Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации. Монография

Глава 1

особенностях его квалификаций и процессов аттестации и подготовки к ней;

—  популяризации и повышению престижа профессионалов в сфере трудовой миграции, проведению конкурсов профессионального мастерства в этой сфере. Например, поведение конкурсов на знание профильных законов и их правоприменение между специалистами бизнес-структур и действующими работниками региональных управлений по вопросам миграции МВД России. Такие конкурсы сделали бы много больше, чем годами озвучиваемые призывы к повышению правовой грамотности;

—  созданию в регионах России центров повышения компетенции для профильных специалистов, где они могли бы подготовиться и пройти соответствующую аттестацию по требованиям профстандарта.

Как для трудовых мигрантов, так и для работодателей были бы полезны электронные сервисы, направленные на разъяснение положений действующего законодательства, обеспечивающие должное информационно-консультационное сопровождение на всех этапах предвыездной подготовки и осуществления трудовой деятельности.

Важно, чтобы такие сервисы способствовали решению проблемных вопросов в рамках, а не в обход, действующего законодательства.

Как отличить высококачественные сервисы от псевдосервисов. Предлагаем следующие критерии качества и надежности таких сервисов.

1.  Они должны разрабатываться на основе комплекса материалов государственного профессионального стандарта «Специалист по трудовой миграции», который включает утвержденные стандартные правовые решения различных ситуаций в рамка действующего российского законодательства.

2.  Организаторы сервисов сами должны соответствовать требованиям профессионального стандарта «Специалист по трудовой миграции» и пройти соответствующую аттестацию. В этом случае информация о них попадает в государственный реестр специалистов по данному профстандарту.

21

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

3.  Объединения работодателей, особенно территориальные торгово-промышленные палаты как наиболее массовые объединения могли бы, совместно с СПК СТС, участвовать в оценке

иобщественной аккредитации таких сервисов и рекомендовать к использованию те, что соответствуют требованиям профессионального стандарта.

Электронные сервисы, созданные на основе государственного профессионального стандарта «Специалист по трудовой миграции», могли бы быть востребованы и в рамках Федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», который предусматривает проведение мероприятий по цифровой трансформации государственных и муниципальных услуг.

Вчисле Суперсервисов, инициированных к внедрению в рамках Проекта, предлагаются следующие Суперсервисы: «трудовые отношения онлайн» и «трудовая миграция онлайн».

При описании бизнес-процессов в рамках инициации работы Суперсервисов важная роль, несомненно, должна быть отведена, в том числе, квалификации специалистов, участвующих (прямо или опосредованно) в реализации Проекта. В качестве критерия оценки квалификации специалистов, оказывающих услуги по консультированию, может быть использован профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции».

Основной целью данного вида деятельности является сопровождение и консультирование трудовых мигрантов (российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства) и работодателей по вопросам миграционного законодательства Российской Федерации с целью обеспечения эффективного функционирования системы управления процессами трудовой миграции. В частности, в обязанности специалиста входит: сопровождение

иконсультирование участников (субъектов) трудовой миграции по вопросам оформления разрешительных документов на право осуществления трудовой деятельности; сопровождение и консультирование работодателей по процессам привлечения трудовых ресурсов в рамках трудовой миграции.

Таким образом, участие специалистов, отвечающих требованиям указанного профессионального стандарта, является важ-

22

Глава 1

ным условием при разработке бизнес-процессов, используемых для функционирования и реализации Суперсервисов.

Необходимо обратить внимание на то, что процессы разработки цифровых моделей для обеспечения трудоустройства

изанятости граждан государств — членов Евразийского экономического союза в рамках единого рынка труда, а также эффективных моделей и форм работы по организованному набору востребованных иностранных работников нуждаются в едином понимании квалификационных требований, предъявляемых к профильным специалистам по трудовой миграции, как в госструктурах, так и, прежде всего, в бизнесе. От уровня квалификации профильных специалистов, занятых в бизнес-структурах, зависит на практике успех всего процесса трудовой миграции, включая организацию и проведение предвыездной подготовки, получение необходимых разрешительных документов и прохождение соответствующих процедур в стране трудоустройства и, конечно, дальнейшую трудовую деятельность.

