Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации. Монография

Введение

и права ГУУ, лауреату премии Правительства Российской Федерации в области образования, доктору исторических наук, профессору Н.А. Омельченко и заведующему кафедрой политических процессов, технологий и пропаганды, декану Факультета международных отношений и геополитики Института мировых цивилизаций кандидату философских наук, доценту С.П. Шороховой.

11

Глава 1. ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

1.1. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы

Одним из значимых событий последних трех лет, как это было отмечено ранее стало утверждение Президентом Российской Федерации новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.

В этой Концепции сформулированы основные вызовы в сфере миграции: сохранение негативного тренда на внутренний отток населения из большинства восточных регионов страны; преобладающая доля низкоквалифицированных иностранных работников, привлекаемых российскими работодателями в отечественную экономику, преимущественно в регионах европейской части России, а также приграничных территориях Сибири и Дальнего Востока; возрастание миграционной активности вблизи зоны интересов Российской Федерации, несущей в себе угрозы национальной безопасности Российской Федерации.

Цель миграционной политики — «создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социаль- но-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защи-

12

Глава 1

ты и сохранения русской культуры, русского языка и историкокультурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода»1.

В соответствии с п. 20 Концепции основными принципами миграционной политики являются:

«а)  комплексность решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации; б)  приоритет интересов Российской Федерации и российских

граждан, постоянно проживающих на ее территории; в)  учет многообразия региональных и этнокультурных укла-

дов жизни населения Российской Федерации; г)  координация деятельности федеральных органов государ-

ственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;

д)  участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

е)  финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики»2.

Концепция определяет основные направления миграционной политики в том числе в области:

—  совершенствования правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания (проживания) на ее территории иностранных граждан, а также процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников и иных лиц;

—  создания условий для адаптации иностранных граждан;

1 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310139/74e338ae02b148ec31 de4bc38f486b8b045d3a1e/

2 Там же.

13

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

—  содействия свободному перемещению обучающихся, научных и педагогических работников;

—  создания условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития Российской Федерации;

—  совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая меры ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;

—  оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.

В Концепции предусматривается осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции по следующим направлениям:

а)  реализация международных договоров Российской Федерации в сфере миграции;

б)  заключение при необходимости международных договоров Российской Федерации с учетом цели, принципов, задач и основных направлений миграционной политики;

в)  обеспечение взаимных интересов государств — членов Евразийского экономического союза;

г)  участие Российской Федерации в деятельности международных организаций, взаимодействие с иностранными партнерами и международными институтами в целях совершенствования качества регулирования международных миграционных потоков; д)  обеспечение плодотворного участия Российской Федерации во взаимодействии с иностранными государствами, международными организациями и объединениями в формировании позитивной, сбалансированной и объединительной международной повестки дня и в выработке решений по вопросам миграции; е)  обмен опытом по реализации миграционной политики

и управлению миграционными процессами; ж)  повышение эффективности механизмов противодействия

незаконной миграции, в том числе расширение договоренностей о реадмиссии;

14

Глава 1

з)  совершенствование механизмов обмена сведениями о гражданстве и иными сведениями, касающимися мигрантов, а также повышение уровня защищенности таких сведений при их обработке и трансграничной передаче;

и)  мониторинг общественно-политической и социально-эко- номической ситуации в иностранных государствах, гражданам которых в Российской Федерации предоставлена защита.

Важная роль отводится информационно-аналитическому обеспечению реализации миграционной политики, в которой предусматривается:

а)  совершенствование языка описания миграционных процессов и миграционной ситуации в целях создания точного и однозначного представления о реализуемой миграционной политике; б)  достижение более глубокого понимания миграционной ситуации, в том числе за счет увеличения числа оцениваемых параметров, отражающих ее влияние на экономические, социальные, культурные, национальные, этноконфессиональные и иные аспекты жизни российского общества, на индивидуальном, семейном, местном, региональном и федеральном уровнях; в)  расширение использования современных цифровых тех-

нологий.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации Глава государства — Президент Российской Федерации определяет основы миграционной политики. Парламент — Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих полномочий ведут работу по законодательному обеспечению миграционной политики. Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции и обеспечивает проведение единой миграционной политики. Федеральные органы государственной власти при участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принимают необходимые меры по реализации миграционной политики.

