История государства и права России с древних времен до октября 1917 года. Учебник

6.4. Изменения в государственном аппарате России в период расцвета абсолютизма

Указ о возвращении в прежние места беглых крестьян и бобылей от 19 февраля 1721 г. и др.). Одновременно в условиях использования принудительного труда крестьян стала намечаться тенденция их смешения с точки зрения профессиональных занятий с городским населением. Так, указ от 18 января 1721 г. позволял шляхетству и купечеству покупать деревни с крестьянами для организации заводов. Многие крестьянские деревни приписывались к государственным фабрикам и мануфактурам.

Созданная Петром I сословная и государственная структура общества не оставалась неизменной с течением времени, однако доказала свою жизнеспособность при его преемниках, сохраняясь в качестве скелета всех дальнейших преобразований.

6.4.Изменения в государственном аппарате России

впериод расцвета абсолютизма

Следующие масштабные преобразования отечественного государственного аппарата связаны с именем императрицы Екатерины II. Как упоминалось ранее, установленное Петром I административ- но-территориальное деление страны было во многом произвольным и не позволяло в достаточной мере контролировать различные как по размеру, так и по количеству проживавшего на них населения территории. Особо ярко слабый контроль местных властей проявился в период Пугачевского восстания 1773–1775 гг., борьба с которым началась лишь тогда, когда оно приняло значительные масштабы. Для целей укрепления связи центральной власти с местными государственными органами и усиления контроля подвластного населения Екатериной II в течение следующих десяти лет был проведен целый ряд административно-сословных преобразований, существенно видоизменивших административно-территориальное деление страны. Первым шагом в этом направлении стало издание 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

В целях организации местных государственных органов территория страны в зависимости от количества проживающего на ней

181

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

населения подразделялась на губернии или наместничества, которые,

всвою очередь, делились на уезды или округа. При этом в губернии (наместничестве) должно было проживать от 300 до 400 тыс. душ,

вуезде (округе) – от 20 до 30 тыс. душ. Соответственно указанному двухуровневому делению территории формировались органы государственной власти на местах. При этом государственный аппарат имел четкую сословную подведомственность по трем важнейшим с точки зрения государства сословиям того времени – дворянам, горожанам и крестьянам. Так, в уезде или округе создавался уездный или окружной суд, нижний земский суд, нижняя расправа.

Уездный (окружной) суд избирался дворянством уезда (округа)

всоставе уездного (окружного) судьи и одного или двух заседателей, при этом уездный (окружной) судья подлежал утверждению в должности губернатором (наместником). При уездном суде действовал уездный стряпчий, назначавшийся на должность правлением губернии (наместничества). Уездному (окружному) суду были подсудны уголовные и гражданские дела с участием дворянства уезда (округа).

Нижний земский суд возглавлялся земским исправником или капитаном, который избирался дворянством уезда (округа) и утверждался в должности губернатором (наместником), и состоял из двух заседателей, делегированных нижними расправами. Нижний земский суд, несмотря на название, был, скорее, административ- но-полицейским органом, в компетенцию которого входила земская полиция или благочиние, исполнение закона и повелений правления.

Наконец, нижняя расправа формировалась в уезде (округе), в котором проживало значительное количество государственных, дворцовых и экономических крестьян, состояла из расправного судьи, назначавшегося на должность правлением из числа чиновников, и восьми заседателей, которые избирались крестьянами. При этом заседатели могли быть избраны крестьянами не только из своей среды, но и из представителей любого другого сословия. После избрания заседатели представлялись для утверждения губернатору (наместнику). Два избранных заседателя нижней расправы делегировались в совестной суд, а еще два заседателя – в нижний земский суд. Нижней расправе были подсудны уголовные и гражданские дела

182

6.4.Изменения в государственном аппарате России в период расцвета абсолютизма

сучастием государственных, дворцовых и экономических крестьян и поселян уезда (округа).

Государственное присутствие в городах осуществлялось комендантами и полицмейстерами, а после реформы 1782 г. – городничими (обер-комендантами), в столицах – обер-полицмейстером и полицмейстером, выполнявшими в основном полицейские функции. Во всех же прочих делах до реформы 1785 г. управление городом осуществлялось городовыми магистратами, а после нее – городским головой и шестигласной думой.

Государственный аппарат губернии (наместничества) носил двухзвенный характер. Низшее звено составляли верхний земский суд, верхняя расправа, губернский магистрат и совестной суд. Вышестоящим звеном губернского аппарата (аппарата наместничества) было правление во главе с губернатором (наместником).

