История государства и права России с древних времен до октября 1917 года. Учебник

5.3. Государственный аппарат периода сословного представительства и развитие русского права

компетенции. Что касается состава, то в зависимости от сословной наполняемости и социальной иерархии Земские соборы состояли из трех палат: боярской думы, освященного собора и выборных от уездов и городов. О составе боярской думы было подробно сказано ранее, следует лишь упомянуть, что она принимала участие в деятельности Соборов в полном составе. Следующая палата Земского собора – освященный собор – представляла собой собрание наиболее важных церковных иерархов. Именно ко второй половине XVI в. относится усиление государственного влияния на внутреннюю церковную организацию. Речь здесь идет и об общегосударственной унификации церковных правил и обрядов, проведенной на Стоглавом соборе в 1551 г., и об учреждении в 1589 г. должности патриарха Московского и всея Руси. Будучи сторонницей государственной централизации, с одной стороны, и испытывая значительное государственное влияние, с другой, церковь была естественным союзником царя в проведении им централизаторских преобразований. В основном этим и было обусловлено включение освященного собора в состав Земского собора. Наконец, третья палата – выборные от уездов и городов – была наиболее представительной и наименее стабильной как по своему составу, так и по политическим настроениям. В состав палаты входили в основном представители сословий мелких землевладельцев-помещиков (дворян и детей боярских) и верхушки посадского населения. Однако исторически известны случаи участия в деятельности Соборов крестьян черных волостей и казаков (например – Собор 1613 г.). Участники Соборов избирались населением соответствующей административно-территориальной единицы, при этом крестьяне, проживавшие в поместьях, в выборах не участвовали – считалось, что от их лица выступает соответствующий помещик. Сословное деление населения XVI–XVII вв. представляло собой определенную иерархию, в которой чем выше ты находился, тем большим авторитетом обладал. Такое положение вещей обусловливало выбор в качестве представителей уезда «лучших людей», каковыми, естественно, являлись дворяне и дети боярские. Аналогичная же ситуация наблюдалась и на посадах, где наиболее зажиточные горожане получали право представлять посад на Земском соборе.

131

Глава 5. Сословно-представительная монархия в России (вторая половина XVI – первая половина XVII века)

Участие в Земском соборе позволяло выборным от уездов и городов непосредственно подавать царю ходатайства о своих нуждах, во многом избегая бюрократической волокиты. В связи с этим активность данной палаты была наибольшей. Зачастую, особенно в критических ситуациях, царь не получал поддержки палаты выборных от уездов и городов, однако в стратегических вопросах преодоления боярского сопротивления эта палата также безусловно была на царской стороне.

Компетенция Земских соборов не была определена законодательно. Как и боярская дума, Земские соборы юридически представляли собой совещательный орган, самостоятельно не издававший никаких общеобязательных актов. Однако в случае, если соответствующее решение принималось с участием Земского собора, об этом обязательно упоминалось в тексте соответствующего нормативного или индивидуального правового акта. Теоретически царь мог созывать Земские соборы для решения любых вопросов, однако само их наименование подразумевало «земские» нужды, что могло трактоваться двояко: и как светские (не церковные) дела, и как дело всей земли, т. е. общегосударственное дело. Так или иначе, но исторически известны следующие направления деятельности Земских соборов:

–учредительное – избрание царя (например, Соборы 1598 и 1613 гг., избравшие на царствование Бориса Годунова и Михаила Романова);

–внешнеполитическое – решение вопросов объявления войны и заключения мира (например, Собор 1653 г., одобривший воссоединение Украины с Россией и фактически санкционировавший войну с Речью Посполитой);

–внутриполитическое – проведение коренных внутренних реформ, введение новых налогов, принятие нормативно-правовых актов (например, Собор 1649 г., введший бессрочный возврат беглых крестьян, ликвидировавший белые слободы и принявший Уложение).

