Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации. Монография

Глава 5

не ограничены сроком действия имеющихся у них документов, подтверждающих право на осуществление трудовой деятельности на территории РФ (см. выше)

Однако, истечение срока действия указанных документов является основанием для отстранения работника от работы. При этом, в соответствии с положениями статьи 327.5 ТК РФ, отстранение от работы происходит на общих основаниях в порядке, установленном статьей 76 ТК РФ, когда работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

В рассматриваемом случае основанием отстранения является истечение срока действия патента как разрешительного документа, дающего право работать на территории РФ. Получение иностранным гражданином нового патента или переоформление действующего патента, как документа, дающего право на осуществление трудовой деятельности в РФ, устраняет обстоятельства, явившееся основанием для отстранения работника от работы, и он может быть вновь допущен к работе.

Вместе с тем в случае, если иностранным гражданином указанные обстоятельства не были устранены (не был получен новый патент или переоформлен действующий) договор с ним подлежит прекращению на основании пункт 5 части 1 статьи 327.6 ТК РФ по истечении одного месяца со дня наступления соответствующих обстоятельств (то есть окончания срока действия патента).

Из совокупного содержания указанных норм следует, что

вслучае истечения срока действия патента у иностранного работника он отстраняется от работы, а при условии, что им не получен новый или не переоформлен действующий патент — договор с ним подлежит прекращению. В противном случае, если

втечение одного месяца с момента отстранения работником получен разрешительный документ на право осуществлять трудовую деятельность — он допускается к работе.

141

Глава 6.

ПРИВЛЕЧЕНИЕ К ТРУДОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

ИЗ ГОСУДАРСТВ С ВИЗОВЫМ РЕЖИМОМ ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ.

ИНСТИТУТ КВОТИРОВАНИЯ

6.1. Институт квотирования

Особенности регулирования рынка труда иностранных работников, прибывающих в Россию в порядке, требующем получения визы1, установлены статьей 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан и предполагают ежегодное определение потребности в привлечении и использовании иностранных работников Правительством РФ.

Например, на 2021 год Постановлением Правительства от 23.11.2020 № 1902 потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, определена в количестве 101871 человек. Институт квотирования раскрывается через содержание статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан и Постановление Правительства от 12.09.2013 г. № 800.

Квоты на привлечение и использование иностранной рабочей силы (которые условно можно охарактеризовать как предельную численность иностранных работников, имеющих право осу-

1 Далее по тексту главы — визовые иностранцы, иностранцы-визо- вики, иностранные работники-визовики.

142

Глава 6

ществлять трудовую деятельность и находиться на территории Российской Федерации в целях осуществления этой деятельности) устанавливаются Правительством РФ на основании ежегодно определяемой потребности и фиксируют:

а)  количество документов, выдаваемых визовым иностранцам на право въезда на территорию Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности (квота на выдачу приглашений2);

б)  количество документов, выдаваемых на право осуществления трудовой деятельности (квота на выдачу разрешений на работу3).

При этом квоты на выдачу разрешений на работу могут устанавливаться4 в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Как правило, квоты формируются из расчета именно профессии, специальности, квалификации иностранных граждан

иих гражданской принадлежности с учетом востребованности профессий на региональном рынке труда. При этом гражданская принадлежность иностранных граждан зачастую играет определяющий фактор. В частности, принимается во внимание, относится ли государство исхода иностранного гражданина к странам миграционного риска (является ли «миграционно-опасной страной»). Решения о том, какие иностранные государства относятся к странам миграционного риска, принимаются Межведомственной комиссией по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан

илиц без гражданства, созданной на основании совместного приказа от 30.03.2005 г. МИД России № 3769, МВД России № 227,

нормы закона, на практике не применяется, норма применяется в повелительном наклонении.

143

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Минздравсоцразития № 244, ФСБ России № 183, Службы внешней разведки РФ № 205.

Правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников — визовиков и утверждению квоты на выдачу им приглашений на въезд в Российскую Федерацию и разрешений на работу6 утверждены Постановлением Правительства от 12.09.2013 г. № 800.

Всоответствии с пунктом 2 Правил подготовка предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников-«визовиков» и утверждению квот осуществляется Минтруда России на основании обоснованных предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников.

Правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников утверждены Приказом Минтруда России от 23.01.2014 № 27н.

Потребность определяется на основании заявок работодателей7 о потребности в привлечении иностранных работников для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест либо выполнения работ (оказания услуг) в предстоящем году. Форма заявки установлена Приложением № 1 к Правилам, утв. Приказом Минтруда от 23.01.2014 г. № 27н.

Вслучае необходимости увеличения или уменьшения ранее обозначенной работодателем потребности в привлечении иностранных работников он вправе заявить об этом, опять же через подачу заявки (форма заявки предполагает возможность указать цель обращения — сообщение о потребности, увеличения или

работников для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (физические лица не вправе привлекать к труду визовых иностранцев. Исключение составляют индивидуальные предприниматели).