Требования к квалификации таких специалистов необходимо зафиксировать на уровне национального законодательства, разрабатывать их с учетом не только специфики национального права, но и движения к общему рынку труда, снятию барьеров

иограничений. Общий на постсоветском пространстве подход к критериям качества профессиональной подготовки профильных работников в сфере трудовой миграции позволит улучшить регулируемость и организованность миграционных процессов.

Вчастности, эти вопросы включены в проект модельного Миграционного кодекса МПА СНГ, разработка которого ведется в рамках Постоянной комиссии МПА СНГ, одобренного на мероприятиях ФОРУМА ТРУДА, который состоялся в феврале 2021 г. на площадке Таврического дворца в СанктПетербурге.

Реализация предложенного общественно-государственно- го подхода, позволит заявить о том, что в сфере регулирования процессов трудовой миграции имеется профессиональный стандарт как критерий для повышения квалификации специалистов по вопросам привлечения и использования иностранных трудовых ресурсов, механизм развития правовых форм деятельности бизнес-сообщества.

23

Глава 2.

ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИЕЙ НА МИРОВОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

2.1. Международные организации и учреждения

Основными международными организациями и учреждениями, осуществляющими выработку политики и управления в сфере международной (внешней) трудовой миграции, являются Организация Объединенных Наций (ООН) и ее специализированное учреждение — Международная организация труда (МОТ), одной из целей которой регулирование миграции населения.

Кроме ООН и МОТ существуют и другие международные организации, роль которых в данной области постоянно возрастает. Среди них следует назвать Международную организацию по миграции (МОМ), которая в рамках своих программ и мероприятий оказывает помощь государствам в вопросах, касающихся возвращения на родину квалифицированных специалистов, реинтеграции возвращающихся граждан, адаптации трудящих- ся–мигрантов в стране трудоустройства для обеспечения упорядоченной и плановой международной миграции, ее организации, обмена опытом и информирования по данным вопросам.

Ряд международных договоров, принятых Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), содержит специальные нормы, касающиеся обеспечения здорового физического состояния трудящихся–мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО также имеются положения, направленные на улучшение образования трудя- щихся-мигрантов и членов их семей.

Регламентация и защита трудовых прав и свобод человека осуществляется и на региональном уровне. Так, в рамках Совета

24

Глава 2

Европы (СЕ), Европейского cоюза (ЕС), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Содружества Независимых Государств (СНГ), Евразийского экономического союза (ЕАЭС) принято несколько десятков международных договоров и иных актов, развивающих и конкретизирующих содержание трудовых прав и свобод человека.

Рассмотрим несколько примеров обеспечения прав трудя- щихся-мигрантов в рамках региональных систем.

Совет Европы1 — международная организация, содействующая сотрудничеству между её членами, государствами и странами Европы, в области стандартов права, прав человека, демократического развития, законности и культурного взаимодействия.

Будучи основанным в 1949 году, Совет Европы является старейшей в Европе международной организацией. В его состав входят 47 государств, в которых проживают более 800 млн человек. Совет Европы является полностью самостоятельной организацией,­ не входящей в систему Европейского союза, объединяющего только 27 государств. В отличие от Евросоюза, Совет Европы не может издавать обязательные законы, но обладает полномочиями по обеспечению соблюдения отдельных международных соглашений, достигнутых европейскими государствами по различным темам. Совет Европы и ЕС имеют некоторые общие символические атрибуты, например, гимн и флаг.

Одним из самых значительных достижений Совета Европы считается разработка и принятие Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задача — развивать европейское сотрудничество по вопросам миграции, положения мигрантов, социальной интеграции мигрантов.

За прошедшие годы Комитетом министров Совета Европы было принято большое число резолюций и рекомендаций, касающихся защиты трудящихся-мигрантов и членов их семей: Резолюция (69) № 7 о возвращении трудящихся-мигрантов на их

1 Совет Европы // https://www.coe.int/ru/.