Порядок работы Земского собора также регламентирован не

был, однако известно, что обсуждение вопросов проводилось отдельно каждой палатой, которая впоследствии высказывала царю

132

5.3. Государственный аппарат периода сословного представительства и развитие русского права

свое обобщенное мнение. Решение Собора не было обязательно для царя, однако он не мог не считаться с консолидированным волеизъявлением сословий.

И все же, несмотря на всю важность двух ранее указанных органов, основное бремя разрешения вопросов, требовавших властного вмешательства, ложилось на центральные органы отраслевой компетенции – приказы.

Как упоминалось ранее, приказная система начала зарождаться в конце XV в. и основной причиной своего возникновения имела как раз верховенство сперва великокняжеской, а затем и царской власти. Указанный принцип верховенства предполагал разрешение всех требующих вмешательства государства дел если не лично великим князем (царем), то по крайней мере от его имени. С ростом территории, проследить который можно по упоминаниям в великокняжеском (ст. 30) и царском (ст. 46) Судебниках, все больше усложнялась административно-территориальная организация государства, росло количество местных должностных лиц и, как следствие, возрастало число их злоупотреблений и жалоб на их действия. Кроме того, процесс централизации неизбежно усиливал роль Москвы в экономической и социальной жизни страны: большой по меркам Средневековья город, принимая в себя наиболее социально активные элементы со всех подчиненных территорий, требовал особого внимания со стороны государственного аппарата. Развитию специализации в государственном аппарате способствовала также внешнеполитическая активность Московского государства, модернизация его вооруженных сил. Значительное увеличение числа требовавших сперва великокняжеского, а затем и царского внимания дел естественным образом породило необходимость их перепоручения каким-либо помощникам, а так как профессиональный государственный аппарат конца XV – начала XVI в. находился в стадии зарождения, то естественным для великого князя (царя) было искать помощников в своих ближайших соратниках, членах совещательного органа – боярах и окольничих, которым великий князь (царь) «приказывал» ведать отдельной категорией лиц, что объясняет этимологию названия этого центрального органа отраслевой компетенции.

133

Глава 5. Сословно-представительная монархия в России (вторая половина XVI – первая половина XVII века)

Приказная система вполне удачно справлялась с ролью буфера, отделявшего великокняжеское (царское) внимание от вала текущих дел, и позволяла главе государства сосредоточиться на делах наиболее важных и сложных. Проведению же воли центральной власти способствовала развивавшаяся система нормативно-правового и прецедентного регулирования. В первом из названных случаев великий князь (царь) издавали нормативно-правовые акты, различные по сфере действия во времени, пространстве и по кругу лиц, начиная от «памятей» местным должностным лицам и заканчивая общегосударственными Судебниками (1497 и 1550 гг.). Однако наиболее живой, позволявшей сравнительно оперативно реагировать на постоянно изменяющиеся социально-экономические и политические условия в стране, была прецедентная система, основанная на докладном способе делопроизводства. Еще в ст. 2 Судебника 1497 г. содержалось предписание боярам и окольничим спорные дела вносить на доклад великому князю, это же предписание было продублировано в ст. 7 Судебника 1550 г. и в конечном счете было зафиксировано в ст. 2 гл. X Уложения 1649 г. По такому правилу отфильтрованный от массы однотипных и ранее урегулированных дел спорный вопрос попадал на рассмотрение великого князя (царя), мнение которого по данному вопросу было окончательным. Так рождался новый прецедент, который затем скрупулезно фиксировался в приказе, закрепляясь в соответствующей «указной книге». Фиксация в приказах прецедентов позволяла сохранить преемственность в царской политике и обеспечивала относительную автономию функционирования данных органов, основанную при этом на великокняжеской (царской) воле, однако в силу отраслевой замкнутости и недоступности широким слоям подвластных субъектов практически не выполняла воспитательную функцию права, что, в свою очередь, порождало значительную социальную напряженность и привело правительство к необходимости кодификации и обнародования правовых норм, которая была произведена в 1649 г. Однако для основной цели – проведения верховной воли в деятельности должностных лиц – такая правовая система вполне годилась.