Верхний земский суд формировался в составе первого и второго председателей, назначавшихся императором по представлению Сената, и десяти заседателей, которые избирались дворянством губернии с последующим утверждением их в должности губернатором (наместником). При суде действовали прокурор, назначавшийся Сенатом по представлению генерал-прокурора, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел, назначавшиеся на должность Сенатом по представлению палат правления. Структурно верхний земский суд состоял из департамента по уголовным делам и департамента по гражданским делам. В компетенцию верхнего земского суда входил пересмотр в апелляционном порядке решений и приговоров уездных (окружных) судов губернии (наместничества), а также решений нижних земских судов.

Верхняя расправа действовала в составе первого и второго председателей, назначавшихся на должность Сенатом по представлению губернатора (наместника), и десяти заседателей, которые избирались и утверждались в должности в том же порядке, что и заседатели нижних расправ. При верхней расправе действовали прокурор, назначавшийся Сенатом по представлению генерал-прокурора, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел, назначавшиеся на должность Сенатом по представлению палат правления губернии

183

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

(наместничества). В компетенцию верхней расправы входил апелляционный пересмотр решений и приговоров нижних расправ губернии (наместничества).

Губернский магистрат формировался в составе первого и второго председателей, назначавшихся на должность Сенатом по представлению правления губернии (наместничества), и шести заседателей, избиравшихся гражданами губернского города и утверждавшихся в должности губернатором (наместником). При губернском магистрате действовали прокурор, назначавшийся Сенатом по представлению генерал-прокурора, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел, назначавшиеся на должность Сенатом по представлению палат правления губернии (наместничества). В компетенцию губернского магистрата входил пересмотр в апелляционном порядке решений и приговоров, вынесенных городовыми магистратами.

Наконец, особое место в нижнем звене губернского государственного аппарата занимал совестной суд. В компетенцию этого суда передавались некоторые категории уголовных дел, такие как дела о колдовстве, преступления, совершенные умалишенными, малолетними подданными, неумышленные преступления, преступления, совершенные под влиянием обмана, по глупости и по невежеству. В сфере гражданского судопроизводства совестной суд разбирал дела, передаваемые на его рассмотрение самими сторонами. Формировался суд в составе председателя, который назначался наместником (губернатором) из числа кандидатов, каждый из которых избирался судебным учреждением наместничества (губернии), и двух заседателей от дворян, избиравшихся дворянами губернии (наместничества), двух заседателей от горожан, избиравшихся гражданами губернского города, и двух заседателей от крестьян, делегировавшихся нижними расправами. После избрания заседатели совестного суда утверждались в должности губернатором (наместником).

Высшим звеном государственного аппарата губернии (наместничества) было правление, возглавлявшееся губернатором (наместником), назначавшимся на должность императором. В состав правления входили также порутчики правителя, или вице-губернаторы,

184

6.4. Изменения в государственном аппарате России в период расцвета абсолютизма

назначавшиеся императором, и советники и асессоры, назначавшиеся на должность Сенатом. Структурно правление делилось на палату уголовного суда и палату гражданского суда, возглавлявшиеся председателями, назначавшимися на должность императором по представлению Сената. Палата гражданского суда, в свою очередь, состояла из департамента юстиции и вотчинной коллегии. Также при правлении действовала казенная палата, возглавлявшаяся ви- це-губернатором и экономии директором. При правлении действовали губернский прокурор, назначавшийся на должность Сенатом по представлению генерал-прокурора, губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел, назначавшиеся на должность Сенатом. В судебную компетенцию правления входил пересмотр в порядке ревизии решений и приговоров верхнего земского суда, верхней расправы и губернского магистрата. Также правление заведовало всеми финансовыми, хозяйственными, социальными и полицейскими делами губернии (наместничества). Для этих целей при правлении учреждались должности экономии директора, руководившего казенной палатой, губернского казначея, назначавшихся на должность Сенатом по представлению правления, губернского и уездного землемеров, назначавшихся межевой экспедицией Сената, уездных казначеев, назначавшихся государственным казначеем по представлению казенной палаты, уездных докторов и лекарей, принимавшихся на службу губернатором (наместником). Следует особо отметить хотя и сословный, но все же выборный характер многих должностных лиц уездного и губернского государственного аппарата. Выборы осуществлялись соответствующими сословными органами на единый срок полномочий, который составлял три года.

Реформированный губернской реформой 1775 г. государственный аппарат империи более полно удовлетворял потребности центральной власти по контролю населения страны и в целом просуществовал в таком виде вплоть до Великих буржуазных реформ 60–70-х годов XIX в. Закрепив сословную структуру российского общества, он был нацелен на укрепление власти и привилегий дворянства и верхушки городского населения, в которых императорская власть видела свою опору в противовес прикрепленному к земле кре-

