Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации. Монография

Глава 4. МИГРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1.Институт миграционного учета. Понятийный аппарат

Прежде чем приступить к освещению темы, необходимо осветить основные правила миграционного учета и, прежде всего, остановиться на понимании данного термина.

Определение миграционному учету дается в пункте 1 части 2 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (далее по тексту — Закон о миграционном учете). Под миграционным учетом понимается государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства.

Миграционный учет включает в себя:

1)  регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных настоящим Федеральным законом1;

2)  обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-эко- номических и иных характеристиках миграционных процессов;

1 Перечень сведений, фиксируемых при осуществлении миграционного учета, установлен статьей 9 Закона о миграционном учете.

71

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

3)  ведение государственной информационной системы миграционного учета (ГИСМУ), содержащей сведения, предусмотренные настоящим Федеральным законом2.

Миграционный учет имеет уведомительный характер, за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным законом или федеральным законом3.

Из Закона о миграционном учете напрямую не следует, что есть уведомительный характер миграционного учета. Однако, установлены перечень территорий и случаев, на которых/когда действует или может быть введен разрешительный порядок4 регистрации по месту жительства или учета по месту пребывания иностранных граждан:

а)  в пограничной зоне (пределы пограничной зоны определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлениям старших должностных лиц Пограничных войск Российской Федерации на территориях субъектов Российской Федерации5);

б)  в закрытых административно-территориальных образованиях (их перечень утвержден Постановлением Правительства от 05.07.2001 г. № 508);

в)  на территориях, в организациях или на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение (соответствующие Перечни утверждены Постановлениями Правительства РФ от 11.10.2002 г. № 754, от 04.07.199 2г. № 470, распоряжением Правительства от 01.06.2000 г. № 752-р);

г)  в иных случаях, установленных федеральными законами (статья 13 Федерального закона от 07.06.2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций

Федерации» от 01.04.1993 г. № 4730-1 (См., например, Приказ ФСБ России от 29.12.2016 г. № 803 «О пределах пограничной зоны на территории Брянской области»).

72

Глава 4

FIFA 2017 года, чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которой подпунктом «д» пункта 4 Указа Президента РФ от 09.05.2017 г. № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» были установлены особые требования к регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания иностранных граждан; пункт 3 статьи 19 Федерального закона от 10.01.2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Таким образом, используя метод доказательства от противного, под уведомительным характером миграционного учета следует понимать порядок, отличный от разрешительного (случаев, при наступлении которых порядок осуществления миграционного учета иностранных граждан отличается от установленного Законом о миграционном учете). То есть уведомительный характер осуществления миграционного учета — тот, который установлен Законом о миграционном учете, а разрешительный порядок вводится федеральными конституционными законами или федеральными законами применительно к случаям, установленным частью 2 статьи 5 Закона о миграционном учете.

4.2.Регистрация иностранных граждан по месту жительства

Внастоящее время регистрация иностранного гражданина ассоциируется многими с отрывной частью уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, ничего общего с собственно регистрацией не имеющей.

Под регистрацией понимается фиксация в установленном порядке органами миграционного учета сведений о месте жительства иностранного гражданина, то есть определённая процедура6.

6 Пункт 5 части 1 статьи 2 Закона о миграционном учете.

73

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Сам термин «регистрация по месту жительства» применяется лишь по отношению к иностранцам, получившим в России разрешение на временное проживание (далее по тексту — РВП) или вид на жительство (далее по тексту — ВнЖ) и

вупрощенном виде может быть представлен как совершение ряда действий, результатом которых является проставление

вдокументе иностранного гражданина, подтверждающем получение им разрешения на временное проживание или виде на жительство в России, соответствующей отметки (штампа) с указанием места жительства иностранца и срока, на который он по данному адресу зарегистрирован, и внесение соответствующих сведений в информационную базу данных МВД России.

Основанием для регистрации иностранного гражданина по месту жительства является наличие у данного иностранного гражданина права пользования жилым помещением7, находящимся на территории Российской Федерации. Наличие указанного права определяется в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации8.

Право пользования жилым помещением появляется у гражданина в случаях:

1)  если он является собственником помещения9; 2)  если он является членом семьи собственника. Под члена-

ми семьи понимаются проживающие совместно с данным соб-

7 В соответствии с частью 2 статьи 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Требования, которым должно отвечать жилое помещение, утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

74

Глава 4

ственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника10.

