Политология. Часть II. Хрестоматия

процессу определенную гибкость, тогда как системе президентского правления присуща жесткость. Подобная жесткость, могут возразить сторонники президентского правления, это положительный момент, поскольку она помогает предотвратить неопределенность и отсутствие стабильности, характерные для парламентской системы. Ведь при парламентской форме правления множество «действующих лиц» — партии, их лидеры и даже рядовые законодатели — могут в любой момент в период между выборами внести какие-то кардинальные изменения, произвести перегруппировки и, что самое главное, назначить или сместить премьер-министра. Но хотя необходимость в наличии твердой власти и предсказуемости вроде бы говорит в пользу президентскойформыправления,такиенеожиданныесобытия,как,скажем, смерть президента или серьезные ошибки, допущенные им под давлением непредвиденных обстоятельств, могут сделать президентскую власть еще менее предсказуемой и зачастую даже более слабой, чем власть премьер-министра. Последний всегда может повысить свою «законность» и увеличить свою власть путем получения вотума доверия или в результате роспуска парламента и проведения новых выборов. Кроме того, смещение премьер-ми- нистра не обязательно сопровождается кризисом власти.

Подобные соображения особенно важны в периоды перехода отодногорежимакдругомуипринеобходимостиконсолидациивласти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективекомпромисса,предлагаемогопарламентаризмом.<...>

Выборы по принципу «победитель получает все»

...Система президентского правления вызывает большие сом­ нения, поскольку она работает по принципу «победитель получает­ все», что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций

31

привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающих требованияммелкихпартий.Этижепартиивсвоюочередьнеоставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая своеположениеироль,онможетоказатьсяпередлицомболеежест- койинеприятнойоппозиции,чемпремьер-министр,которыйвысту- пает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа. <...>

Опасность президентских выборов по принципу «победитель получает все» усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т.д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, никвластнымструктурам.Выборыпопринципу«победительполучает все» слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. <...>

Стиль президентской политики

...Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена «народа» в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов — как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и наро-

32

да имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.

Вотличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-за- конодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглав­ ляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты

ине имеют даже того полуофициального статуса, каким обла­ дают, скажем, лидеры оппозиции в Англии. <...>

Впрезидентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются «креату­ рами» последнего: обычно они — его коллеги по парламенту и

33

могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и «беспокоить» своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.

Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. <...>

Вопросы стабильности

...Многиеученые—впервуюочередьвЛатинскойАмерике— в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры «мужают» в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильностиправительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы — именно в силу своей кажущейся нестабильности — редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей пар-

34

тии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство.

Правительственныекризисыиминистерскаячехардаприпарламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации.

Парламентаризм и политическая стабильность

Анализ непривлекательных для перспектив развития демократии сторон президентской формы правления вовсе не означает, что президентская демократия не может быть стабильной; напротив, самый стабильный демократический режим в мире — в Соединенных Штатах Америки — имеет именно президентскую конституцию. Тем не менее есть основания предполагать, что во многих других странах шансов на то, что президентская система правления будет способствовать сохранению демократии, намного меньше.

Хотя очевидно, что парламентаризм предлагает более гибкую основудлясозданияиукреплениядемократии,отсюдавовсенеследует,чтохорошлюбойрежимпарламентскогоправления.Болеетого, чтобы сделать наш анализ более полным, пожалуй, стоит и порассуждатьотом,чтопредставляетсобойнаиболеесовершеннаяформа парламентской конституции и каковы ее конкретные институционные особенности. Одна из них — утверждение поста премьер-ми­ нистра, который и обладал бы необходимыми властными функциями,ивтожевремянесбызанихполнуюответственность,чтовсвою очередь требует наличия сильных, хорошо дисциплинированных политических партий. Все эти особенности, а среди них есть много

35

других,которыеунаспростонетвозможностиобсуждатьвпределах данной статьи, помогут созданию эффективной системы принятия ответственных решений, формированию стабильных правительств ибудутспособствоватьконструктивномусоперничествумеждупартиями, не вызывая при этом нежелательных политических расколов общества. Кроме того, каждая страна по-своему уникальна: традиции федерализма, этническая или культурная разнородность и т.д. Инаконец,самособойразумеется,чтоцельнашегоисследования— лишьвыявитьвозможностиитенденции,авовсенесформулировать абсолюты.Никтонепоручится,чтопарламентскиесистемыникогда не испытают серьезного кризиса или полного краха.