16 июля 1648 г. по указу царя Алексея Михайловича была создана комиссия во главе с князем Н. И. Одоевским в составе двух бояр,

134

5.3. Государственный аппарат периода сословного представительства и развитие русского права

одного окольничего и двух дьяков, которая уже к 3 октября 1649 г. представила на рассмотрение Земского собора готовый законопроект. Быстрота разработки Уложения как раз и была обусловлена существовавшей приказной системой систематизации отраслевых нормативных актов в указных книгах приказов. Тем не менее Соборное уложение включило в себя значительное количество новых норм, что с полной уверенностью позволяет назвать его кодифицированным нормативно-правовым актом. Уложение 1649 г. состояло из 25 глав, делившихся на 967 статей, и содержало практически все применявшиеся на момент его создания правовые нормы.

Итак, в конце XV – первой половине XVI в. порожденные централизацией государственных полномочий приказы, органы, не имеющие ярко выраженной сословной направленности и связанные великокняжеской (царской) волей, формально определенной в нормативных актах и прецедентных указах, сосредоточили в своих руках основную массу подлежащих государственному вмешательству дел. И напротив, развитие письменного (докладного) способа делопроизводства, призванного, с одной стороны, обеспечить обратную связь главы государства с подвластным населением, а с другой – отфильтровать наиболее важные вопросы от рутинных, впервые в отечественной истории позволило вспомогательному по своей природе звену государственного аппарата использовать государственную власть в своих корыстных целях. Именно к концу XV – первой половине XVI в. относятся массовые проявления злоупотреблений чиновников различных уровней, что привело сперва к декларированию (см. ст. 1, 19 Судебника 1497 г.), а затем и к законодательному закреплению (см. ст. 3 Судебника 1550 г.) должностных преступлений.

Приказная система бурно развивалась на протяжении всего XVI в. и достигла своего расцвета во второй половине XVII в. В силу стихийности своего складывания она была слабоунифицирована и урегулировалась фрагментарно в различных нормативно-правовых актах, таких как упомянутые выше Судебники 1497 и 1550 гг. и Соборное уложение 1649 г. Значительное количество сведений о внутренней структуре и компетенции приказов дошло до нас из сочинения Григория Карповича Котошихина «О России в царствование

135

Глава 5. Сословно-представительная монархия в России (вторая половина XVI – первая половина XVII века)

Алексея Михайловича», главы 6 и 7 которого содержат краткое описание современных ему (начало 60-х гг. XVII в.) приказов и дворовых ведомств.

В разные периоды времени количество приказов достигало нескольких десятков (Г. К. Котошихин называет 37 приказов, включая Стрелецкий приказ, состоявший из приказов отдельных стрелецких частей, которых насчитывалось до 20, и 6 ведомств царского двора). Несмотря на то, что никакой стройной приказной структуры не существовало, все приказы условно можно подразделить на четыре отдельные категории:

–собственно отраслевые приказы, заведовавшие отдельными отраслями управления в масштабах всего государства (Посольский приказ, Холопий приказ, Поместный приказ, Разрядный приказ и др.);

–приказы, управлявшие отдельными территориями (Приказ Казанского Дворца, Сибирский приказ и др.);

–приказы, ведавшие отдельными направлениями дворового хозяйства (Казенный двор, Конюшенный двор и др.);

–приказы, заведовавшие делами отдельного производства или воинской части (Аптекарский приказ, Печатный приказ, приказы отдельных стрелецких полков).

