Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации. Монография

Глава 2

Одной из важнейших функций МОТ стала разработка норма- тивно-правовых стандартов в сфере труда, в том числе по защите интересов трудящихся, работающих за границей. Свою деятельность организация строит на уставном принципе, гласящем, что всеобщий и прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости.

Именно МОТ стояла у истоков таких достижений индустриального общества, как: 8-часовой рабочий день, политика занятости, охрана материнства, законы о детском труде и другие нормы, содействующие охране труда и мирным трудовым отношениям.

Идеи этих социально–экономических норм возникли у отдельных политических партий, общественных движений и государств еще раньше. Однако ни одна страна или отрасль не смогли бы провести их в жизнь без одновременных действий в этом направлении со стороны других участников.

С 1946 года МОТ стала первым уникальным специализированным учреждением ООН, в структуре которого задействованы организации, представляющие работодателей и трудящихся, а также правительства.

Важной областью деятельности МОТ являются ежегодно созываемые международные конференции труда (МКТ). МКТ проводится в июне каждого года в Женеве, на ней обсуждаются со- циально-трудовые проблемы современности, вырабатываются минимальные международные трудовые нормы и общая политика Организации. Каждая страна-участница имеет право послать на конференцию четырех делегатов: двух — от правительства и по одному — от трудящихся и работодателей. Наряду с делегатами правительства в МКТ обычно участвуют и выступают члены кабинета министров, ответственные за сферу труда в своих странах. Представители предпринимателей и трудящихся могут выступать и голосовать независимо от делегатов правительства и даже против них, так же как и против друг друга. Такой подход позволяет учесть интересы всех участников.

Конференция является всемирным форумом для обсуждения общих трудовых и социальных проблем и международных трудовых норм; она определяет общую политику Организации.

31

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Каждые два года МКТ принимает двухлетнюю программу деятельности МОТ и ее бюджет, который слагается из взносов госу- дарств-членов.

За период с 1919 года МОТ создала систему международных стандартов по всем вопросам, имеющим отношение к сфере трудовой деятельности. Эти стандарты принимают форму конвенций, которые являются обязывающими международными договорами, а также рекомендаций, которые являются необязательными руководствами, зачастую посвященными тем же темам, что и конвенции, и определяют ориентиры в сфере политики и разработки системы мер на национальном уровне. Оба вида документов разрабатываются в МОТ, и их проекты представляются ежегодной Международной конференции труда, на которой собираются представители трех сторон из всех государств-участников. Конференция решает, к какому типу отнести документ или документы — к конвенции, рекомендации или и к тому и к другому, а также принимает решение по его содержательной части. После одобрения Конференцией конвенция открыта для ратификации.

Сложное материальное и социально — трудовое положение мигрантов не могло не привлечь внимания Международной организации труда. Еще на первой сессии Генеральной конференции МОТ в 1919 году была принята рекомендация № 2 «О взаимности в области отношения к трудящимся-иностранцам». В ней речь шла о том, чтобы каждый член МОТ на условиях взаимности и на основе положений, которые должны быть согласованы заинтересованными странами, распространил на трудящих- ся-иностранцев (вместе с их семьями), работающих в пределах его территории, действие своих законов и правил относительно защиты трудящихся своей страны. В 1926 году была принята Рекомендация МОТ № 19 «О предоставлении в Международное бюро труда статистических и других сведений, касающихся эмиграции, иммиграции, а также репатриации и транзита эмигрантов».

Однако рекомендации — это всего лишь рекомендации. Требовался более обязывающий документ. Им стала вступившая в действие в 1939 г. Конвенция № 66 «О трудящихся-ми-

32

Глава 2

грантах». Она была пересмотрена и существенно дополнена в 1949 году. Однако конвенция была отменена решением Международной конференции труда 30 мая 2000 года и фактически заменена Конвенцией № 97 «О трудящихся-мигрантах», которая сохраняет свое значение до настоящего времени.

Международные акты в сфере труда можно условно разделить на две группы:

Акты МОТ, посвященные основополагающим принципам и правам в сфере труда, применяемые ко всем лицам, в том числе к мигрантам (против дискриминации, нормы, запрещающие бесчеловечное обращение, право на свободу передвижения, право на труд и т.д.).