В конечном итоге все, даже самые лучшие, режимы должны опираться на поддержку общества в целом: его основных сил, групп и учреждений. Поэтому они зиждутся на общественном консенсусе, который признает законной лишь ту власть, которая обретена законным и демократическим путем. Они находятся также в зависимости от способности их лидеров управлять, внушать доверие, не переступая границ своих полномочий. <...>

Печатается по: Линц Х. Опасности президентства // Пределы власти. – 1994. – № 2–3. – С. 3–24.

Вопросы к тексту:

1.Каковы по-мнению Х. Линца опасности президентской власти?

2.Почему Х. Линц считает парламенскую систему более стабильной, чем президентскую?

Р. Дарендорф. Фрагменты нового либерализма

У либералов всегда были сложные отношения с категорией государства всеобщего благоденствия. Поскольку гражданские права были традиционно центральной темой в их программных установках, многие либералы сосредоточивали свое внимание

36

на юридических и политических аспектах этих прав: прежде всего равенство перед законом, всеобщее избирательное право и политические свободы. Вначале, по их мнению, должно быть создано формальное равенство, а затем граждане будут действовать по собственному усмотрению. Подобно тому как рынок устанавливал обязательные для всех участников правила игры, в политическом сообществе граждане получают лишь определенные возможности для участия в его жизнедеятельности. [...]

Я предпочитаю понятие “социальное государство”: оно обеспечивает­ всех членов общества всей полнотой гражданских прав. [...] Никто не вправе сосредоточивать в своих руках такие инструменты власти (экономические или политические), которые позволили бы ему ущемлять гражданские права ближнего. Каждый должен обладать возможностью обрести по крайней мере минимально достойные условия жизни. Иными словами, сущест­ вует верхняя и нижняя граница цивилизованного существования. Этими границами очерчивается пространство гарантированных прав для всех. [...] В разных странах структура социального государства варьируется.

В некоторых из них, например в Великобритании, краеугольным камнем в фундаменте государственного здания стало здра­ воохранение, в других — система образования и забота о пре­ старелых. Одни полагаются на государство как на гаранта прав, другие предпочитают систему частного страхования. Границы между бюджетными ассигнованиями и частными взносами в социальном обеспечении в различных странах определялись по-раз­ ному. [...] Демографические изменения приводят к существенным­ . сдвигам как в тех слоях населения, которые оплачивают социальное государство, так и в тех, кто ожидает от него помощи. Суть подобной тенденции, по-видимому, могла бы быть определена как падение значения, да и самого объема оплачиваемого труда. А это порождает структурные проблемы социального государства, которое зиждется на труде, понимаемом как профессиональная дея­ тельность.

37

Такие структурные сдвиги возводят барьеры, которые становится все труднее преодолевать: где взять средства на то, чтобы выполнять обещания, данные социальным государством. [...] Все большее число правительств убеждается, что поле их маневра очень ограничено до тех пор, пока они не установят жесткий контроль над государственными расходами, но и в этом случае пространство­ расширится лишь ненамного.

Даже если беззаботно считать приемлемым дефицит государственного бюджета, то и тогда вряд ли приходится сомневаться, что существуют как внутренние, так и внешние причины для ограничения расходов социального государства. [...]

Социальное государство нуждается в формировании бюрократического аппарата, а он-то и не способен разглядеть индивидуальные запросы, для удовлетворения которых был создан. [...] Устрашающее явление современной жизни — бюрократизация — в немалой степени порождена самим социальным государством; значит, такое государство не способно выполнить наи-

более важные задачи, которые оно само поставило.

