Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки и гипотезы государственной науки. Учебное пособие

ций, — хотя бы функций суда «последней» инстанции или чего& либо подобного. Но если мы превратим конфедерацию в простое статистическое или информационное бюро, тогда вся конфедера& ция синдикатов потеряет властный характер, превратится в слу& чайное соглашение совершенно несвязанных, вполне автономных и действующих на свой страх профессиональных союзов, которые будут относиться друг к другу приблизительно так, как относятся друг к другу государства в современном международном общении. Чтобы избежать этого, придется и синдикаты превратить в союзы безвластные, основанные не на авторитетных началах, a на стати& ческом равновесии личностей. Когда такое разложение власти со& вершится, тогда не нужна будет и иерархия, не нужно будет и вер& ховенство тех, кто занимает в иерархическом ряду высшее место. Но пока будет власть, до тех пор не удастся уничтожить и всех последствий этой власти, независимо от того, кажутся ли они нам приятными или неприятными.

§ 4. СУВЕРЕНИТЕТ. ЛИЧНОЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ

ВЕРХОВЕНСТВО ПОЛИТИЧЕСКИХ СОЮЗОВ

Изложенные черты властных отношений дают нам ключ для понимания специфических особенностей власти в союзах полити& ческого характера. Политический союз есть такое властное обще& ние, которое обладает характером всеобщим и универсальным. По& литическая власть преследует какую&либо определенную, строго специальную цель, — как дирижер в оркестре, — она ставит весьма различные цели, стремясь охватить весь уклад человеческой жизни. «Цели гражданских союзов», — как правильно замечает Б. Н. Чи& черин, — «все имеют характер частный или местный. Цель союза церковного, по своему нравственному значению, высшая, какая су& ществует для человека; но она точно так же имеет характер одно& сторонний и отвлеченный: она ограничивается нравственно&рели& гиозной областью и не простирается на то бесчисленное сплетение отношений, которое образует светское общество... Одна государ& ственная цель совокупляет в себе все общественные интересы... Это не означает, однако, что цель государства должна поглощать в себе

остальные. Напротив, все частные цели остаются каждая в своей сфере, ибо только через это сохраняются и свобода человека и са& мостоятельность отдельных союзов. Государство же берет на себя исполнение той совокупной цели, которая осуществляется со& вокупными силами»1. Политическая власть государства в этом сво& ем универсальном характере не представляет какого&то совершен& ного уникума, — и другие союзы могут ставить такие всеобщие цели. Таков, например, союз семейный, также обладающий властным ха& рактером и также осуществляющий универсальные функции. Се& мейная власть состоит «в общем праве повеления и воздействия на подвластных сообразно общему благу семьи (к которой относится и сам субъект власти), соединенном с обязанностью заботиться об общем благе и соответственно применять свое право власти»2. Сво& им общим характером семейная власть похожа на политическую, и потому семья была той ячейкой, из которой исторически развива& лась политическая власть, превращая, зачастую, отца в патриарха, в начальника рода и первого князя. Но, насколько жизнь целого общества сложнее жизни семьи и рода, настолько и политическая власть государства универсальнее власти семейной. И если вообще властные отношения при их иерархическом строе необходимо тре& буют некоторого высшего члена иерархии, некоторой высшей влас& ти, то тем более такая власть необходима в союзах всеобщего вла ствования, необходимо «воздвигающегося»3 над другими, специ& альными властными единицами и господствующего над ними. Это свойство политической власти быть властью верховной мы назы& ваем суверенитетом. В нашем понимании суверенитет есть необхо& димый признак всякой государственной власти. Если эмпиричес& ки мы и наблюдаем иногда государства несуверенные, то это зна& чит, что или эти последние являются членами некоторой суверенной коллегии, «участниками» суверенного властвования4 (напр., отдель&

1 Чичерин Б. H. Собственность и государство. М., 1883. Т. 1. С. 180. Универ& сальный характер государственного властвования подчеркивают также: Hоnel Al. Deutsches Staatsrecht. Erster Band: Die Grundlagen des deutschen Staates und die Reichsgewalt. Leipzig, 1892. S. 110; Schmidt Fr. Der Staat. 1896. S. 51.

2 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нрав& ственности. СПб., 1909. Т. 1. С. 205.

3 Чичерин Б. H. Собственность и государство. С. 180.

4 См.: Borel E. Etude sur la souverainetе´ et l’Etat fеdе´ ratif´ . Bern, 1886; Ящен ко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической истории права и государства. С. 294.