Основными механизмами реализации миграционной политики являются: а) осуществление на плановой основе мер по реа-

15

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

лизации миграционной политики; б) представление Президенту Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о ходе реализации миграционной политики; в) обеспечение качественной профессиональной подготовки должностных лиц государственных органов, занимающихся вопросами миграции; г) объективное информационное освещение вопросов миграции и реализации миграционной политики.

По решению Президента Российской Федерации на основании предложений, подготовленных Правительством Российской Федерации может осуществляется корректировка Концепции.

1.2. Профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции» (07.008)3

Профессиональные стандарты являются базовыми элементами национальной системы квалификаций в Российской Федерации и представляют наиболее полную и актуальную информацию о требованиях к квалификациям, которые необходимы для выполнения конкретных видов трудовой деятельности, трудовых функций по определенным профессиям.

Профессиональные стандарты могут включать описание квалификаций специалистов конкретной области, описание основных видов деятельности, программы повышения квалификации, требования сертификации уровня квалификации специалистов конкретных профессий и т.д.

Кроме этого, профессиональные стандарты предназначены для развития конкретных профессий и профессионализма специалистов, установления критериев оценки результатов их труда, повышения качества труда, улучшения кадрового менеджмента в конкретной профессиональной сфере, создания механизмов стимулирования профессионального роста (сертифицированного обучения и сертификации), определения требований к компетенциям выпускников учебных заведений по направлениям подготовки соответствующих профессиональных профилей.

3 Профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции» (07.008) Текст: электронный — URL: https://classinform.ru/ profstandarty/07.008-spetcialist-po-trudovoi-migratcii.html.

16

Глава 1

Внедрение системы профессиональных стандартов на рынке труда позволяет установить единые квалификационные требования к работникам, занимающим схожие должности, работают по конкретным профессиям, и на этой основе развивать и корректировать систему образования, которая должна обеспечить подготовку и развитие квалифицированных рабочих ресурсов.

Управляющим органом развития национальной системы квалификаций является Национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (Национальный Совет или НСПК), который создан Указом Президента Российской Федерации от 16 апреля 2014 года № 249. Председателем Национального совета является Президент Общероссийского объединения работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» Александр Николаевич Шохин. Национальный совет проводит экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам развития системы профессиональных квалификаций в Российской Федерации, рассматривает проекты профессиональных стандартов и решает другие вопросы, связанные с построением и развитием национальной системы квалификаций в Российской Федерации. На основании заключений Национального совета принимается решение об утверждении профессиональных стандартов.

Развитие инфраструктуры организованных форм трудовой миграции — важная часть Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы. Профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции» — инструмент развития инфраструктуры организованного привлечения, трудоустройства и контроля за трудовыми мигрантами из числа иностранных граждан.

Среди основных форм деятельности по привлечению, отбору

ииспользованию иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой, в Концепции приводятся, в частности: создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики

инационального рынка труда; создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции,

17

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в том числе, программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда; программ организованного привлечения иностранных работников; развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций.

В условиях постепенного выхода из пандемии и восстановления секторов производства и сферы услуг трудовая миграция по-прежнему остается одним из важных факторов развития национальной экономики. Вопросы реформирования государственного регулирования процессов трудовой миграции и расширение возможностей для непосредственного участия бизнеса

ввыработке оптимальных решений, учете проблем правоприменения находятся под пристальным вниманием компетентных органов государственной исполнительной и законодательной власти.

Различные советы и комитеты при соответствующих государственных структурах, в которых активно участвуют представители экспертного сообщества, вносят значительный вклад

вдоведение до компетентных госорганов позиции бизнеса.