К этому следует добавить, что завтра, может статься, не будут уже иметь значение проблемы, ради решения которых было создано традиционное социальное государство. В основе традиционного социальногогосударствалежиткатегорияобщества,вкоторомглавным является труд. Это государство финансирует­ только занятая в производстве часть населения; оно к тому же всецело привязано к людям, для которых профессиональная деятельность является целью жизни: образование — подготовка для профессионального­ труда; здо­ ровье—лишьпоказательспособноститрудиться,уходнапенсию— заслуженная награда за тяжелую трудовую жизнь; пособие по безработице — лишь временная помощь людям, попавшим в сложную ситуацию, может быть, в связи с болезнью или несчастным случаем. Ночто,еслиистиннаяпроблемасостоитвтом,чтозначительноечисло людей не считаются официально признанными членами общест­ ва?Еслиобщество,основанноенатруде,толькочастьдействительности, а 5 или 10 % его состава постоянно находятся вне этой действи-

38

тельности? Если в обществе, основанном на труде, уже не хватает категорий,дабыопределить,чеголюдихотятикчемусклонны?[...] Все-таки нижеследующие принципиальные предложения можно было бы рассматривать как первые ответы на вопросы со-

циального государства:

1.Ни замысел традиционного социального государства (реальные гражданские права для всех), ни его метод (перераспределение доходов) отнюдь не были ошибочными. Надо учесть на будущее, что инструменты перераспределения следует приспособить к налогообложению таким образом, чтобы правительство помогало тем, для кого без такой помощи гражданские права оказались бы пустыми обещаниями.

2.Конечно, настоятельно необходимо и желательно упростить функции социального государства. Его цель ясна: гарантировать всем гражданам минимальный уровень цивилизованного существования, но при этом отнюдь не пытаться в каждом случае проявлять особую (и всегда недостаточную) заботу. Для достижения основных целей требуются механизмы и способы финансирования, причем, безусловно, предпочтительными выглядят такие полуавтоматические механизмы, как выплата налоговых компенсаций и поддержание минимально гарантированного уровня доходов.

3.Следует четко определить соотношение между объемом государственных обязательств и размерами индивидуальных налоговых платежей, что необходимо для решения проблемы финансирования принятых государством социальных программ. [...]

4.Возникает вопрос: а где предел применению этого принципа?Очевидно,впервуюочередьнадопомогатьнаиболеенуждаю­ щимся и тем, кто не может выбраться из нищеты без посторонней помощи. Отсюда следуют неоднозначные выводы, и прежде всего

вотношении медицинского обслуживания. [...] Однако [...] трудно представить себе, как можно сколько-нибудь серьезно исправить недостатки социального государства без значительного расширения сферы частных услуг в том же, допустим, здравоохранении,

сделав так, чтобы граждане в разумной мере участвовали в издержках медицинской службы.

39

5.К тем, кто в новой социальной ситуации испытывает наибольшую нужду, относится молодежь . [...]

6.Рука об руку с этими мерами должно идти установление новых отношений между государственными и частными, а также — что еще важнее — между бюрократическими и децентрализованными ведомствами социальных служб. Уже сегодня во многих местах государственные бюрократические учреждения заменяются сетью гражданских муниципальных и частных групп. [...]

7.Получит ли поддержку сеть малых групп социальной помощи, зависит отчасти от политического выбора, отчасти от денежных средств. [...]

8.Все эти предложения имеют предпосылкой один основополагающий принцип. Я имею в виду роль труда, прежде всего в форме профессиональнойдеятельности.Сегодняуженетбольшогосмысла ставить выбор образования в зависимость от сиюсекундного спроса на профессии или уход на пенсию — от продолжительности и тягот трудовой жизни. Точно так же само социальное государство завтрашнегоднянеследуетрассматриватькакпростоепродолжение общества, основанного на труде. На деле из этого следует: никакая налоговая система, основной опорой которой является обложение доходов,негодитсядлябудущего.[...]Еслимыперестанемсмотреть на труд как на центр и опору человеческого существования, то меняется и оценка того, что экономисты именуют “добровольной безработицей” и “неофициальной экономикой”. [....]

Не исключая необходимости государственного вмешательства, в том числе и в форме перераспределения доходов, я полагал дать здесь беглый набросок предложений: меньше государства, больше децентрализации. Это попытка нащупать подходы к такому миру, в котором рост доходов не сопровождается нелепыми диспропорциями. В основе подобного подхода лежит убеждение, что никакие крушения устоев в конце XX в. не могут заслонить идеал свободы.

Печатается по: Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному сообществу // Полис. – 1993. – № 5. – С. 31–35.

40