Другие родственники, например, бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети, племянники, племянницы и другие, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в помещение в качестве членов своей семьи11;

3)  если им заключен договор найма жилого помещения с собственником12. Следует отметить, что жилые помещения не предоставляются иностранным гражданам по договорам социального найма13.

Таким образом, право пользования жилым помещением не возникает на основании факта проживания, а должно быть документально подтверждено, а в случае с членами семьи-документа- ми на право собственности и подтверждающими степень родства.

Следовательно, и обязанность регистрации по месту жительства возникает у иностранного гражданина при наличии документально подтвержденного права пользования жилым помещением.

Порядок регистрации иностранных граждан по месту жительства установлен статьей 16 Закона о миграционном учете,

всоответствии с которой для регистрации по месту жительства иностранный гражданин подает в орган миграционного учета

вместе нахождения жилого помещения, которое данный иностранный гражданин избрал в качестве своего места жительства, то есть в территориальный орган МВД России по месту жительства, заявление о регистрации по месту жительства14.

10Часть 1 и 2 статьи 31 ЖК РФ.

11См. подпункт «б» пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».

12Часть 2 статьи 30 ЖК РФ, часть 1 статьи 671 ГК РФ.

13Пункт 5 статьи 49 ЖК РФ.

14Согласно пункту 3 Правил осуществления миграционного учета, утв. Постановлением Правительства от 15.01.2007 г. № 9, подача заяв-

75

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Заявление может быть подано лично в подразделение по вопросам миграции, а с 7 сентября 2020 года15 также в электронной форме с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

Заявление должно быть подано в течение семи рабочих дней с даты получения иностранцем РВП или ВнЖ либо с даты его прибытия в место нахождения жилого помещения, в котором он намерен проживать

При этом законодательством не урегулировано понятие «получение». ГУВМ МВД России в письме «О направлении протокола занятия в режиме видеоконференции» от 06.07.2018 г. за исх. № 20/26956 придерживается точки зрения, что под получением РВП иностранным гражданином следует понимать не дату принятия решения о выдаче разрешения на временное проживание, а дату выдачи ему паспорта с проставленной отметкой установленного образца (в случае с ЛБГ — выдача ему РВП в виде отдельного документа). По аналогии под получением ВнЖ следует понимать получение вида на жительство на руки.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что обязанность быть зарегистрированным по месту жительства появляется у иностранного гражданина в случае:

1)  если на момент получения РВП или ВнЖ мигрант обладает документально подтвержденным правом пользования жилым помещением по месту фактического проживания — в течение 7-ми рабочих дней со дня получения соответствующего РВП или ВнЖ;

2)  если иностранный гражданин приобретает право пользования жилым помещением по месту, где он намерен фактически проживать, после получения соответствующего статуса — в течение 7-ми рабочих дней со дня заселения в указанное помещение.

ления осуществляется непосредственно в органы миграционного учета. Направление его почтовым отправлением законодательно не предусмотрено.

15 В редакции Федерального закона от 08.06.2020 № 182-ФЗ.

76

Глава 4

Неисполнение названной обязанности может быть квалифицировано по части 1 статьи 18.8 КоАП РФ, как нарушение правил миграционного учета.

Форма заявления о регистрации по месту жительства утверждена Приложением № 2 к приказу МВД России от 30.07.2019 г. № 514.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению установлен частью 1 статьи 17 Закона о миграционном учете16:

а)  документ, удостоверяющий личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве (паспорт);

б)  вид на жительство или разрешение на временное проживание;

в)  документы, подтверждающие право пользования жилым помещением;

Также представляется квитанция об уплате государственной пошлины17, размер которой установлен пунктом 19 части 1 статьи 333.28 (госпошлина не оплачивается только иностранными гражданами, получившими свидетельство участника Госпрограммы переселения соотечественника и членами их семей).

Заявление о регистрации несовершеннолетнего или недееспособного (ограниченно дееспособного) иностранного гражданина подается его родителем или иным законным представителем от его имени. В этом случае в заявлении о регистрации также указываются сведения о законном представителе (родителе, усыновителе, опекуне, попечителе) этого иностранного гражданина18.

16Оригиналы документов подлежат возврату, а копия документа, подтверждающего право пользования жилым помещением, приобщается к заявлению о регистрации. Таким образом, иностранный гражданин не обязан представлять копии никаких документов, кроме копии правоустанавливающих документов на жилое помещение, о чем прямо указывается в пункте 29.3 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 30.07.2019 г. № 514.

17Пункт 12 Правил осуществления миграционного учета, утв. Постановлением Правительства от 15.01.2007 г. № 9.

