История государства и права России с древних времен до октября 1917 года. Учебник

6.1. Государственные и правовые идеи российских мыслителей XVIII – первой половины XIX века

полномочиями в сфере местных хозяйственных, административных и финансовых дел. В каждой области должна быть областная дума и палата выборных, а правитель избирается народным вечем на четыре года из числа кандидатов, представленных областными палатами. Правом законодательной инициативы обладают члены обеих палат и министры, а законы принимаются простым большинством голосов.

Монарха Муравьев видел главой исполнительной власти, полномочия которого установлены конституцией. У него нет права ни изменять, ни отменять законы, но он является верховным начальником вооруженных сил, дипломатических отношений, имеет право созывать палаты и менять время их заседаний. Ему подконтрольны и министерства: финансов, иностранных дел, военное и морское. Вся его деятельность, в свою очередь, контролируется народным вечем. Наконец, судебная власть отделена от административной, имеет централизацию от судов совестных на уровне уезда до верховного судилища. Судьи должны быть несменяемы, но должность должна быть цензовой – 2000 рублей серебром. Судебные заседания проходят гласно и публично, но могут на низовом уровне рассматривать дела незначительной важности. Апелляция приносится на съезды совестных судей. Следующее звено судебной системы – областные суды, состав которых избирается областными палатами. Судьи высшего судебного органа – верховного судилища – выбираются народным вечем до 70-летнего возраста из числа «непорочных лиц» с имуществом не менее 15 тысяч серебром. Ему же принадлежит и функция конституционного контроля.

Более радикальной по революционному настрою была «Русская Правда» Павла Ивановича Пестеля (1793–1826). Он был сторонником республиканской формы правления, демократического режима, установить который планировал с помощью временного верховного правления, которое за 10–15 лет приготовит народ к конституции после свержения самодержавия. Вполне четко он сформулировал судьбы царской семьи: убить царя и всех членов царской фамилии и рода. Предлагал Пестель уничтожить и сословное неравенство, звания дворян, купцов, мещан, крестьян и всех именовать гражданами. Освобождение крестьян он связывал с раздачей земли, а свободу

161

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

слова, печати, вероисповедания – с запретом критики революционных властей. Верховная власть должна была принадлежать народному вечу, куда могли быть избраны граждане старше 20 лет, кроме прислуги. Имущественный ценз Пестель отвергал. Исполнительную власть он видел выборной из пяти лиц, избираемых народным вечем. Они составляли державную думу, один из них выбирался в президенты страны сроком на один год и считался главой государства.

Славянофилы (А. Кошелев, И. Аксаков, К. Аксаков, И. Киреевский, Ю. Самарин) полагали, что Россия должна развиваться особым образом, не похожим на западный путь развития. Их главным девизом был следующий: «Открыть свое, чтобы не идти за чужим». Они отмечали, что культивирование материальных начал привело Запад к утрате внутреннего смысла жизни, поэтому путь России состоит в уклонении от излишнего материализма и сохранении традиционных духовных ценностей, прежде всего православной веры.

Опыт политико-правового заимствования с Запада для нас неприемлем, полагали они. Во-первых, в России право есть скорее не закон, а неписаный живой обычай. Юридический формализм с его акцентом на рациональной стороне права не будет своим для русского правосознания. Во-вторых, в России право всегда есть справедливость – правда, неразрывная с религиозно-нравственными идеалами. Поэтому не с помощью правильных законов надо улучшать общественную жизнь и государство, а с помощью нравственно-ре- лигиозного развития культуры. В-третьих, общинный дух, коллективизм русских людей сформировали особый тип государственности, основанный на нравственности и соборности. Между тем западная модель гражданского общества построена на индивидуализме и антигосударственном противопоставлении общества и государства («государство – ночной сторож»). Поэтому русский народ не стремится к государственной власти, политической жизни, участию в управлении государством, следовательно, либерализм, парламентаризм неприемлемы для России. России необходимо самодержавие.

Интересно отметить, что многие идеи и взгляды славянофилов обладали гораздо более либеральным духом, чем идеи их оппонен- тов-западников. Например, славянофилы опирались на представ-

162

6.1. Государственные и правовые идеи российских мыслителей XVIII – первой половины XIX века

ления о человеке, склонном к благочестию, на образ высокой нравственности и соборности государственной власти (монархического правления), принцип невмешательства государства в сферу народной деятельности, единства земли и государства, народа и государя, свободы общественного мнения, мысли, слова, совести, печати, общинного и земского обустройства. Идеальное гармоничное состояние между государством и народом, по их мнению, – состояние взаимного невмешательства.