144

Глава 6

уменьшения потребности). Подать заявку об изменении потребности допускается как на текущий год, так и на год предстоящий. Рекомендации по заполнению заявки утверждены Приложением № 2 к Приказу Минтруда России от 23.01.2014 г. № 27н. Время подачи заявки в течение календарного года законодательством не ограничено. Однако, работодателям приходится принимать во внимание сроки рассмотрения заявок уполномоченными органами. На практике можно, пожалуй, обозначить крайний срок их подачи как середина июля.

Заявки предоставляются работодателями (в том числе и физическими лицами8) в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации9 на бумажном носителе или в электронной форме с использованием информационно-аналитической системы определения потребности в привлечении иностранных работников, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.migrakvota.gov.ru). Интернет-ресурс позволяет заполнить заявку в электронной форме и отправить ее в уполномоченный орган, а также отслеживать статус её рассмотрения. Предоставление каких-либо иных документов, помимо заявки в уполномоченный орган работодателем не предусмотрено.

Уполномоченный орган субъекта РФ при поступлении заявок либо направляет их на доработку работодателю (в случае

8 Приказ Минтруда России от 09.10.2019 № 663н «О внесении изменения в Правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, утвержденные приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 23 января 2014 г. № 27н» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.11.2019 № 56471. — Текст: электронный // Консультант плюс: справочно-правовая система — URL: http://www.consulta№t.ru/document/co№s_doc_LAW_337285/ (дата обращения 15.01.2021).

9Например, в качестве уполномоченной организации в Москве

всоответствии с Постановление Правительства Москвы от 19.10.2010 № 946-пп было определено ГКУ «Московский Центр трудового обмена», в Московской области в соответствии с Постановлением Губернатора Московской области от 15.11.2010 № 142-пг. — Комитет по труду и занятости населения Московской области.

145

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

если форма или содержание заявки не соответствуют установленным требованиям) либо представляет их на рассмотрение членам межведомственной комиссии субъекта Российской Федерации по вопросам привлечения и использования иностранных работников. Комиссия формируется из числа представителей трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудо- вых отношений субъекта Российской Федерации, а также заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, включая территориальный орган Федеральной миграционной службы, территориальный орган Федеральной налоговой службы, территориальный орган Федеральной службы по труду и занятости, и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее — комиссия субъекта).

Комиссия субъекта является «своего рода первым ситом», через которое проходит отсев заявок работодателей в части их востребованности на местном рынке труда и проверки «кредитной истории» работодателя. Комиссия субъекта обязана рассмотреть заявки работодателя в течение 25 дней с момента их поступления в уполномоченный орган субъекта.

Перечень критериев, которыми обязана руководствоваться Комиссия субъекта при рассмотрении заявок работодателей является исчерпывающим, и не предполагает возможность полного или частичного отклонения заявки по иным основаниям:

а)  наличие или отсутствие в ЕГРЮЛ (ЕГРИП) сведений о регистрации работодателя и прекращении им деятельности;

б)  отсутствие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов. Данный критерий наиболее часто используется для отклонения заявок работодателей, поскольку заявка рассматривается с учетом содержащейся в ней информации, не отражающей характер действий работодателей, предпринимаемых для закрытия вакансий гражданами России. Фактически доказать отсутствие возможности трудоустроить россиян, которым отдается приоритет в рамках действующего законодательства, появляется у работодателя по факту отклонения заявки и обжалования действия органа в судебном порядке. В данном случае можно гово-

146

Глава 6

рить об изначально формальном подходе к рассмотрению заявок работодателей, заложенном в нормативных правовых актах Минтруда России;

в)  наличие возможности региона по обустройству иностранных граждан в части обеспеченности населения жильем, объектами социальной инфраструктуры и медицинской помощью. Данный критерий перекликается с приведенным ниже (см. пункт «д»), в связи с чем возникает вопрос о применении критерия на практике, при условии, что обязанность по обеспечению иностранных граждан жильем и медицинской помощью возложена на работодателя, и в то же время неясно, что скрывается под объектами социальной инфраструктуры;

г)  величина заработной платы, предполагаемой к выплате иностранным работникам (данный критерий носит умозрительный характер, поскольку заработная плата — условие договора между сторонами, имеющее постоянную и переменные составляющие, которое может быть изменено. Кроме того, законодательство обязывает работодателя гарантировать обеспечение иностранного гражданина, прибывающего в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, заработной платой в размере не ниже минимального размера оплаты труда, установленного законом10);

д)  предоставление работодателем гарантий медицинского и жилищного обеспечения иностранных работников. Предоставление указанных гарантий является обязательным для работодателя в силу положений пункта 5 статьи 16 Закона о правовом положении иностранных граждан и Постановления Правительства от 24.03.2003 г. № 167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения ино-

10 Постановление Правительства РФ от 24.03.2003 № 167 (ред. от 25.05.2017) «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации». — Текст: электронный // Консультант плюс: справочно-правовая система. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41 475/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/ (дата обращения 15.01.2021).

