История государства и права России с древних времен до октября 1917 года. Учебник

6.5.Реформы государственного аппарата первой половины XIX века

еевеличества (1741–1756), а затем Конференции при высочайшем дворе. Петр III в период своего недолгого правления учредил Императорский совет. При императорских особых Екатерины II и Павла I действовал Совет при высочайшем дворе. Наконец, Александр I, с именем которого связаны наиболее радикальные и последовательные реформы центральных государственных органов, в первое десятилетие своего правления пользовался услугами Непременного совета. Однако на протяжении XVIII в. социально-экономические условия в стране претерпели значительные изменения, существенно возросла доля промышленного и товарного сельскохозяйственного производства, увеличилось количество городских жителей, оживился товарообмен и окончательно сложился внутрироссийский рынок, усилилась экономическая активность населения и, как следствие, увеличилось количество сфер жизни, подлежавших государственному вмешательству. Административно-территориальная (1775) и полицейская (1782) реформы опутали территорию страны целой сетью государственных органов, деятельность которых требовала отраслевого направления и координации. И если отраслевое направление задавалось созданными еще Петром I коллегиями, то межотраслевая координация практически не осуществлялась. Да и коллегиальная система не вполне отвечала требованиям абсолютной власти императора.

6.5.Реформы государственного аппарата первой половины XIX века

Широкомасштабная реформа центрального государственного аппарата была начата 8 сентября 1802 г. Манифестом об учреждении министерств. Место коллегий в звене центрального отраслевого управления заняли восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции (министр юстиции по должности являлся генерал-прокурором), внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Министерская реформа была продолжена в 1810–1811 гг. Манифест о разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, ка-

191

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

ждому управлению подлежащих, от 25 июля 1810 г. ликвидировал Министерство коммерции, выделил особое Министерство полиции, а также создавал Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел, Государственное казначейство и Ревизию государственных счетов (Государственный контроль). Предметы ведения каждого министерства и главного управления были определены в изданном 17 августа 1810 г. Манифесте о разделении государственных дел по министерствам. Наконец, наиболее детально состав министерств, их компетенция, порядок формирования и деятельности были определены Манифестом об общем учреждении министерств от 25 июня 1811 г. В отличие от коллегий министерства действовали на принципах единоначалия, возглавлялись министром, мнение которого по спорным вопросам являлось окончательным. Министр лично отвечал перед императором за деятельность министерства и являлся полновластным руководителем подчиненного ему органа. Товарищ министра исполнял обязанности министра во время его отсутствия. Структурно министерства подразделялись на возглавлявшиеся директорами департаменты, которые, в свою очередь, делились на отделения. В министерстве также выделялись совет министра, разрешавший дела, касающиеся нескольких департаментов, в который входили все директора департаментов, и канцелярия. В департаментах созывались общие присутствия отделений в составе начальников отделений, разрешавшие дела, касающиеся нескольких отделений. Многозвенная структура министерств предопределила письменный порядок делопроизводства и многоступенчатость принимаемых решений, однако, построенная как единая вертикаль чиновников во главе с одним руководителем, была наиболее адекватна существовавшей иерархической системе построения государственных органов. По наиболее важным делам министры имели право непосредственного доклада императору. Сами же министры были подконтрольны Правительствующему Сенату, куда ежегодно обязаны были предоставлять отчет о деятельности своего министерства, который после изучения с мнением Сената передавался императору. Манифестом от 8 сентября 1802 г. была предпринята попытка создать в рамках Правительствующего Сената координирующий

192

6.5. Реформы государственного аппарата первой половины XIX века

орган общей компетенции – Совет министров, состоявший из министров и собиравшийся один раз в неделю. Заседание Совета было правомочно при наличии кворума из пяти министров, в число которых должен был входить министр, в ведении которого находился обсуждаемый вопрос. Наиболее же важные вопросы обсуждались Советом в полном составе. Однако, как было указано, данный Совет не являлся самостоятельным органом, обладавшим собственной компетенцией, и не играл значительной роли в государственном аппарате.

20 марта 1812 г. перед отбытием в армию Александр I учредил самостоятельный государственный орган – Комитет министров, чем завершил создание центрального органа общей компетенции. Комитет министров имел особого председателя, управляющего делами и состоял из министров, председателей департаментов Государственного совета, государственного секретаря и членов, назначаемых императором. Комитет обязан был заседать два раза в неделю, однако возможно было созывать и чрезвычайные собрания. Дела на разрешение комитета вносились заинтересованным министром, при этом дела, требующие высочайшего утверждения, перед представлением их императору подлежали принятию Комитетом министров. Решения принимались Комитетом большинством голосов, в случае равенства голосов голос председателя был решающим.

1 января 1810 г. Александр I учредил особый законотворческий орган – Государственный совет. Формально Государственный совет возглавлялся самим императором, который считался его председателем, однако фактически обязанности председателя исполнял ктото из его членов, назначенных императором. Государственный совет состоял из министров и членов, назначаемых императором, а также имел разветвленный вспомогательный аппарат, подразделявшийся на департаменты. Всего в Государственном совете в разное время насчитывалось до пяти департаментов: Департамент общих законов, Департамент гражданских, духовных дел, юстиции и полиции, Департамент финансов, промышленности и наук, Военный департамент и созданный в 1831 г. Польский департамент. Каждый департамент Государственного совета имел свое собственное направление законотворческой деятельности, однако ст. III Манифеста от 1 янва-

193

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

ря 1810 г. прямо устанавливала, что никакой закон или иной нормативный акт не исходит от Совета и не имеет силы без высочайшего утверждения. Тем не менее устанавливалось правило, согласно которому каждый закон перед его утверждением императором подлежал обязательному обсуждению в Государственном совете.

