Политология. Часть II. Хрестоматия

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравнительных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегодня положений в этой области можно свести примерно к следующему.

1.Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политической жизни Запада. Под гражданским обществом в данном случае понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства. Следствием всего вышесказанного является ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают. У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединяющимися для сотрудничества в достижении общих целей.

2.В политической теории англоязычных стран, и в первую очередьвамериканскойтеориифедерализма,отсутствуетпонятиегосударства как такового. Политически полновластный народ (как правило,онемговоряткакополитическиполновластномволейБожьей) заключаетдоговороформированииполитическогосообщества(body politic)илигосударства(commonwealth)ипосредствомэтогоилидополнительного договора учреждает всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительствонеявляетсяполностьюсуверенным,онообладаеттолько теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом, и потому возможно одновременное существование — рядом друг с другом — нескольких правительств сразу. Их компетенции

21

могут частично совпадать, либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотношения должны быть организованы на основе надлежащих принципов и соответствующей практики межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под влиянием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому общест­ ву. Континентально-европейское «государство» более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая­ политическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Тем не менее его предназначение также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

3.По существу, в основе федеративной матрицы лежит территориальный принцип.

4.Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория данной политии должна быть федерализирована.

Составные части, на которые делится территория политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территориальная единица должна иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий.

22

5.Всеэтиэлементыструктурнойкомпозицииистроенияинститутов,возводимыесцельюобеспечитьсозданиеотносительносложной системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении,будутэффективнымилишьвтомслучае,еслиониобслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой. Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкреп­ ляющиефедеративноеустройство,обнаруживаютсявполитических культурах и других «классических» федераций.

6.Жизненно важным в этом отношении является стремление

кфедерализации. В идеале такое стремление порождается самой политической культурой.

7.Чтобыбытьдееспособными,любыефедеративныесистемы

иих механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе «комплексной сделки» путем взаимных уступок, именуемой «конституцией.

8.Чтобы успешно функционировать, федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними.

9.При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вест-минстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправительственное административное сотрудничест­ во, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то другими должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм принятия решений.

23

На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему конституционализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т. п.

Печатается по: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. – 1995. – № 5. – С. 106–115.

Вопросы к тексту:

1.Понятие и типы федерализма, предложенные Д.Дж. Элей-

зером.

2.Какие черты характеризуют современный федерализм?

3.Воплощаются ли указанные в отрывке черты федерализма

всовременной Российской Федерации?

M. Шугарт, Дж. Кэрри. Президентские системы

Современные определения: институциональные критерии

Используемое в настоящей работе определение президентской формы правления (или «чисто» президентской системы) включает следующие положения:

всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти;

24

сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа — фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;

выборная исполнительная власть назначает правительство, определяет его состав.

Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, что президент должен избираться либо непосредственно гражданами, либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков, указывает на раздельность источников формирования и поддержания правительства (исполнительной власти) и законодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертый критерий, логически вытекающий из предыдущих:

президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.<...>

Премьер-президентская система

Премьер-президентская система характеризуется тем, что: президент избирается всенародно; президент наделен существенными полномочиями;

одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием

Первый критерий предполагает наличие всенародно избранного носителя исполнительной власти, но, в отличие от президентской системы, президент не является обязательно «верховным» носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером — главой правительства.

Второй критерий — наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьер-президентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект нареферендумилиоспоритьеговсудебномпорядке.Впремьер-пре- зидентскихсистемахпрезидентыобычнорасполагаюттакжеправом

25

распускать парламент. Важно отметить, что данная система не обеспечивает президенту возможность контролировать правительство или ассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечении которой режим перестает быть премьер-президентским, яв­ ляетсяпредоставлениепрезидентуправаединоличнорешатьвопрос о смещении министров. Наличие такого права противоречило бы третьему из выделенных нами критериев — зависимости кабинета от законодательного собрания. <...>

Другие типы режимов

Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы бу-

дем называть президентско-парламентскими. Отсюда вытекает определение режима:

наличие всенародно избранного президента; президент назначает и смещает членов кабинета;

члены кабинета должны пользоваться доверием парламента; президент имеет право распустить парламент (законодатель-

ную ветвь власти в целом).

Данное определение показывает, что выделенный режим отличается от основных идеальных типов — президентской и премьерпрезидентской систем — в двух отношениях. Во-первых, если в ус- ловияхпрезидентскойипремьер-президентскойсистемипрезидент, изаконодательноесобраниемогутигратьопределеннуюрольвформировании кабинета путем выдвижения или утверждения кандидатов на министерские посты, но лишь одна из ветвей власти уполномочена смещать министров, то президентские парламентские режимы предоставляют президенту и парламенту равные полномочия по смещению членов кабинета. Во-вторых, несмотря на значитель- ныйобъемвластипрезидентанадкабинетом,припрезидентско-пар- ламентскойсистемезаконодательнаяиисполнительнаяветвивласти не имеют раздельных источников поддержания. При президентско-

26

парламентской системе правительство заново формируется президентом, хотя парламент может опять выразить ему недоверие. Более того, во многих таких системах за президентом, в дополнение к его полномочиям по формированию правительства, закреплено право распускатьзаконодательноесобрание.Аэтоиозначает,чтораздельное поддержание властей отсутствует.

...Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства.

Вотличиеотпарламентскойипремьер-президентскойсистем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. Да и в самом кабинете президент — отнюдь не первый среди равных, каковым неизбежно является премьер. <...>

Лейпхарт считает, что отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве подрывает способность президентской системыразрешатьконфликты,основанныенасложных или глубинных политических расколах, т.е. именно на тех расколах, которые характерны для многосоставных обществ.

Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. <...>

Печатается по: Шугарт М., Кэрри Дж. Президентские системы // Современная сравнительная политиология: хрестоматия. – М.:

Планета, 1997. – С. 200–218.

Вопросы к тексту:

1.Сделайте анализ премьер-президентской и президентскопарламентской систем.

2.Охарактеризуйте систему правления в современной России.

27

Ф. Риггс. Сравнительная оценка президентской формы правления

Определяющий критерий. Определение президентской формы правления, предложенное здесь, предполагает четкое разграничение двух ключевых ролей представительного правления: роль главы государства и роль главы правительства. Это различие является основополагающим, поскольку «непрезидентские» (non-presidentialist) системы часто избирали «президентов», которые являлись главами государства, но не главами правительства. В парламентских системах эти две роли легко различимы: главой правительства является премьер-ми- нистр, тогда как главой государства — либо конституционный монарх, либо избранный президент. Обычно президент здесь также выполняет свои обязанности в течение ограниченного срока и не может быть смещен парламентским вотумом недоверия, но это отнюдь не делает их режимы «президентскими». Термин «президент» часто используется­ также для обозначения главы государства в странах с однопартийным или даже военно-авторитарным режимами, но из-за этого они не становятся «президентскими».

В режимах с президентской формой правления избранный глава правительства всегда является одновременно и главой государства.

Итак, под президентской формой правления я понимаю толькотепредставительныеправления,вкоторыхглаваправительства избирается на строго установленный срок исполнения полномочий, т.е. он не может быть смещен с занимаемого поста путем вотума недоверия, выражаемого конгрессом.

Градация различий. Различия между президентской формой правления и парламентской следует рассматривать как их логическую противоположность, а не противоречивость. Представительное правление не обязательно является президентским или парламентским в чистом виде. Существуют и возможные проме-

28

жуточные варианты, «полупрезидентские» или «полупарламентские» по своему характеру.

Рассмотрим, например, V Французскую Республику, которую Морис Дюверже (1980) охарактеризовал как полупрезидентскую (semi-presidential). Хотя глава государства (президент) здесь действительно избирался на определенный срок правления, глава правительства (премьер-министр) должен был распоряжаться парламентским большинством. При условии, что президентская партия располагала таким большинством, президент мог избрать премьер-министра из членов своей собственной партии, что тем самым давало ему возможность управлять как фактическому главе правительства. В другом случае глава правительства (премьер-министр) мог принадлежать к оппозиционной партии, чтобы иметь возможность получить поддержку парламента, как это произошло в период между 1986 и 1988 г., когда президент страны Франсуа Миттеран должен был назначить премьер-министром лидера оппозиционной партии Жака Ширака. В такие моменты президент не является Президентом «с большой буквы» (в буквальном значении). Хуан Линц представляет V Республику как «ги-

бридную» (1990).

Скотт Мейнуоринг (1989) также определяет Чили и Бразилию как полупрезидентские, хотя их конституционные нормы отличались от норм V Французской Республики. Луис Гонзалес (1989) использовал термины «полу- и неопарламентский» для характеристики менявшегося содержания конституции в Уругвае. Хартии 1934 и 1942 г., например, обладали неопарламентскими чертами, поскольку президент имел право распускать законодательный орган, а последний мог выражать недоверие министрам, вынуждая президента уйти в отставку — но эти полномочия никогда не были применены на практике (Гонзалес, 1989). Уругвайская конституция 1967 г. сохранила за президентом право роспуска конгресса и проведения новых выборов после того, как какому-либо министру было выражено недоверие,

29

но в данном случае не требовалось, чтобы он (президент) ушел в отставку (Джиллеспи, 1989).

Печатается по: Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология. Избранные произведе-

ния. – М.: Мир, 1995. – С. 102–104.

Вопросы к тексту:

1.Суть президентской формы правления, данной Ф. Риггсом.

2.СравнитепрезидентскуюформуправлениявсовременнойРФ

ипрезидентскую форму правления, описанную Ф. Риггсом.

X. Линц. Опасности президентства

Парламентская и президентская системы

Строго говоря, парламентаризм — это такой режим, при котором единственно демократическим законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума доверия. Хотя в ряде парламентских режимов ставка на определенные личности в партийном руководстве ведет к тому, что премьер-министры все в большей степени начинают походить на президентов, тем не менее за исключением вопросов роспуска кабинета и предложений о новых выборах премьеры не могут непосредственно обратиться к народу, минуя его представителей. Парламентские системы могут включать и институт президентства (при этом президент изби­ рается прямым народным голосованием), однако президенты, как правило, не имеют возможности серьезно соперничать с премьерминистрами во всем, что касается властных полномочий.

Парадоксы президентской системы власти

...Если попытаться в нескольких словах изложить суть основного различия между президентской и парламентской системами, то можно сказать, что парламентаризм придает политическому

30