ные члены союзного государства), или же они стоят в иерархичес& ком отношении к другим властным единицам, как их подчиненные части (напр., протекторат). Это значит, что произошло слияние не& скольких властных статусов, установился новый властный статус, в котором, как и во всяком иерархическом порядке, должна быть некоторая вершина, некоторая верховная, т. е. суверенная власть. Сложное и запутанное учение о суверенитете государства нужно свести к простым его основам, как издавна формулированы были они в чуждой всякой юридической метафизике, простой и ясной классической теории суверенной власти, столь ярко формулиро& ванной старыми юристами и из них наиболее удачно англичани& ном Остином. По учению его, во всяком независимом политичес& ком союзе должна быть высшая власть. Если определенное лицо, будучи поставленным выше всех других и не зная над собою ниче& го высшего, пользуется повиновением со стороны членов союза, то такое лицо является верховным властителем общества; общество же (включая и его высшего члена) есть общество политическое и независимое. Подчиненные члены этого общества являются его под& данными, положение которых может быть характеризовано как со& стояние подчинения и зависимости1. «Во всяком независимом по& литическом обществе», — как прекрасно излагает эти воззрения Остина сэр Сумнер Мэн, — «то есть в таком обществе, которое не знает над собою высшего общества, существует известное лицо или известная комбинация лиц, имеющие возможность принудить дру& гих членов общества оказывать им полное повиновение». Такое лицо или группа лиц — индивидуальный или коллегиальный влас& титель... — «может быть найдено во всяком независимом полити& ческом обществе, также несомненно, как центр тяжести во всяком физическом теле. Если общество насильственно или добровольно распадается на отдельные части, то как только отдельная из этих частей приходит в состояние равновесия, такой властитель должен явиться, и мы можем найти его во всякой отдельной части, сделав& шейся независимою…»

1 «Or the notions of sovereignty and independent political society may be expressed concisely thus: If a determinate human superior, not in a habit of obedience to a like superior, receive habitual obedience from the bulk of a given society, that determinale superior is sovereign in that society, and the society (including the superior) is a society political and independent» (Austin J. Тhе province of Jurisprudence determined. London, 1861. P. 170).

«...Иногда чрезвычайно затруднительно указать верховного властителя данного общества, то есть лицо или группу лиц, обле& ченных такою властью, и даже когда он найден, характер его часто не поддается определению; но везде, где только есть независимое политическое общество, не находящееся в состоянии анархии, там неизбежно должен быть и верховный властитель»1. Суверенитет с этой точки зрения не есть свойство государственной воли, так как такой воли вообще не существует. Суверенитет есть некоторое осо& бое положение элементов сложного социального отношения. По& этому справедливо указывают, что идея суверенитета всегда вклю& чает в себя идею сравнения, идею соотносительности. Она означает

степень власти и ее размеры по сравнению с другими властями. Если мы подвергнем анализу те главные группы явлений, относительно которых эта степень образуется, мы увидим, что они распадаются на три основных вида: 1) Другие государства, по отношению к ко& торым государственная власть выступает в качестве власти само& стоятельной. Это так называемый международно&правовой сувере& нитет, главным признаком которого является момент одинаковой взаимной независимости властных государственных статусов2. Здесь государственная власть не выступает, как власть высшая, как suprema potestas, но только как автономное бытие одного государ& ственного статуса по отношению к другому самостоятельному ста& тусу. 2) Различные властные единицы, одинаково соподчиненные государственной власти и живущие в ее пределах (союзы, корпора& ции, общества). По отношению к ним государственная власть выс& тупает в состоянии преимущественности, не обусловленной, одна& ко, иерархическим подчинением3. Суверенитет тождественен в этом своем аспекте с идеей монополии властвования, которой преиму& щественно обладает универсальное властное общение. 3) Сама иерархия власти в государственном союзе, в пределах которой су& веренитет опять выступает, как степень превосходная. Это есть осо& бое место в системе иерархии, вершина иерархического устройства, ее необходимый верховный член. Как видно отсюда, суверенитет

1 Мэн Г. С. Древнейшая история учреждений. СПб., 1876. С. 279—280.

2 Различие между внешним и внутренним суверенитетом проведено осо& бенно y французских авторов. См.: Despagnet. Еssai sur les protectorates. 1896; Hauriou M. Principes de droit public. Paris, 1910. P. 453, где указана литература.

