином политическом поле. В отдельных случаях это ведет к своеобразной «колонизации» административных объединений;приэтомвполитически-административныхмероприя­ тиях, в их содержании и целевой ориентации прослеживается пренебрежение к интересам, которые не несут в себе конфликтность. Возникновение с конца 60-х годов многочисленных гражданских инициатив указывает на то, что селективный подход бюрократического политического аппарата к интересам различных социальных групп может исказить действительную иерархию интересов. Такой подход влияет также на рассмотрение вопроса о том, решением каких именносоциальныхпроблемдолжнызаниматьсяполитикаиееадминист­ ративные органы. Судя по многочисленным критическим упрекам и замечаниям на этот счет, здесь, в обширных сферах общественной­

44

жизни, главной остается хорошо продуманная реактивная политика. Ее формирование определяется прежде всего акцентированием внимания на наиболее важных группах интересов, а также на обязательных внутриадминистративных правилах действия и стратегии удержания власти. В результате такая политика, по крайней мере в тенденции,ориентировананасохранениеstatusquo.

Если в центре дискуссии по проблемам демократии прежде находился вопрос о недостаточной легитимности господства бюрократии,товнастоящеевремяэтадискуссияразвертываетсявокругболее активно воспринимаемой общественностью проблемы, а именно — недостаточной эффективности бюрократического типа деятельности при решении внутриорганизационных проблем. В связи с расширением функций государства выражается также беспокойство по поводу «производства» огромного числа различных норм и появления потока регламентации. Этот поток, а также неустойчивый статус некоторых законов обусловили неясность и неубедительность обоснованияпредлагаемыхусловийиспособовуправления.Результатомтакогоположенияделоказалосьпоявлениеболеепродуманныхиболее совершенныхсистемуправления.Обеспечиваябольшуюглубинурешениясвоихзадачиприменениеболеесовершенныхметодовработы, подобные системыутрачивали однако, другие характеристики— надежностьвоздействия,устойчивостьвлияниянапротяжениихотябы какого-то определенного промежутка времени. При изменившихся в наши дни требованиях к управлению производством и планированиемориентациясугубонауправлениевкачествеважнейшегопринципа бюрократической деятельности является главной причиной неспособности административного аппарата к инновациям. Это верно и в аспекте внутренней критики бюрократии — ее иерархического, препятствующего всякой инициативе организационного принципа, а также раздробленности структур компетентности в бюрократическихсистемах.

Усилия, направленные ныне на дебюрократизацию, а также всевозрастающая мера соучастия граждан в управлении имеют целью прежде всего повысить эффективность форм его органи-

45

зации и функционирования. Это происходит на фоне предпринимавшихся с начала 70-х годов, многочисленных, но неудачных попыток, сделать бюрократию более способной решать задачи и воспринимать инновации в рамках демократического общества. Однако возможности такого реформирования следует расценивать скорее скептически, имея в виду те далеко идущие намерения и планы, на которые нацелены существующие ныне демократии. Накопленный до сих пор опыт ясно указывает на склонность бюрократии к застою — в противоположность инновационным требованиям. Так что в указанных условиях у нас достаточно оснований говорить о структурном консерватизме административной бюрократии.

Печатается по: Брудер В. Бюрократия // Полис. – 1995. – № 5. – С. 142–147.

Вопросы к тексту:

1.Что понимает В. Брудер под бюрократией? Сравните понимание бюрократии М. Вебером и В. Брудером.

2.Почему состояние современного государственного аппарата повсеместно вызывает критику? По каким направлениям проходит остриё этой критики?

3.Каковыопасностибюрократизациисовременногогосударства?

46

Раздел VII. Политические партии, партийные и избирательные системы

Вэтом разделе хрестоматии мы помещаем фрагменты работ, посвященных партии как политическому институту, лоббизму и неокорпоративизму. Тесно связаны с политическими партиями и избирательные системы.

Вклассической работе М. Вебера прослеживаются основные этапы зарождения и развития партий. Фрагмент работы известного французского политолога Мориса Дюверже посвящен анализу структурыпартий. РаботыМ. Вебера, М. Дюверже сформировали политологическую традицию анализа партий как института представительства интересов — института, без которого немыслимо

функционирование демократической политической системы. Р. Мехельс описывает процесс обюрокрачивания партийной вехушки, превращение партийных лидеров в вождей.

Избирательные системы — одна из важнейших тем политической науки. И не только потому, что выборы — центральный компонент демократии. Выбор избирательной системы оказывает решающее влияние как на формирующуюся расстановку политических сил, так и на содержание политического процесса. Поясняя данное обстоятельство на примере президентских выборов, Р. Таагепера и М. Шугарт отмечают: «В зависимости от правил, одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правового президента». В целом, по их мнению, «особенности избирательной системы способны пов­ лечь за собой и более широкие последствия — от раскола партии до распада страны». Майкл Уоллерстайн видет зависимость избирательной системы от национальной формы правления, более того, по его мнению от выбора электоральной системы зависит жизнеспособность демократии.