Не менее важной является деятельность бизнес-сообщества по содействию отдельным работодателям и предпринимателям

впрактическом применении тех правовых норм и законодательных актов, которые выработаны на экспертных площадках.

Необходимы практические меры для целенаправленного, системного повышения квалификации профильных специалистов

всфере управления миграционными процессами, роста престижа профессионала, способного грамотно решать проблемы, возникающие в сфере трудовой миграции.

Стоит отметить, что до недавнего времени в России отсутствовала возможность получения системного образования в сфере практических вопросов регулирования миграционных процессов, хотя на теневом рынке труда активно действует «армия» различного рода посредников, псевдоспециалистов, обретаю-

18

Глава 1

щихся в новомодных структурах, предлагающих «франшизы миграционных услуг» и другие сомнительные подходы для решения «всех» проблем в сфере миграции.

Несомненно, раньше существовали и сейчас существуют образовательные программы по отдельным разделам трудовой миграции, однако их наполнение не отличается системностью и полнотой охвата действующего миграционного законодательства. Зачастую даже эти программы напрямую ориентированы на то, чтобы научить, как обойти требования действующего законодательства.

Вопросы развития компетенций профильных специалистов должны входить в число приоритетов в деятельности объединений работодателей, одной из основных задач которых является работа по созданию условий для минимизации рисков отдельных работодателей, предотвращение их от возможных умышленных или неумышленных нарушений требований действующего законодательства. В первую очередь, это касается предприятий малого бизнеса, которые не могут позволить себе содержать высококвалифицированного профильного специалиста.

В то же время, в числе крупнейших в России объединений работодателей, включая РСПП, ТПП России, ОПОРА РОССИИ, Деловая Россия, а также многочисленных отраслевых объединений, только в ТПП России имеется профильная структура. Подкомитет по трудовой миграции Комитета ТПП России по вопросам экономической интеграции и внешнеэкономической деятельности многие годы целенаправленно занимается вопросами повышения эффективности привлечения и использования иностранных трудовых ресурсов. В целях активизации информа- ционно-консультационной работы создан специальный ресурс (http://ialm.ru/tm2020/).

Более года назад появился государственный профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции», утвержденный Минтруда России и зарегистрированный Минюстом России под номером 53260. Профессиональный стандарт включает три квалификации:

1)  «Планирование потребности в трудовых ресурсах в рамках трудовой миграции»;

19

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

2)  «Деятельность по организационной поддержке участников (субъектов) трудовой миграции»;

3)  «Деятельность по правовой поддержке участников (субъектов) трудовой миграции».

По сути, трудовые функции, которые включают эти квалификации и структурно детализируются в профстандарте на знания, умения и навыки работы, охватывают весь комплекс практической работы в сфере трудовой миграции. Впервые мы можем говорить о том, что появился государственный систематизированный комплекс требований к знаниям, умениям и навыкам работы в сфере трудовой миграции.

Группе специалистов — энтузиастов Союза экспертов и консультантов в сфере трудовой миграции «МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЛЬЯНС “ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ”» (Союз МАТМ), и Совета по профессиональным квалификациям в сфере безопасности труда, социальной защиты и занятости населения (СПК СТС) потребовалось более трех лет для инициативной разработки этого профессионального стандарта. Решением Национального совета при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям данный профессиональный стандарт закреплен за СПК СТС.

Основополагающие документы о государственной миграционной политике Российской Федерации содержат разделы, предусматривающие активизацию работы по профилактике правонарушений, осуществлению общественного контроля за исполнением миграционного законодательства Российской Федерации, комплекс мер по развитию правовых форм регулирования трудовой миграции. В этой связи было бы логично рассматривать профильный государственный профессиональный стандарт как одну из форм этой многогранной работы.

Важно, особенно с учетом сложных обстоятельств посткризисного этапа, разработать совместно представителями профильных органов государственной власти и бизнес-сообщества меры по:

—  информированию работодателей, предпринимателей и других структур, работающих в сфере трудовой миграции о требованиях государственного профессионального стандарта,

20