25

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

родину; Резолюция (70) № 35 о школьном обучении детей тру- дящихся-мигрантов; Резолюция (70) № 15 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами в области условий труди, оплаты, увольнений, географической и производственной мобильности; Резолюция (76) № 11 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами с точки зрения доступа к профессиональной подготовке и переподготовке; Резолюция (78) № 44

онезаконной иммиграции и незаконном найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) № 10 о женщинах-мигрантах; Рекомендация (84) № о втором поколении мигрантов и другие.

В1968 году был принят Регламент ЕС, существенно расширивший права и возможности граждан в пределах ЕС: каждый выходец из государства — члена ЕС получил право наниматься на работу и выполнять ее на территории другого государства Сообщества в соответствии с законами, предписаниями и административными правилами, регулирующими труд национальной рабочей силы этого государства. Отменялись многие действовавшие ранее ограничения. Например, было отменено требование

очетырехлетнем стаже пребывания в стране для смены работы и трехлетнем стаже для перемены профессии.

На европейском уровне основным связующим инструментом, принятым на межправительственной основе, является Дублинская конвенция.

На саммите Евросоюза в Тампере в 1999 году были выработаны так называемые 10 принципов, которыми страны ЕС должны руководствоваться для создания единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы включают, в частности, разработку единой иммиграционной политики, управление миграционными потоками и меры по приведению прав граждан третьих стран в некоторых областях в соответствие с правами граждан ЕС.

Содружество Независимых Государств (СНГ) — региональная международная организация, регулирующая сотрудничество между государствами — бывшими членами СССР.

Основано в 1991 году главами РСФСР, Белоруссии и Украины, подписавшими Беловежское соглашение или «Соглашение

осоздании Содружества Независимых Государств». Подписание

26

Глава 2

данного соглашения констатировало распад Союза Советских Социалистических Республик. Однако, между народами сохранилась тесная, неразрывная историческая связь, добрососедские отношения, и учитывая двусторонние договоры, общие стремления и намерение продолжить развитие отношений на основе взаимного признания и уважения, стороны договорились о создании Содружества Независимых Государств.

В последствии количество стран-участниц расширилось до девяти.

Основные цели создания СНГ: экономическое, политическое, гуманитарное, культурное и другие виды сотрудничества; развитие стран-участниц на основе общего экономического пространства, кооперации между государствами и взаимной интеграции; обеспечение прав и свобод человека; сотрудничество с целью обеспечения международного мира и безопасности, достижения полного и всеобщего разоружения; взаимная правовая помощь; разрешение споров и конфликтов между странамиучастницами мирным путём.

Правовое регулирование в области миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов в рамках СНГ осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе.

Межправительственное соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихсямигрантов было заключено 15 апреля 1994 года2. Это соглашение было подписано 11 странами СНГ и Россией, вступило в силу 1 сентября 1995 года и регулирует основные направления сотрудничества сторон в области трудовой деятельности и социальной защиты работников и членов их семей. Соглашение определяет трудящегося-мигранта (или работника) как «лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства» (ст. 2). Соглашение не применяется

2Соглашение от 15.04.1994 (ред. от 25.11.2005) «О сотрудничестве

вобласти трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-ми- грантов». — Текст: электронный // Консультант Плюс: справочно-пра- вовая система. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_86989/ (дата обращения 15.01.2021).

27

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

к беженцам и вынужденным переселенцам; к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам и к лицам, приезжающим с целью получения образования.

Проблемы возмещения вреда составляют предмет регулирования другого многостороннего акта — межправительственного соглашения государств — участников СНГ «О взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей» от 9 сентября 1994 года3. Согласно этому соглашению, возмещение вреда производится работодателем страны, законодательство которой распространялось на работника в момент получения увечья. Сторонами специально оговорено обеспечение в приоритетном порядке свободного перевода и выплаты денежных средств по возмещению вреда.