Для истории конституционного права важно отметить, что, отдавая политическую власть государю, народ (земство) приобретал свободу общественного мнения, свободу слова, мысли, печати, совести. «Идеи славянофилов о правах и свободах являются существенным элементом и принципом славянофильского государственно-правово- го идеала»1. Они понимали самодержавие как «олицетворенную волю народа». Задача самодержца – угадывать волю народа. При истинном самодержавии, а не при имперском абсолютизме единственно возможны становятся самоуправление и общественное мнение. «Общественное мнение, вот чем самостоятельно может и должен служить народ своему правительству, и вот та живая, нравственная связь, которая может и должна быть между народом и правительством...

Для возможно полного благоденствия нужно, чтоб и та и другая сторона пользовалась своим правом: чтоб земля не стесняла действий государя, чтоб государь не стеснял мнения земли»2.

Например, по мнению А. С. Хомякова, российское общество есть прежде всего земщина, голос которой – это голос земли, голос народа. Земщина является выражением думы, свободы мысли народа, и к ее голосу должна прислушиваться власть. Поэтому никакие барьеры не должны разделять царя и народ, власть и земщину3. За эти барьеры они критиковали абсолютистской идеал власти, который стал официальным после реформ Петра I.

1Андреев Н. Ю. Земство в государственно-правовом идеале славянофилов // История государства и права. 2015. № 19. С. 8.

2 Аксаков К. С. Записка о внутреннем состоянии России. М. 1996. С. 80–82. 3 Бердяев Н. А. Алексей Степанович Хомяков. М., 2005. С. 156.

163

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

Термином «земля» («земщина») славянофилы обозначали народ, который добровольно передал свою политическую власть государю, но продолжает воздействовать на него посредством свободы слова, мысли, печати, совести и общественного мнения, доводимых до царя Земским собором. Ю. Ф. Самарин считал, что Земские соборы представляют собой форму «государственного представительства всей Русской земли»1.

Государство не должно ломать естественный ход народной жизни, вторгаться в сферу духовных ее начал. И. С. Аксаков полагал необходимым государю заниматься внутренним и внешним управлением государством, а к земским (народным) делам относил духовную, культурную и материальную жизнь народа, его обычаи и традиции. Государь обязан обеспечить защиту внутренней правды, внутренней свободы, духовной жизни народа. Однако связь государя с народом фундаментальна: «В том-то вся и сущность союза царя с народом, что божественная нравственная основа жизни у них едина, единый Бог, единый Судия, един Господень закон, единая правда, единая совесть»2.

Славянофилы критиковали декларируемый государственниками принцип иерархичности и оправдание государственного насилия. Славянофильские концепции нашли отражение в демократизации общества при Александре II, идеи же консерваторов в значительной степени ассоциируются с контрреформами Александра III.

Западники (А. Чаадаев, Н. Чернышевский, В. Белинский, А. Герцен) считали иначе. Они полагали, что России необходимо заимствовать все лучшие достижения западной культуры. История России полна смут, прошлое у нее – темное. Православие – не лучший выбор в качестве религии, оно способствует политической и социальной апатии. Государство в их концепции должно быть проводником реформ сверху.

1Самарин Ю. Ф. Революционный консерватизм. Письмо Р. Фадееву по поводу его книги «Русское общество в настоящем и будущем (чем нам быть)» // Православие и народность. М., 2008. С. 390.

2Аксаков И. С. Речь на коронационных торжествах 1883 года при короновании императора Александра III // Наше знамя – русская народность. М., 2008. С. 261.

164

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

Западники критически относились к обычному праву, полагали, что ему недостает формы. Поэтому в России необходимо культивирование правовой культуры, юридического мировоззрения, западного правового мышления. Запад они критиковали за преобладание формального равенства над материальным, т. е. были социалистами.

Государственный идеал западников складывался далеко не в либеральных тонах: для России необходимо насаждение реформ свыше – от правительства, нужна сильная, жесткая, централизованная власть. Государство выше личности. Необходимо скопировать ряд политических и правовых институтов Запада. Дать России Конституцию, полагал Белинский, означает погубить Россию, так как общество и народ подобны детям, которые не знают, что делать со своей свободой. Не в парламент, а в кабак пойдет народ. Общество политикой не интересуется, вследствие этого России нужен просвещенный абсолютизм. Демократические режимы слишком неустойчивы, поэтому западники отрицательно относились к демократии и народоправству.

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

К концу XVII в. царское правительство сконцентрировало в своих руках достаточно политических, военных и финансовых ресурсов для того, чтобы отказаться от опоры на органы сословного представительства.