К данной группе относятся основные конвенции МОТ, представленные в табл. 1.

Таблица 1

Конвенции Международной организации труда (МОТ), посвященные принципам и правам человека в сфере труда

Конвенция о принудительном труде, 1930 г. Требует запрещения принудительного или обязательного труда во всех формах. Допускаются определенные исключения, такие

№ 29 как военная служба, надлежащим образом контролируемые исправительные работы, труд при чрезвычайных обстоятельствах, таких как военные действия, при пожаре, землетрясении и т.п.

Конвенция о свободе ассоциации и защите прав на организацию, 1948 г. Устанавливает право всех трудящихся и предпринимателей на создание организации и вступле-

№ 87 ние в нее по своему выбору без получения предварительного разрешения и устанавливает ряд гарантий свободы их деятельности без вмешательства органов государственной власти

Конвенция о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров, 1949 г. Предусматривает защиту от анти- № 98 профсоюзной дискриминации, защиту организаций трудя-

щихся и предпринимателей от взаимного вмешательства, а также меры по содействию коллективным переговорам

33

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Продолжение таблицы 1

Конвенция о равном вознаграждении, 1951 г. Содержит тре- № 100 бования устанавливать равную оплату для мужчин и жен-

щин за труд равной ценности

Конвенция об упразднении принудительного труда и занятий, 1957 г. Запрещает использование любой формы принудительного или обязательного труда в качестве средства по- № 105 литического принуждения или перевоспитания, наказания за выражение политических или идеологических взглядов,

мобилизации трудовых ресурсов, установления трудовой дисциплины, наказания за участие в забастовках или дискриминации

Конвенция о дискриминации в области труда и занятий, 1958 г. Предусматривает проведение национальной политики, направленной на устранение дискриминации

№ 111 при найме, профессиональной подготовке, в отношении условий труда по признаку расы, цвета кожи, пола, веры, политических взглядов, национальному или социальному происхождению, на содействие равенству возможностей и обращения

Конвенция о минимальном возрасте для приема на работу, 1973 г. Имеет целью устранение детского труда; устанав-

№ 138 ливает, что минимальный возраст для приема на работу не должен быть ниже возраста завершения обязательного образования

Основополагающие принципы и права в сфере труда имеют универсальный характер и применимы в отношении всех людей во всех государствах независимо от уровня их экономического развития. Они распространяются на всех без исключения трудя- щихся-мигрантов, будь то временные или постоянные, легальные или нелегальные мигранты.

Нормы, специально разработанные для применения в отношении трудящихся-мигрантов: Конвенции № 97 и № 143 и дополняющие их Рекомендации (которые далее рассмотрим подробно).

Важно отметить, что эти нормы были разработаны в двух различных политических контекстах:

34

Глава 2

первый контекст 1949 г. — последствия Второй мировой войны­ (вызван стремлением облегчить процесс перемещения избыточной рабочей силы из Европы в другие части мира, поэтому акцент в них сделан на нормах, применимых в отношении приема на работу мигрантов и их условий труда);

второй контекст 1975 г. — последствия нефтяного кризиса 1973 г. (в связи с ростом безработицы и нерегламентированной миграции произошло смещение акцента с оказания содействия миграции на установление контроля за миграционными потоками).

Таблица 2

Конвенции МОТ, разработанные специально в отношении трудящихся-мигрантов

Конвенция о злоупотреблениях в области миграции и об обе- № 143 спечении работникам-мигрантам равенства возможностей

иобращения, 1975 г. (вступила в силу 9 декабря 1978 г.)

Вотношении регулирования такой категории международной трудовой миграции, как трудящиеся-мигранты, можно выделить ряд принципов, содержащихся в соответствующих конвенциях, МОТ.

Во-первых, принцип недискриминации трудящихся-мигран- тов по признаку религии или пола (статья 6 Конвенции МОТ № 97 «О трудящихся-мигрантах» 1949 г.).