В предлагаемом фрагменте главы из монографии Арендта Лейпхарта «Модели демократии: Формы правления и предпочтения в тридцати шести демократиях» (1999) дается обстоятельный анализ избирательных систем.

47

М. Вебер. Политика как призвание и профессия

[Этапы генезиса партийной организации в Европе партия — свита аристократии, партия — локальный политический клуб, современная политическая партия)]

...Партии в нашем обычном смысле первоначально тоже были, например в Англии, только свитой аристократии. К этим дворянским партиям близко примыкают партии уважаемых людей, получившие повсеместное распространение вместе с распространением власти бюргерства. Духовенство, учителя, профессора, адвокаты, врачи, аптекари, состоятельные сельские хозяева, фабриканты — весь тот слой, который в Англии причисляет себя к gentiment, — образовали сначала нерегулярные политические союзы, самое большее — локальные политические клубы; в смутные времена беспокойство доставляла мелкая буржуазия, а иногда и пролетариат, если у него появлялись вожди, которые, как правило, не были выходцами из его среды. На этой стадии по всей стране еще вообще не существует­ интерлокально организованных партий как постоянных союзов. В мирное время руководство клубами или, там, где их не было, совершенно бесформенным политическим предприятием осуществляется со стороны небольшого числа постоянно заинтересованных в этом лиц, для которых подобное руководство — побочная или почетная должность; только журналист является оплачиваемым профессиональным политиком, и только газетное предприятие — постоянным политическим предприятием вообще.

Вне центрального бюро пока еще нет оплачиваемых чиновников; именно «видные люди» ради уважения, которым они обычно пользуются, повсюду руководят местными союзами: это внепарламентские уважаемые граждане, которые оказывают свое влияние наряду с политическим слоем уважаемых граждан — заседающих в данный момент в парламенте депу-

48

татов. Конечно, поставщиком духовной пищи для прессы и местных собраний во все большей мере является издаваемая партией партийная корреспонденция. Регулярные членские взносы становятся необходимыми; часть их должна пойти на покрытие издержек штаб-квартиры партии. <...>

Такому идиллическому состоянию господства кругов уважаемых людей, и прежде всего парламентариев, противостоят ныне сильно от него отличающиеся самые современные формы партийной организации. Это детища демократии, избирательного права для масс, необходимости массовой вербовки сторонников и массовой организации, развития полнейшего единства руководства и строжайшей дисциплины. Пред­ приятие берут в свои руки политики «по основной профессии», находящиеся вне парламентов. Либо это «предприниматели» — например, американский босс и английский «election agent» были, по существу, предпринимателями, — либо чиновник с постоянным окладом. Кандидатов предлагают собрания организованных членов партии, избирающие делегатов на собрания более высокого уровня, причем таких уровней, завершающихся общим «партийным съездом», может быть много. Но фактически власть находится в руках тех, кто непрерывно ведет работу внутри [партийного] предприятия, или же тех, от кого его функционирование находится в финансовой или личной зависимости, например меценатов или руководителей могущественных клубов политических претендентов («Таммани-холл»).

[Современные политические партии — это партии-маши-

ны, партии-корпорации]

Итак, речь идет о могущественном капиталистическом, насквозь заорганизованном сверху донизу партийном предприятии, опирающемся также на чрезвычайно крепкие, организованные подобно ордену клубы... целью которых является исключитель-

49

но достижение прибыли через политическое господство прежде всего над коммунальным управлением, представляющим и здесь важнейший объект эксплуатации. <...>

Печатается по: Вебер М. Избранные произведения. – М.: Мысль, 1990. – С. 672–676, 680, 687.

Вопрос к тексту:

Какие этапы становления политических партий выделяет М. Вебер?

Р. Михельс. Социология политической партии в условиях демократии

Партия не является ни социальным, ни экономическим образованием. Основой ее деятельности является программа. Теоретически выразить интересы определенного класса она, конечно, может. Но практически вступление в партию никому не заказано, независимо от того, совпадают ли его личные интересы с положениями программы или нет. Так, например, социал-демократия является идейной представительницей пролетариата, но из-за этого вовсе не классовым организмом, а, напротив, в социальном отношении скорее классовой смесью. Ибо состоит она из элементов, выполняющих в экономическом процессе вовсе не одинаковые функции.

Партия как внешнее образование, механизм, машина вовсе не тождественна с партийными массами и уж тем более классом. Партия — это только средство достижения цели. Если же партия становится самоцелью, с собственными, особыми целями и интересами, то она целенаправленно отделяется от класса, который представляет. [...]

Неизменный социальный закон состоит в том, что в любом органе сообщества, возникшем под влиянием разделения труда, возникает по мере его консолидации собственный интерес, ин-

50