В течение периода сословного представительства в системе высших государственных органов произошли изменения, существенно усилившие политическое влияние царя. Как упоминалось выше, основная оппозиция царской власти исходила от сословия крупных землевладельцев-вотчинников (бояр) и была сосредоточена в боярской думе, формировавшейся в основном из представителей этого сословия. Из бояр формировалась также вся верхушка отраслевого государственного аппарата и высшее военное командование, чему способствовала система местничества. В течение второй половины

165

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

XVII в. царю удалось значительно ослабить боярское влияние путем увеличения состава боярской думы за счет введенных дворян, в силу своего материального положения зависимых от государя. Постепенное проникновение дворянского сословия в центральные органы отраслевой компетенции и местный государственный аппарат и превращение среднего и нижнего уровней государственных служащих в профессиональных чиновников, получающих за свою службу государево жалование и поместные земли, являющиеся основным источником их существования, создали ту необходимую опору царской власти, на которую она могла в любое время опереться, не опасаясь саботажа со стороны боярской аристократии. Наконец, 12 января 1682 г. было ликвидировано последнее юридическое препятствие для окончательной перестройки государственного аппарата с сословного на профессиональный принцип его комплектования – отменена система местничества. Все перечисленные меры привели к усилению самостоятельности царской власти с ее опорой на профессиональный государственный аппарат и ослаблению влияния боярской аристократии на функционирование центральных государственных органов.

Одновременно в течение второй половины XVI – первой половины XVII в. значительной реорганизации подверглись вооруженные силы государства. За этот период царское правительство окончательно отказалось от использования боярских дружин, в то же время ограничив систему местничества в руководстве войсками. Акценты при комплектовании вооруженных сил постепенно смещались от иррегулярных к регулярным войскам. Дворянское ополчение все больше уступало место стрелецким полкам и полкам нового строя, формировавшимся на основе принудительных наборов и постоянно и исключительно занимавшимся военной службой. Такая структура вооруженных сил абсолютно исключала боярский сепаратизм и, напротив, создавала незыблемый силовой барьер вокруг царской власти как от внешнего, так и от внутреннего врага.

Наконец, воспользовавшись Соляным бунтом 1648 г., царское правительство смогло решить важнейший вопрос налогово-фискаль- ной системы – ликвидировать белые слободы и установить государственную монополию на налогообложение посадского населения.

166

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

Ликвидация белых слобод лишила боярскую аристократию влияния на значительную часть городских жителей, ранее находившихся под ее покровительством, доходов от сборов с жителей данных слобод и одновременно значительно расширила круг налогоплательщиков, увеличив доходы казны и снизив социальное напряжение от увеличения налогов.

Все указанные меры дали царю необходимые инструменты для проведения независимой от мнения представителей сословий политики, не требовавшей более санкционирования органом сословного представительства. Последний Земский собор в полном составе был созван в 1653 г., и хотя совещания с представителями сословий в усеченном составе продолжались и после, середину XVII в. можно считать концом периода сословного представительства в России.

Однако, несмотря на отказ от созыва общегосударственного сословно-представительного органа, весь центральный и местный государственный аппарат был пронизан пережитками предыдущего этапа государственного развития и не до конца удовлетворял потребностям царской власти в воплощении ее воли в поведении всех подвластных субъектов.

Так, центральный орган общей компетенции – боярская дума – по-прежнему формировался по сословному принципу, а потому сохранял пережитки системы местничества и традиции боярского сепаратизма. Этот орган не имел четко очерченной компетенции, его деятельность была практически не регламентирована.

Громоздкая и непрозрачная приказная система также создавала значительные трудности для управления ею. Отсутствие единого принципа деятельности приказов и наделения их компетенцией, параллельное существование целого ряда идентичных судных, фискальных, управленческих приказов создавали сложности в разграничении их полномочий и определении ответственных за неисполнение царских повелений.

В добавок административно-территориальное деление страны было чрезмерно дробным, что так же, как и в приказной системе, делало практически невозможным осуществление постоянного контроля за местными должностными лицами.

167

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

Все это усугублялось отсутствием в государственном аппарате специализированных контрольных органов.

Таким образом, достигнув к концу XVII столетия политической, военной и финансовой самостоятельности, царское правительство встало перед необходимостью перестройки центрального и местного государственного аппарата в соответствии с его новыми целями, основной из которых было воплощение абсолютной воли монарха в подлежащих государственному вмешательству сферах жизнедеятельности общества. И первые решительные шаги в указанном направлении были предприняты в начале XVIII в. Петром I.

Реформаторская деятельность Петра I продолжалась с самого начала его самостоятельного правления (1689), однако носила не всегда последовательный характер. Значительный западноевропейский акцент эта деятельность получила после Великого посольства 1697–1698 гг. и в целом была закончена лишь к концу правления этого царя.