Как видно из приведенной условной классификации, отраслевой

принцип деятельности в приказной системе прослеживался крайне слабо. За исключением собственно отраслевых приказов основная масса этих ведомств была анахронизмом – наследием дворцово-вот- чинной системы – либо представляла собой попытку централизованного управления присоединенными территориями. Следует отметить, что даже отраслевые приказы имели территориальную подведомственность, осуществляя суд и собирая налоги с прикрепленных городов: несмотря на то, что в XVII в. в государственном аппарате появился ряд специализированных судных (Челобитный, Московский и Владимирский судные приказы, первому из которых были подсудны ближние царские люди, двум другим – служилые землевладельцы, помещики и вотчинники) и фискальных приказов (Большой Приход, Новая Четверть, Новгородская Четверть, Устюж-

136

5.3. Государственный аппарат периода сословного представительства и развитие русского права

ская Четверть, Костромская Четверть, Галицкая Четверть), практически все приказы осуществляли судебные и фискальные полномочия на прикрепленных территориях. В Челобитном приказе можно увидеть прообраз царской канцелярии, Приказы же тайных дел и Счетный стали прообразами соответственно политического и финансового контрольных ведомств. Огромное количество центральных ведомств создавало значительные затруднения не только для населения, но и для царской власти. Население зачастую не могло четко определить полномочия того или иного чиновника (приказа), для царя же не всегда возможным было проследить ход исполнения своих распоряжений и определить ответственного исполнителя. И в том и в другом случае выгоду из сложившейся неразберихи извлекали чиновники.

Крайне слабо урегулирован был также состав и порядок деятельности приказов. В Уложении 1649 г. этому вопросу посвящены всего три статьи X главы (ст. 23–25), которые, в частности, устанавливают, что в приказе «по государеву указу будет боярин, или окольничей, или думной человек с товарыщи, три или четыре человеки» (ст. 23). В некоторых статьях (см. ст. 16) упоминается вспомогательный персонал приказа – дьяки и подьячие. Регламент работы приказа определен также очень схематично. Так, указанные статьи Уложения предписывают следующие правила:

–всем судьям ежедневно, за исключением воскресенья, перечисленных в ст. 25 церковных праздников, дней рождения царя, царицы и их дочери, посещать приказ;

–уважительными причинами отсутствия судей в приказе назывались «болезнь», «отеческие дела», «иной нужный домашний недосуг», «отпуск с Москвы» (ст. 23, 24);

–судить дело надлежало с участием главы приказа, а в случае его отсутствия – присутствующим в приказе должностным лицам;

–вершить дело надлежало также с участием главы приказа всем должностным лицам, а в случае отсутствия кого-либо из них – присутствующим должностным лицам, при этом в приговоре отражалось, кто из судей отсутствует при вершении, а также причина его отсутствия (ст. 23).

137

Глава 5. Сословно-представительная монархия в России (вторая половина XVI – первая половина XVII века)

Приказы, несмотря на все указанные недостатки, тем не менее исполняли основную часть государственных полномочий, а их вспомогательный персонал (дьяки и подьячие) сформировал костяк профессиональных государственных служащих, ставших надежной опорой царской власти в проведении любых ее начинаний.

Значительные изменения в рассматриваемый период претерпел и местный государственный аппарат. Призванное ограничить всевластие крупных землевладельцев-вотчинников, на места также было распространено сословное представительство – местные органы власти стали формироваться сословиями мелких землевладельцев, верхушкой городского населения и чернотяглыми крестьянами. Выразившаяся в создании системы губного и земского самоуправления местная административная реформа проводилась постепенно, на протяжении почти двух десятилетий и преследовала в основном политические цели. Все это имело следствием обычно-традицион- ный характер организации и деятельности губных и земских органов, их слабую нормативную регламентацию.

Будучи по своей природе органами самоуправления, губные и земские учреждения были плотно интегрированы в государственный аппарат. Так, земские старосты утверждались в должности царскими грамотами, губные старосты приводились к присяге в Разбойном приказе и получали соответствующие наказы. Демократический характер избрания губных и земских должностных лиц и перенесение на их плечи бремени местного управления, с одной стороны, избавляли центральный государственный аппарат от значительной административной нагрузки, снимая одновременно накал социального напряжения на местах, а с другой – обеспечивали обратную связь центральной власти с местным населением, проходившую как через отраслевые органы (Разбойный приказ), так и через органы общегосударственного сословного представительства. Тем не менее, принимая во внимание общее стремление центральной власти к увеличению объема своих полномочий и усилению контроля над подвластными территориями, создание органов губного и земского самоуправления было временной мерой.