18Пункт 6 Правил осуществления миграционного учета, утв. Постановлением Правительства от 15.01.2007 г. № 9.

77

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

При смене места жительства («перерегистрации») постоянно или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин представляет заявление о регистрации

с заполненной отрывной частью с представлением перечисленных выше документов19.

В соответствии с пунктом 50.1 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 30.07.2019 г. № 514 (далее по тексту главы — Административный регламент) при предоставлении государственной услуги запрещается требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги.

Присутствие собственника жилого помещения (в случае представления помещения во владение и пользование по договору найма) при регистрации иностранного гражданина по месту жительства не предусмотрено, равно как и выражение им согласие на регистрацию иностранного гражданина по месту жительства в принадлежащем ему помещении, поскольку заявителем в данном случае признается сам мигрант20. Он и подписывает заявление о регистрации по месту жительства (для простоты — документ, подаваемый для регистрации по месту жительства именуется заявление, заявление подает иностранный гражданин, заявление предусматривает подпись заявителя).

Отметка о регистрации по месту жительства проставляется в день подачи заявления:

—  для лиц, получивших РВП — в документе, удостоверяющем личность на оборотной стороне листа, на котором проставлена отметка о разрешении на временное проживание. При отсутствии такой возможности отметка о регистрации проставляется на свободной странице документа, удостоверяющего личность (для лиц, имеющих статус беженца или свидетельство о предоставлении временного убежища и получивших РВП — в удосто-

19Пункт 30 Административного регламента.

20Пункт 4.2 Административного регламента.

78

Глава 4

верение беженца или свидетельстве о предоставлении временного убежища соответственно, для ЛБГ — в отдельно выданном документе, подтверждающем РВП);

—  для лиц, получивших вид на жительство — в виде на жительство21.

Форма отметки о регистрации по месту жительства установлена Приложением № 4 к Приказу МВД России от 30.07.2019 г. № 514.

Регистрация по месту жительства осуществляется на срок действия документа, подтверждающего право иностранного гражданина пользоваться жилым помещением, но не более чем на срок действия разрешения на временное проживание, вида на жительство (в случае, если вид на жительство выдан без ограничения срока действия и срок пользования помещением не ограничен, то при проставлении отметки о регистрации иностранного гражданина по месту жительства поле «до “__”

__________ 20_ г.» не заполняется, то есть срок регистрации не ограничивается22.

4.3. Учет иностранных граждан по месту пребывания. Сроки постановки иностранных граждан

на учет по месту пребывания

До сих пор бытует мнение, что обращаться в органы МВД России для постановки иностранца на учет по месту пребывания необходимо в течение семи рабочих дней с даты въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию23. В качестве точки отсчета принимается дата-штамп о въезде иностранца в РФ, проставляемый в миграционной карте и паспорте иностранного гражданина.

21Пункты 13–14 Правил осуществления миграционного учета, утв. Постановлением Правительства от 15.01.2007 г. № 9.

22Пункт 99 Административного регламента.

23Тест по основам законодательства Российской Федерации (Вариант № 1, вопрос № 5 — http://testcons.ru/wp-content/uploads/2014/07/ test_legal2.pdf), размещенный на сайте Российского тестового консорциума — http://testcons.ru/

79

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Вдействительности все не так. Иностранный гражданин

вслучае нахождения в месте пребывания подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации24.

Постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания осуществляется при получении органом миграционного учета уведомлений об их прибытии в место пребывания, представляемых в соответствии с правилами, установленными статьей 22 Закона о миграционном учете25.

При этом срок представления уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания составляет семь рабочих дней со дня прибытия в место пребывания26.

Данная трактовка в свою очередь ставит перед нами вопрос — что является местом пребывания, оказавшись в котором, иностранный гражданин должен встать на учет. Ответ содержится

вЗаконе о миграционном учете. Для удобства понимания разобьём термин на составляющие.

Место пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации (далее — место пребывания) — это жилое помещение [1], не являющееся местом жительства [2], или иное помещение [3], в котором иностранный гражданин фактически

24Часть 1 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 n 109-ФЗ. — Текст: электронный // Консультант плюс: справочно-правовая система. — URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_61569/ (дата обращения 15.01.2021).

25Пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ. — Текст: электронный // Консультант плюс: справочно-правовая система. — URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_61569/ (дата обращения 15.01.2021).

26Пункт 3 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ. — Текст: электронный // Консультант плюс: справочно-правовая система. — URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_61569/ (дата обращения 15.01.2021).

80