3 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нрав& ственности. С. 215.

есть весьма сложное отношение и даже ряд отношений. Государ& ственная наука не может a priori решить, каковы те двигательные центры, к которым приурочены эти отношения, и как они должны быть организованы. Нельзя априорно сказать, кому должен при& надлежать суверенитет в государстве. Поэтому старая теория мо& нархического и народного суверенитета столь же ошибочна, как и теория волевая. Нельзя также априорно определить, каково долж& но быть содержание суверенной власти. По содержанию своему идея суверенитета — чисто формальна. «Из понятия суверенитета, име& ющего чисто формальный характер, — говорит Еллинек, — нельзя вывести никаких заключений относительно содержания государ& ственной власти. Компетенция государства меняется исторически. Всякое положительное содержание государственной власти может быть установлено только исторически для определенной эпохи и определенного государства»1. Бывают государства, суверенная власть которых обладает очень ограниченной компетенцией. Тако& вы, например, некоторые федеральные государства, в частности Соединенные Штаты, слабость правительственной власти которых, как справедливо указывают, происходит от разделения власти меж& ду центральным правительством и отдельными членами федераль& ного союза. «Распределение полномочий между равноправными властями неизбежно ведет к тому результату, что ни одна из влас& тей не может пользоваться таким количеством силы, какой при уни& тарной конституции обладает верховная власть. Кроме того, систе& ма преград и уравновешений, при которой сила общего правитель& ства, так сказать, вступает в состязание с правительством отдельных штатов, ведет к некоторой излишней трате энергии»2. Стремление к федерализму всегда означает желание уменьшить полноту госу& дарственного верховенства. Поэтому анархизм имеет понятную склонность к федерализму, — забывая только одно и самое суще& ственное: как бы ни были распределены власти, пока общество со& храняет властный характер, в нем должна иметься высшая власть, хотя бы и с чрезвычайно ограниченной компетенцией.

Отсюда следует, что суверенитет не может обладать призна& ком неделимости в том смысле, в каком едина и неделима воля че&

1 Iellinek G. Das Recht des modernen Staates. 1905. S. 441. Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1903. С. 320.

2 Дайси А. В. Основы государственного права Англии / Пер. с англ. М., 1905. С. 192.

ловеческой личности1. Напротив, суверенная власть в политическом союзе может воплощаться в естественной воле одного лица или в искусственно образованных решениях коллегии лиц (напр., король, палата лордов и палата общин в Англии). Между теорией суверени& тета и теорией разделения власти нет поэтому того противоречия, на которое указывают сторонники волевой теории, утверждающие несовместимость разделения властей с теорией государства&лично& сти2. Разделение властей несовместимо с суверенитетом только в том случае, если во главе государства становится не одна принадле& жащая коллегии суверенная власть, но несколько вполне самосто& ятельных и суверенных единиц власти. Когда единство властных отношений раскалывается таким образом, государство превращает& ся в состояние анархии, которая кратковременно может быть спо& койной и мирной, но со временем неизбежно ведет к столкновениям.

Суверенитет нередко называли властью абсолютной, не опре& деляя точно смысл и значение этого термина. Акты, вытекающие из суверенной власти, можно назвать абсолютными в том смысле, в каком юристы говорят об абсолютных правах (напр., право соб& ственности). Суверенный акт, связывая всех членов данного госу& дарства без исключения, имеет, стало быть, всеобщее, a не частное только действие. Субъектам властвования принадлежат абсолют& ные, направленные против всех и каждого из посторонних права на то, чтобы эти посторонние лица не вмешивались, воздерживались от посягательства на подвластных и терпели их воздействие на под& чиненных их власти3. Этим всеобщим характером своим права вер& ховной власти похожи на права собственника, хотя сходство здесь только поверхностное и внешнее. По содержанию своему власть собственника совершенно не похожа на власть суверена. Собствен& ность есть власть более или менее безусловного пользования, по& требления и распоряжения. Нет никакой необходимости, чтобы вся& кое властное отношение между людьми имело такое направление и по содержанию своему совпадало с собственностью. Властный ста& тус может быть построен так, что по природе своей будет исклю& чать всякий элемент использования и потребления. Последний

1 Jellinek G. Das Recht des modernen Staates. S. 457 и след.

2 Напр., Г. Еллинек, в главе XIV его книги. См. также: Пaлиенко Н. И. Суверенитет. Ярославль, 1903, где указана и литература.