Вопросы пенсионного обеспечения работников и членов их семей регулируются Соглашением о гарантиях прав граждан государств –участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года или (и) двусторонними соглашениями.

Одним из основных на пространстве СНГ является Соглашение от 15 апреля 1994 года «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» (с изменениями, внесенными Протоколом от 25.11.2005).

Помимо многосторонних соглашений в области внешней трудовой миграции между странами СНГ заключено большое число двусторонних межправительственных соглашений. Например, Российская Федерация заключила соглашения о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов с Украиной, Белоруссией, Молдавией, Арменией, Киргизией, Таджикистаном, Узбекистаном. В соответствии с Договором об образовании Сообщества между Российской Федерацией и Ре-

3 Соглашение «О взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей» (Москва, 9 сентября 1994 г.). — Текст: электронный // Гарант: справочно-правовая система. — URL: http://base. garant.ru/1119706/ (дата обращения 15.01.2021).

28

Глава 2

спубликой Беларусь от 2 апреля 1996 года отменен разрешительный порядок трудоустройства граждан Республики Беларусь на территории Российской Федерации и наоборот, а также специально оговорено обеспечение равных прав граждан обоих государств в трудоустройстве и создание общей информационной базы по вопросам занятости населения и вакансий рабочих мест.

В сфере миграции между странами Содружества Независимых Государств существует ряд трудностей. Для согласованного

ивзаимовыгодного обмена потоками трудовых мигрантов, необходимо налаживание полномасштабного информационного обмена. Для этого требуется совершенствование договорно-пра- вовой базы в сфере миграции стран СНГ и преодоление расхождений в национальном законодательстве государствучастников Содружества. Также требуется повышение организационной составляющей сотрудничества и определение единого подхода к учету мигрантов.

Однако в целом существующая в настоящее время система защиты прав человека в рамках СНГ, хотя и основана на международных нормах, тем не менее, не в полной мере обеспечивает реализацию принятых норм.

Евразийский экономический союз (ЕАЭС) — международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной право субъектностью и учреждённая Договором о Евразийском экономическом союзе (не следует путать с ЕврАзЭС — организацией, существовавшей в 2001–2014 годах, а также — с Таможенным союзом). В ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, а также услуг, капитала и рабочей силы,

ипроведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики.

Государствами — членами Евразийского экономического союза являются Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика и Российская Федерация. ЕАЭС создан в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения госу- дарств-членов.

29

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Единое экономическое пространство (ЕЭП) государств — членов ЕАЭС представляет собой одну из форм межгосударственной интеграции, целью которой является либерализация внешнеэкономических отношений внутри объединения и осуществление коллективного протекционизма за его пределами. Задачей ЕЭП является обеспечение так называемых «четырёх свобод» между государствами-участниками: движения товаров, капиталов, услуг и рабочей силы, а также обеспечение начал координации экономической политики государств-участников в отношении макроэкономики и финансового сектора, транспорта и энергетики, торговли, промышленного и агропромышленного комплексов и пр.

2.2. Роль Международной организации труда (МОТ) в разработке универсальных норм и принципов международного права4

Необходимость создания МОТ и ее функции

После Первой мировой войны, перекроившей социальную

иэкономическую карту мира, развивающейся промышленной революции значительно обострились потребности государств к социальным переменам, и возникла убежденность в том, что полноценные реформы возможны лишь на межгосударственной основе. В результате чего в соответствии с Версальским договором в 1919 году при Лиге Наций была создана Международная организация труда (МОТ). По замыслу ее организаторов — промышленно развитых стран, с помощью МОТ предполагалось решать их общие проблемы, однако ее стремительное развитие

итворческие подходы привлекли в организацию массу новых членов. Сегодня членами МОТ являются 192 государства5.

4 См. подробнее: Волох В.А. Управление процессами внешней трудовой миграции. Учебник для подготовки бакалавров. — М.: Издательский дом ГУУ, 2015. — 275 с.

5 Источник: Государства — члены МОТ (по состоянию на 07.10.2008 г.) // http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9C%D0%9E% D0%A2.

30