185

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

стьянству, создававшему основные материальные блага и имевшему минимум прав и максимум обязанностей. Если привилегированное правовое положение дворянства и горожан подтверждалось все новыми и новыми нормативными актами, то статус крестьян, особенно владельческих, в течение XVIII в. неизменно приобретал все новые и новые ограничения, переходя из государственной в частновладельческую подведомственность. Так, указом от 13 декабря 1760 г. помещикам разрешалось отправлять крестьян, выразивших неповиновение, вместе с семьей на поселение в Сибирь с зачетом отправленных крестьян за рекрутов. Указ от 8 января 1765 г. фактически полностью узаконил уголовно-процессуальные полномочия помещиков по отношению к своим крестьянам, позволив первым за правонарушения направлять вторых на каторжные работы и возвращать их назад и обязав государственные органы исполнять соответствующие указания помещиков. Наконец, указ от 22 августа 1767 г. ликвидировал возможность крестьян обжаловать действия помещиков, установив наказание за подачу прошений непосредственно императору. Все эти меры, с одной стороны, возводили помещиков в роль государственных чиновников по отношению к проживавшим в их поместьях крестьянам, а с другой – фактически обусловливали публичные полномочия помещиков правом владения земельными участками, что приводило к возможности рассматривать крестьян как объект частной собственности при практически полной свободе помещика определять их судьбу. Именно к XVIII в. относится большинство фактов торговли крестьянами без привязки их к земельным участкам, и несмотря на то, что государство неоднократно подтверждало свой запрет на такие сделки, соответствующая практика имела место.

В противовес такой правовой политике в отношении к крестьянству государство уже к концу XVIII в. законодательно закрепило все привилегии дворянства и верхушки городского населения, одной из которых было право на организацию сословного самоуправления.

21 апреля 1785 г. свет увидели два нормативных акта, устанавливавших права, обязанности и ответственность дворянства и горожан, а также определившие порядок организации и деятельности органов городского и дворянского самоуправления.

186

6.4. Изменения в государственном аппарате России в период расцвета абсолютизма

Первым актом была Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства, известная также под названием Жалованной грамоты дворянству. Этот нормативно-пра- вовой акт окончательно закрепил наиболее привилегированное положение дворянского сословия в социальной структуре российского общества. Грамотой закреплялась неприкосновенность личности и имущества дворянина, наследственный характер сословной принадлежности, свобода выбора деятельности и места жительства и иные личные и имущественные права дворян. В целях консолидации дворянского сословия грамотой устанавливалась двухуровневая система дворянского самоуправления. Низший уровень формировался в уезде, где все дворяне составляли собрание дворянства уезда. Беспоместные дворяне имели право присутствовать на собрании без права голоса. Собрание дворянства уезда из числа дворян уезда, достигших возраста 25 лет и имеющих доход с деревень не ниже 100 рублей в год, избирало уездного предводителя дворянства. На эту должность не могли быть избраны беспоместные дворяне, а также дворяне, не проходившие государственную службу или при прохождении службы не получившие обер-офицерского чина. Собрание дворянства уезда избирало гласных в собрание дворянства губернии, уездного (окружного) судью и заседателей уездного (окружного суда), земского исправника (капитана).

Уездный предводитель дворянства осуществлял непосредственное руководство внутренними дворянскими делами, руководил дворянской опекой, создаваемой при уездном суде, в которой, кроме него, заседали уездный судья и заседатели уездного суда. Дворянская опека осуществляла социальное обеспечение дворянских сирот и вдов.

Гласные собраний дворян уездов губернии формировали собрание дворянства губернии, которое для утверждения в должности губернского предводителя дворянства представляло губернатору кандидатуры двух уездных предводителей дворянства, из которых выбиралась одна. Также на собрании дворянства губернии избирались заседатели верхнего земского суда и совестного суда.

Для внутренних надобностей дворянского сословия собрание дворянства губернии имело право за счет добровольных вкладов

187

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

дворян составить собственную казну, организовать собственный архив, иметь особую печать, а также организовать в губернском городе дом для проведения дворянских собраний. Кроме того, в каждой губернии предписывалось составить родословную дворянскую книгу.

Вторым нормативно-правовым актом стала Грамота на права и выгоды городам Российской империи, или Жалованная грамота городам. Эта грамота вводила в правовую практику новое обозначение городского населения – «мещанство», а также значительно отличное от петровского деление городского населения на группы в зависимости от профессионально-имущественных критериев. Для этих целей, а также

вцелях организации органов городского самоуправления все население города вносилось в городовую обывательскую книгу, состоявшую из шести частей. В первую часть книги вносились настоящие городовые обыватели, которыми признавались жители города, имевшие на праве собственности дом, строение, земельный участок. Вторую часть городовой обывательской книги составляли купцы, которые, в свою очередь, подразделялись на три гильдии. В первую гильдию входили купцы, чье состояние оценивалось в сумму от десяти до пятидесяти тысяч рублей, во вторую гильдию – купцы, владевшие состоянием