3 Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нрав& ственности. С. 206.

предполагает некоторый односторонний интерес, преследуемый в процессе властвования; но разве полководец, ведущий войско к по& беде, непременно использует свои интересы? Разве его «распоря& жение» войском есть в то же время jus utendi et fruendi, которое входит, как необходимый элемент, в отношения собственности? Нельзя отрицать возможности тех случаев, когда властвование мо& жет служить и интересам властвующих и интересам подвластных. И полководец и дирижер оркестра могут быть заинтересованы в успехе их дела. Однако здесь, именно, устанавливается некоторая солидарность интересов властвующих и подвластных, — та соли& дарность интересов, которая отсутствует в отношении собственно& сти и в отношениях рабства. Непонимание того положения дел, что властные отношения могут быть построены на такой солидарнос& ти, что властный статус может быть гармоническим целым, a не результатом насильственного одностороннего угнетения, — непо& нимание этих простых вещей является главным недостатком всех анархических воззрений на власть. Власть политического союза, будучи властью суверенной, не перестает оставаться властью в об щем интересе, a не в интересах частных. Этот общий интерес не всегда совпадает с суммой интересов отдельных личностей, хотя часто между общим и индивидуальным интересом наблюдается гар& моническое соответствие. Общий интерес выходит за пределы вре& менных интересов сейчас живущих поколений; он охватывает ин& тересы и еще не родившихся людей, простираясь на далекое буду& щее. Когда государство вводит всеобщую воинскую повинность или проводит железные дороги, оно имеет в виду не только актуальных своих граждан, но и все будущие поколения. Мудрая государствен& ная политика заключается не только в служении настоящему, но и в прозрении далекого будущего.

Государственная власть, будучи властью социального служе& ния, не может быть поэтому властью абсолютно деспотической. По природе своей она связана моральными, правовыми и социальны& ми узами, которые являются внутренними побудительными моти& вами ее деятельности. Поэтому и объект политической власти не может не обладать совсем особой природой. Природа эта обнару& живается в понятиях подданства и гражданства. Юристы опреде& ляют подданство, как принадлежность к государству. «Быть под& данным — значит принадлежать к государству, подчиняться его пра& вотворческой власти, определяться нормами действующего в нем

все эти справедливые определения выходят из области чисто юри& дических понятий и указывают на ограниченность юридического анализа при изучении государственных явлений.

Для общей науки о государстве едва ли можно признать при& емлемой ту новую, чрезвычайно интересную попытку определения понятия «подданства», которая, не сходя с точки зрения юридиче& ского метода, привлекает к решению своей задачи не только кате& гории государственного, но и международного права. По мнению В. И. Гессена, «иностранец, в отличие от подданного, определяет& ся не одним, a двумя правопорядками, — отечественным и терри& ториальным; причем господство над ним того и другого соответ& ственным образом ограничивается международным правом». На& против того, под подданством мы должны понимать «личную», независимую от места пребывания, принадлежность индивида к го& сударству. В этой теории единственным положительным призна& ком подданства является личная связь с государством. Но что же, однако, означает эта связь? На вопрос этот наука международного права может ответить столь же мало, как и юридическая теория государства. Связь, «объединяющая людей в один государственный союз» и устанавливающая «принадлежность» к государству, обла& дает гораздо более «внутренним» характером, чем те правоотноше& ния, которые устанавливаются между иностранцами и властвую& щим над ними чужим правительством. По правильному замечанию H. M. Коркунова, «подчинение государству подданных существен& но отличается от случайного подчинения ему иностранцев. Подчи& нение государству подданных включает в себе нечто большее, чем пассивное исполнение обращенных к ним велений. Подданный со& знает над собою власть государства и тогда, когда никаких велений органов государственной власти к нему не может быть обращено. Находясь за границей, вне пределов действия нашей отечествен& ной государственной власти, мы не выходим в силу этого из&под ее господства. В чужой стране связь наша с родиной, наша зависи& мость от нее, наше подчинение ее интересам, ее власти сознаются нередко еще сильнее и живее, чем дома. Точно так же и в критичес& кие минуты жизни государства, когда существующие органы влас& ти обнаруживают полное бессилие и распадение, не всегда насту& пает вместе с ним и гибель государства. История представляет не& мало примеров того, как при полном разложении государственной организации в гражданах сохранялось живое сознание их полити& ческого единства, их зависимости от судьбы государства, и народ,