Исторически первой реформой Петра I, пережившей своего реформатора, было укрупнение административно-территориального деления страны. 18 декабря 1708 г. был издан указ об учреждении губерний и о расписании к ним городов. Напомним, что в естественно сложившейся к XV в. уездно-волостной системе Российского государства город традиционно занимал место уездного центра, поэтому губернская реформа Петра I произвела укрупнение администра- тивно-территориального деления страны, надстроив над уездным (позднее – провинциальным) уровнем уровень губернский. Всего учреждалось восемь губерний – Московская, Ингерманландская, Архангельская, Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Сибирская. Какой-либо привязки к размерам территории или численности населения губернская система не имела, в связи с чем крайне сложно было определить необходимый для губернского управления и в то же время унифицированный государственный аппарат. Так или иначе, но главой указанного аппарата являлся губернатор, назначаемый царем и опиравшийся в своей деятельности на канцелярии. В период правления Петра I губернский аппарат постоянно совершенствовался. Так, в 1714 и в 1722 гг. в каждой губернии соответственно учре-

168

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

ждались должности провинциал-фискала, его помощника (фискала)

ипрокурора, осуществлявших надзорные функции. Отдельно следует сказать о попытке Петра I разделить судебные и административные полномочия путем учреждения 8 января 1719 г. в некоторых губерниях надворных судов. Эти суды формировались в составе президента, вице-президента и двух-шести асессоров и рассматривали в качестве первой и апелляционной инстанций уголовные и гражданские дела. Однако попытка оказалась неудачной, вскоре должности президентов надворных судов стали совмещаться с должностями губернаторов, а в 1727 г. эти суды были и вовсе упразднены.

Реформа административно-территориального устройства страны была продолжена 29 мая 1719 г. путем учреждения новой адми- нистративно-территориальной единицы – провинции. Провинциальное деление территориально несколько укрупняло деление уездное

ибыло крайне схоже с ним по своему административному наполнению. Во главе провинциального аппарата, как и в уезде, стоял воевода (должность позднее была переименована в коменданта), в подчинении которого находилась канцелярия. Судебные полномочия в провинции осуществляли нижние, или провинциальные суды, возглавлявшиеся воеводами (комендантами) и состоявшие из асессоров.

Укрупнение административно-территориальной структуры страны в совокупности с перестройкой иных звеньев государственного аппарата в целом, безусловно, улучшило связь центрального правительства с территориями, однако в силу своей неунифицированности и слабой административной наполненности в дальнейшем потребовало реформирования.

Кпериоду правления Петра I относится также попытка радикального реформирования системы городского самоуправления. Эксперименты по проведению городской реформы сперва носили локальный характер – осуществлялись в столице (Москве). Под влиянием впечатлений от европейского путешествия 1697–1698 гг. в 1699 г. в Москве Петр создал Бурмистерскую палату, в 1700 г. переименованную в Ратушу, в ведение которой передавались все административные и судебные дела местного значения и с участием городского населения. И лишь в 1721 г. опыт организации городского

169

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

самоуправления был обобщен в изданном 16 января Регламенте, или уставе Главного магистрата и рекомендован для использования в регламентации самоуправления городов всего государства. Для целей организации органов городского самоуправления и надзора за ним создавался Главный магистрат во главе с обер-президентом. В соответствии с главой II Регламента или устава Главного магистрата в ведение этого органа входило: «1) Во всех городах порядочной магистрат учредить. 2) Оной добрыми уставами и ограждениями снабдить. 3) Того смотреть, чтоб было правосудие. 4) Добрую полицию учредить. 5) Купечество и мануфактуры размножать... и в лучшее состояние производить, також и прочее, что к магистратской пользе принадлежит, приводить в добрый порядок и совершенство, где как возможно, с усмотрением». Для целей организации местного самоуправления все города подразделялись на пять категорий в зависимости от количества дворов: в первую часть включили «большие главнейшие города: Санктпетербург, Москву, Новгород, Казань, Ригу, Ревель, Архангельской город, Астрахань, Ярославль, Вологду, Нижний Новгород и прочие тем подобные, в которых от 2 до 3 тыс.

ивыше. Во вторую внутренние города и к тем средние приморские, яко Выборг, Нарва и прочие, в которых от тысячи до полуторы тысячи дворов и выше. В третию також внутренние города и к ним малые приморские города, яко Пернов и тому подобные, в которых от пяти сот до тысячи. В четвертой городы небольшие, в которых от двусот пятидесяти дворов и выше; а в пятой части все малые города и слободы, где какие обретаются» (глава V Регламента или устава Главного магистрата).

Во всех городах предписывалось поэтапно создать на выборной основе магистраты во главе с президентами и в составе («по величеству города») от четырех до одного бургомистра и ратманов (советников), в компетенцию которых входило внутреннее планирование городских территорий, попечение о развитии ремесла и торговли, охрана общественного порядка, отправление правосудия по уголовным

игражданским делам для населения города, сбор налогов, организация школ, размещение гарнизонных и транзитных войск и другие вопросы местного значения. При этом из состава городского населе-

170