вразмере от пяти до десяти тысяч рублей, в третью – купцы, чье состояние могло быть оценено в сумму от тысячи до пяти тысяч рублей. Третью часть городовой обывательской книги составляли ремесленники, сгруппированные по цеховому признаку. В четвертую часть книги записывались иногородние и иностранные гости, т. е. проживавшие в городе для целей торговли или организации промыслов наиболее зажиточные иногородние и иностранные купцы. Пятую часть городовой обывательской книги составляли именитые граждане, которыми признавались городские жители, владевшие состоянием, оцененным в сумму свыше пятидесяти тысяч рублей, либо занимавшие важнейшие государственные должности. Наконец, в шестую часть книги вносились те жители города, которые не вошли в первые пять частей. Такие жители именовались посадскими людьми. Примечательно, что запись

впосад допускалась даже для некоторых категорий крестьян. Дворяне же, даже постоянно проживавшие в городе и имевшие в нем недвижимость, не включались в число городовых обывателей.

188

6.4. Изменения в государственном аппарате России в период расцвета абсолютизма

Каждая часть городовых обывателей, собираясь отдельно, по частям города (посадские люди и настоящие городовые обыватели), цехам, гильдиям, национальностям (иногородние и иностранные гости) или подразделениям на внутренние части (именитые граждане), избирала по одному гласному из которых составлялась общая городская дума. В компетенцию этого органа входило заведывание внутренними делами города, попечение о развитии городского ремесла и торговли, налаживание взаимоотношений с иными городами и организация внутреннего правопорядка и спокойствия, наблюдение за городской инфраструктурой, организация прироста городских доходов, разрешение споров между ремеслами и гильдиями. Общая городская дума созывалась по мере необходимости, но не менее одного раза в период действия своих полномочий (три года). Для исполнения полномочий общей городской думы в период между ее созывами этот орган из своей среды избирал шестигласную думу, состоявшую из шести гласных, каждый из которых являлся представителем одной из шести частей городовых обывателей. Общая и шестигласная думы имели единое место собраний – в доме городского общества – и единую печать. Важнейшей функцией обеих дум являлось заведывание городскими доходами и расходами, о чем им надлежало отчитываться губернатору и в казенную палату. И общая, и шестигласная дума действовали под председательством городского головы, избиравшегося мещанами в особом порядке и возглавлявшего городовой магистрат. При этом общей и шестигласной думе воспрещалось вмешиваться в текущие и судебные дела магистрата, а магистрату, в свою очередь, предписывалось исполнять законные требования общей и шестигласной думы. Городовой магистрат не претерпел существенных изменений и состоял из городского головы, бургомистров и ратманов, избиравшихся мещанами из своей среды.

Для исполнения функций общественного призрения в городах учреждались сиротские суды, возглавлявшиеся городским головой, в помощь которому назначались два члена городового магистрата.

Окончательно оформившаяся в правление Екатерины II сословная и территориальная структура Российской империи позволила наиболее эффективно распространить неограниченную власть монарха на все подвластное население, меньшая часть из которого

189

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

(дворянство) служила силовой и административной опорой, противопоставленной и контролирующей его абсолютное большинство (городское население и крестьянство), создававшее все материальные блага и практически полностью отстраненное от исполнения го- сударственно-властных полномочий.

Однако наиболее ярко проявившиеся после смерти Петра I и относительно сглаженные при его выдающихся преемницах (Елизавета Петровна и Екатерина II) недостатки монархической формы правления, связанные с законодательной неурегулированностью порядка престолонаследия, каждый раз порождавшие кризис при смене монарха, а также структурные недостатки центрального органа общей компетенции (Сената), не позволявшие ему выполнять функции межотраслевой координации в рамках единого централизованного бюрократического аппарата, предопределили дальнейшую эволюцию центральных государственных органов, происходившую на протяжении всего XVIII и начала XIX в.

При преемниках Петра I роль Правительствующего Сената как центрального органа общей компетенции неизменно подменялась действовавшими при особах императриц и императоров кулуарных органов власти. Отсутствие в составе Сената представителей центральных отраслевых органов придавало принимаемым межотраслевым решениям властно-волевой, не всегда профессионально обоснованный характер. Это предопределило возможность подмены сенатских решений решениями любых облеченных властью лиц, а поскольку в условиях абсолютной монархии таковыми являлись лица, приближенные к императору (императрице), именно их советы облекались в форму повелений монарха. Так, после смерти Петра I был учрежден Верховный тайный совет во главе с А. Д. Меньшиковым, принимавший наиболее важные государственные решения и служивший определенным фильтром для поступающих по вертикали государственной власти докладов императрице (Екатерина I) и императору (Петр II). С воцарением Анны Иоанновны Верховный тайный совет был упразднен и его место занял Кабинет министров, игравший ту же роль. Елизавета Петровна при принятии наиболее важных государственных решений опиралась на советы Кабинета

190