Во-вторых, принцип предоставления трудящимся-мигран- там национального режима в области социального обеспечения (статья 6 Конвенции МОТ № 97 «О трудящихся-мигрантах» 1949 г. и статьи 2–4 Конвенции МОТ № 118 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» 1962 г.).

В-третьих, принцип содействия государствами — участниками конвенций МОТ воссоединению семей трудящихся-мигран- тов (статья 13 Конвенции МОТ № 143 «О злоупотреблениях

вобласти миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» 1975 г.).

35

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

Также, основываясь на положениях, содержащихся в статье 13 Конвенции МОТ № 97 и статьях 2–7 Конвенции МОТ № 143, можно сформулировать принцип предотвращения незаконного передвижения и найма трудящихся-мигрантов.

Вдополнение к основополагающим принципам и правам

всфере труда и специальным нормам, посвященным трудящим- ся-мигрантам, все другие нормы МОТ в принципе применимы к трудящимся-мигрантам. В некоторых из них содержатся специальные ссылки на трудящихся-мигрантов.

Например, Конвенция (№ 181) «О частных агентствах занятости» 1997 г. содержит важные положения по предотвращению случаев противоправного обращения с трудящимися-мигранта- ми при вербовке, приеме на работу через частные агентства занятости.

Конвенция. (№ 172) «Об условиях труда в гостиницах и ресторанах» 1991 г. также является важным актом для трудящих- ся-мигрантов, которые часто принимаются на работу в этот сектор.

Конвенцией (№ 168) «О содействии занятости и защите от безработицы» 1988 г. трудящиеся-мигранты, проживающие на законном основании, должны пользоваться равными правами на равное обращение и на недискриминационное отношение в контексте содействия обеспечению полной, продуктивной

исвободно выбираемой занятости.

Конвенция (№ 95) «Об охране заработной платы» 1949 г. тоже применима в отношении всех без исключения работников. Что касается трудящихся-мигрантов, то она запрещает производить отчисления из заработной платы для осуществления платежей агентствам, занимающимся их трудоустройством.

Свободно вступая в МОТ, все государства-участники признают принципы и права, закрепленные в Уставе МОТ и в Филадельфийской декларации, принятой в 1944 году, определившей ее принципы в соответствии с основными целями и задачами организации, обязуются добиваться достижения всех целей МОТ, используя для этого все имеющиеся в их распоряжении средства, с полным учетом присущих им особенностей.

36

Глава 2

Существует целый ряд других конвенций и рекомендаций МОТ, относящихся к трудящимся-мигрантам, включающих следующие нормы, представленные в табл. 3.

Таблица 3

Конвенции и рекомендации МОТ, относящиеся к трудящимся-мигрантам

Как видим, МОТ принят целый ряд международных норм по всем областям трудовой деятельности, направленных на защиту прав, законных интересов и достоинств тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами страны происхождения. Всего принято 181 конвенция и 188 рекомендаций.

Конвенциями МОТ установлено, что государства, ратифицировавшие их, обязаны соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов, в том числе нелегальных, а также предоставлять им без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются их собственные граждане в отношении заработной платы, рабочего времени, оплачиваемых отпусков, возраста принятия на работу, профессионального обуче-

37

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

ния, жилищного вопроса, принадлежности к профессиональным союзам, социального обеспечения, налогов, судопроизводства.

Как отмечалось выше, все государства-участники, даже если они не ратифицировали указанные конвенции МОТ, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в организации, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь добросовестно в соответствии с Уставом принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом этих конвенций.

Одним из последствий глобализации является рост спроса на квалифицированную рабочую силу по сравнению с трудящимися с низкой квалификацией. В настоящее время перед МОТ стоят четыре стратегические задачи:

и мужчин в получении качественной занятости и дохода; —  расширение охвата и эффективности социальной защиты

для всех; —  укрепление трипартизма и социального диалога.

На наш взгляд, МОТ является одной из тех организаций, которые работают на благо всего человечества во имя достижения социальной справедливости, что делает наш мир еще более цивилизованным и культурным.