Многочисленные жалобы местного населения на халатность кормленщиков в борьбе с наиболее тяжкими преступлениями послу-

138

5.3. Государственный аппарат периода сословного представительства и развитие русского права

жили поводом для изменения структуры местных органов. При этом обоснование введения органов губного самоуправления предопределило их компетенцию. Вместо наместников в уездах многочисленными губными грамотами и наказами населению уезда предписывалось избирать губных старост и их помощников. Система, порядок формирования и компетенция губных органов складывались на протяжении целого столетия и были унифицированы в ст. 4 XXI главы Уложения 1649 г. Согласно этой статье населению уезда, а именно дворянам, детям боярским, посадским и всяких чинов жилецким (горожане) и уездным сошным людям (черносошные крестьяне), из числа дворян, а в случае их отсутствия – из числа детей боярских надлежало избрать губного старосту. Кандидат в губные старосты должен был удовлетворять следующим требованиям:

–не находиться на военной службе (выйти в отставку по старости или по ранению), при этом за него государеву службу должны были нести его дети или племянники;

–быть грамотным;

–быть добрым, т. е. не иметь дурной репутации в уезде, и прожиточным, т. е. иметь достойные средства к существованию. После своего избрания губной староста направлялся в Москву,

в Разбойный приказ, где приводился к присяге. Также в Разбойном приказе губному старосте выдавалась «наказная память» – документ, содержащий основные нормативные положения о подведомственных ему преступлениях и наказаниях за них.

Впомощь губным старостам уездные сошные люди из своей среды избирали иных губных должностных лиц – губных целовальников, дьячков и тюремных сторожей, которые также подлежали приведению к присяге, правда, не в Разбойном приказе, а на местах, местными воеводами.

Вкомпетенцию губных органов входили «татейные, разбойные

иубийственные» дела, при этом законодатель не ограничивал деятельность губных старост пассивным разрешением указанных дел, но напрямую предписывал им, «чтобы они про татей и про розбойников сыскивали, и того смотрили, и берегли накрепко, чтобы однолично нигде татей и розбойников и розбойничьих станов и приездов

139

Глава 5. Сословно-представительная монархия в России (вторая половина XVI – первая половина XVII века)

не было», возлагая тем самым на губные органы ответственность за обеспечение правопорядка в уезде (см. ст. 5 главы XXI). Законодатель также четко ограждал полномочия губных старост от посягательств со стороны иных местных должностных лиц, в частности воевод, позволяя им разрешать входящие в компетенцию губных органов дела только в случае отсутствия таких органов в уезде (см. ст. 3 главы XXI).

Создание земских органов на посадах и в черных волостях санкционировалось царским правительством как привилегия для местного населения, которое тем самым освобождалось от административной власти кормленщиков. Взамен на местное население перекладывалась ответственность за сбор налогов и отправление иных государственных повинностей, а также обеспечение внутреннего правопорядка и спокойствия, что выражалось в организации отправления правосудия. При этом, кроме разрешения гражданских и мелких уголовных дел, земские органы на этапе своего становления зачастую разрешали и уголовные дела, подведомственные губным органам.

Земские органы (избы) избирались в составе земского старосты и земских целовальников, а также вспомогательных должностных лиц, например дьячков, всем тяглым населением соответствующего административно-территориального образования. Следует также указать, что фискальная деятельность земских органов находилась под плотной опекой приказной системы, а в последующем и воевод, которые вскоре получили в свои руки и основную массу административных и судебных полномочий.

Значительное видоизменение в период сословного представительства произошло с должностью городового воеводы. Первоначально такие должностные лица назначались в приграничные города с целью организации их обороны, для чего в подчинение воеводе передавались все местные служилые люди уезда. Однако с начала XVII в. с целью военного руководства и обеспечения правопорядка воеводы стали назначаться во все города государства, а впоследствии стали концентрировать в своих руках и функции гражданского управления. Осознав важность фискальной составляющей

140