147

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

странных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в российской федерации», соответственно не может быть применено в качестве критерия оценки при рассмотрении заявки;

е)  отсутствие у работодателя неустраненных нарушений трудового, миграционного, налогового законодательства, законодательства в области социального и медицинского страхования, социальной защиты инвалидов, законодательства о занятости населения;

ж)  соблюдение работодателем допустимой доли иностранных работников, привлекаемых в различные отрасли экономики, а также иных требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

По нашему мнению, можно полагать, что объективный характер имеют, пожалуй, только критерии, перечисленные в пунктах «а», «е» и «ж». Все остальные критерии либо являются «непреложной истиной» (то есть работодатель обязан их обеспечивать в силу закона, как, например, гарантии, установленные Постановлением Правительства от 24.03.2003 г. № 167), либо оставляют широкую возможность для маневра лицам, входящим в состав Комиссии субъекта, поскольку на вопрос: «почему во Владивосток вы не можете набрать россиян из Калининграда?» работодателю нечего будет ответить.

Комиссия субъекта по итогам рассмотрения заявок направляет соответствующую информацию в Уполномоченный орган субъекта РФ, который оформляет решения комиссии (в течение 3-х календарных дней с момента их принятия) и направляет работодателю уведомление о принятом Комиссией субъекта решении по его заявке (в течение 5 календарных дней с момента принятия решения).

Однако, принятие Комиссией субъекта решения об удовлетворении заявки является лишь промежуточным результатом.

В соответствии с пунктом 18 Правил подготовки предложений Уполномоченный орган субъекта РФ не позднее 15 августа текущего года формирует общую потребность региона в привлечении иностранных работников — «визовиков» на основании решений Комиссии субъекта и не позднее 1 сентября текущего

148

Глава 6

года представляет ее в Минтруд России по формам, предусмотренным приложениями № 3–5 к Правилам11. Уполномоченный орган субъекта предоставляет в Минтруд России также обоснование потребности субъекта в привлечении иностранных работников согласно приложению № 7 к Правилам. Обоснование фактически носит статистический характер, и содержит «мертвые цифры», за которыми, тем не менее, стоят «живые люди» — предприниматели, в силу объективных причин вынужденные использовать работников-иностранцев.

Минтруд России в течение 6-ти дней с момента поступления от субъектов РФ сведений о потребности в привлечении иностранных работников либо направляет их на доработку работодателю (в случае, если форма или содержание документов не соответствуют установленным требованиям), либо представляет их на рассмотрение в межведомственную комиссию из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти12 (то есть уже на федеральном уровне). Таким образом, в роли второго сита при формировании потребности в иностранных работниках и квот на их привлечение выступает МВК13.

Порядок рассмотрения предложений МВК установлен Приказом Минтруда России от 23.01.2014 № 30н. МВК при рассмотрении заявленной регионами потребности руководствуется следующими критериями:

а)  отсутствие (наличие) возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет перераспределения трудовых ресурсов внутри субъекта Российской Федерации, их привлечения из других субъектов Российской Федерации, трудоустройства выпускников образовательных организаций, а также трудоу-

11Порядок заполнения указанных форм установлен Приложением № 6 к Правилам.

12Далее по тексту Раздела — МВК.

13Положение о межведомственной комиссии по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников утверждено Приказом Минтруда России от 14.05.2019 № 326н. — Текст: электронный. — URL: https://docs.cntd.ru/ document/537956832 (дата обращения 15.01.2021).

149

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

стройства участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

б)  снижение потребности в привлечении иностранных работников из стран происхождения (государств гражданской принадлежности), представляющих угрозу общественной, санитар- но-эпидемиологической, экологической безопасности и иных видов безопасности, а также опасность распространения незаконной миграции и иных противоправных проявлений, незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Таким образом, именно МВК оценивает возможность привлечения иностранных работников с учетом их гражданской принадлежности к государствам, включенным в список «миграционно-опасных стран»;

в)  соблюдение допустимой доли иностранных работников, привлекаемых в различные отрасли экономики, а также иных требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

г)  отношение численности безработных граждан в субъекте Российской Федерации (по методологии Международной организации труда) и численности иностранных работников, к численности экономически активного населения в субъекте Российской Федерации в сравнении со среднероссийским показателем.

По итогам рассмотрения потребности субъектов РФ в иностранных работниках МВК принимает решение об удовлетворении или отклонении полностью либо частично предложений о потребности, выраженной субъектами РФ.

По результатам вынесенных МВК решений Минтруд России: —  не позднее 15 октября осуществляет подготовку предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников на предстоящий год, в том числе с разбивкой по приоритетным профессионально-ква-

лификационным группам; —  не позднее 15 ноября представляет в Правительство Рос-

сийской Федерации проект Постановления Правительства об определении потребности в привлечении в Российскую Феде-

150