2.3. Международные акты по трудовой миграции, защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей

Конвенция МОТ № 976

В области правового регулирования трудовой миграции основополагающей является Конвенция МОТ № 97 о работ-

6 Конвенция Международной организации труда № 97 «О трудящихся мигрантах» (пересмотренная в 1949 году) (Женева, 1 июля 1949 г.). — Текст электронный — URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---ed_norm/---normes/documents/normativeinstrument/ wcms_c097_ru.htm (дата обращения 15.01.2021).

38

Глава 2

никах мигрантах (1939 г., пересмотрена в 1949 г.), т.к. она устанавливает определение трудящегося-мигранта, определяет правила найма, трудоустройства и переезда в страну занятости; определяет права трудящихся-мигрантов в области условий и оплаты труда, налогообложения, перевода личных накоплений; закрепляет за ними право пользоваться не менее благоприятными условиями, чем те, которые предоставляются гражданам в отношении заработной платы, принадлежности к профсоюзам, пользования преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами, жилищных условий, социального обеспечения, налоговых сборов и судопроизводства.

Конвенция 97 состоит из 23 статей и 3-х приложений. Она предписывает государствам-членам МОТ, которые ее ратифицировали, предоставлять в распоряжение Международного Бюро Труда любого другого Члена Организации по их требованию: сведения о политике и законодательстве его страны в области эмиграции и иммиграции; об особых положениях, касающихся миграции в целях трудоустройства и условиях труда и жизни трудящихся-мигрантов; об общих соглашениях и особых мероприятиях, принятых страной по этим вопросам.

При этом каждый Член Организации, ратифицировавший конвенцию, обязан учредить компетентную и бесплатную службу помощи трудящимся-мигрантам, в частности снабжающую их точной информацией (или удостовериться, что в его стране уже существует такая служба).

Государства во взаимодействии с другими заинтересованными странами — членами МОТ обязаны принимать соответствующие меры против всякой вводящей в заблуждение пропаганды по вопросам эмиграции и иммиграции. Кроме того, они обязаны принимать меры для облегчения отъезда, переезда и приема тру- дящихся-мигрантов.

Следует отметить, что каждая страна — участница Конвенции должна предусмотреть, в пределах своей юрисдикции, соответствующие медицинские службы для контроля за состоянием здоровья трудящихся–мигрантов и сопровождающих членов семьи, а также для обеспечения им необходимого медицинско-

39

Политико-правовые формы управления трудовой миграцией в Российской Федерации

го обслуживания и хороших условий в момент отъезда, во время пути и по приезду в страну назначения.

Страны-участники обязаны обеспечивать иммигрантам условия без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола, и не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются его собственные граждане в отношении, во-первых, заработной платы, включая семейные пособия в тех случаях, когда эти пособия составляют часть заработной платы; рабочего времени; сверхурочных работ; оплачиваемых отпусков; ограничений надомного труда; возраста принятия на работу; ученического и профессионального обучения; женского труда и труда подростков; во-вторых, принадлежности к профессиональным союзам и пользование преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами; и, в-третьих, в жилищном вопросе.

Что же касается социального обеспечения, т.е. несчастных случаев на производстве, охраны материнства, болезни, инвалидности, старости, смерти, безработицы и семейных обязанностей, а также всех прочих случаев социального обеспечения, то заключаются особые соглашения между странами, либо законодательство страны иммиграции может предписывать особые положения относительно пособий или каких-либо частей пособий, покрываемых полностью из общественных фондов и пособий, выплачиваемых лицам, не отвечающим условиям, необходимым для получения нормальной пенсии. Во многом это зависит от налогов, сборов или взносов, уплачиваемых за трудящегосямигранта. Все эти гарантии мигрантам даются принимающим государством на том уровне, на котором оно регулирует эти вопросы. В случае Федеративного государства положения настоящей статьи применяются постольку, поскольку указанные в ней вопросы регулируются Федеральным законодательством или подлежат контролю Федеральных органов власти.

Страны также обязаны организовать работу своих служб занятости и других учреждений, имеющих отношение к миграции, по оказанию социальных услуг на безвозмездной основе.

Важное обязательство берут на себя государства и о том, что трудящийся-мигрант, допущенный в страну на постоянное ме-

40