Реформы центрального государственного аппарата начала XIX в. в целом придали ему наиболее логичные для иерархической системы формы, привычные и для современной административной вертикали. Организованное по принципу единоначалия отраслевое управление замыкалось на центральный орган отраслевой компетенции, составленный в том числе из глав отраслевых ведомств, что позволяло ему осуществлять координационную функцию. При отсутствии системы разделения властей в рамках центрального государственного аппарата отдельно выделялась законотворческая деятельность, не являвшаяся изолированной и также связанная с отраслевым управлением. Возглавлялся государственный аппарат высшим органом, концентрировавшим всю полноту государственной власти и контролировавшим все нижестоящие органы.

Омраченное восстанием 14 декабря 1825 г. вступление на престол преемника Александра I – императора Николая I – заставило усилить политическую составляющую государственного аппарата.

3 июля 1826 г. императором был издан указ «О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел к Собственной его величества канцелярии», учредивший Третье отделение. Императорская канцелярия была создана Петром I как вспомогательный орган, подготавливавший дела для личного разрешения государем и оформлявший его решения. Этот орган преобразовывался, подстраиваясь под требования каждого императора, однако в период правления Николая I приобрел самостоятельное, надминистерское значение.

В разные периоды времени Собственная его императорского величества канцелярия насчитывала до шести отделений.

Первое отделение занималось собственно канцелярской работой, а именно подготовкой издаваемых императором нормативных актов, осуществлением контроля за их исполнением, приемом и пе-

194

6.5. Реформы государственного аппарата первой половины XIX века

редачей императору прошений и докладов. Впоследствии Первое отделение стало также осуществлять надзор за деятельностью министерств, проводить кадровую политику.

Второе отделение было создано 4 апреля 1826 г. с целью проведения кодификации действующего законодательства. Результатом деятельности этого подразделения стало создание Полного собрания законов и Свода законов Российской империи.

Наибольший политический вес в государственном аппарате получило Третье Собственной его императорского величества канцелярии отделение, ставшее преемником Тайной экспедиции Сената и заменившей ее Особенной канцелярии, действовавшей сперва при Министерстве полиции, а затем при Министерстве внутренних дел.

Согласно указу от 3 июля 1826 г. в ведении Третьего отделения находились:

1.Все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции.

2.Сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов.

3.Известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и проч., коих розыскания и дальнейшее производство остается в зависимости министерств: финансов и внутренних дел.

4.Сведения подробные о всех людях, под надзором полиции состоящих, равно и все по сему предмету распоряжения.

5.Высылка и размещение людей подозрительных и вредных.

6.Заведывание наблюдательное и хозяйственное всех мест заточения, в кои заключаются государственные преступники.

7.Все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в предел государства прибывающих и из оного выезжающих.

8.Ведомости о всех без исключения происшествиях.

9.Статистические сведения, до полиции относящиеся. Впоследствии Третье отделение приняло на себя функции раз-

бора дел о жестоком обращении помещиков с крестьянами, театральной цензуры и наблюдения за периодической печатью.

195

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

Для решения указанных задач была сформирована структура Третьего отделения, насчитывавшая в разные годы до пяти экспедиций:

–первая экспедиция ведала наблюдением за революционными и общественными организациями и деятелями, проводила дознания по политическим делам, составляла для императора ежегодные обзоры общественного мнения и политической жизни страны;

–вторая экспедиция осуществляла надзор за религиозными сектами, собирала сведения об изобретениях, фальшивомонетчиках, заведовала местами заключения государственных преступников;

–третья экспедиция вела наблюдение за проживающими в России иностранцами, собирала сведения о политическом положении, революционных партиях и организациях зарубежных государств;

–четвертая экспедиция собирала сведения о крестьянском движении и о мероприятиях правительства по крестьянскому вопросу, обо всех происшествиях в стране, о видах на урожай и т. п.;

–пятая экспедиция ведала цензурой и наблюдала за периодическими изданиями.

25 июня 1826 г. все жандармские подразделения страны были

объединены в Отдельный корпус жандармов во главе с шефом жандармов, на должность которого был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф. После учреждения Третьего отделения он же получил должность его начальника. Указанное совмещение наделило Третье отделение соответствующей силовой составляющей, обусловившей его эффективную деятельность.

Четвертое отделение Собственной его императорского величества канцелярии было создано в 1828 г. и занималось женским образованием, приютами, здравоохранением и прочими вопросами благотворительности и призрения.

Пятое отделение было создано в 1835 г. для проведения преобразований в управлении государственной деревней.

Наконец, шестое отделение было создано в 1842 г. как временное, с целью обустройства мирной жизни в Закавказском крае.

Игравшая промежуточно-посредническое между императором и министерствами значение Собственная его императорского вели-

196

6.6. Правовая система Российской империи периода абсолютной монархии...

чества канцелярия зачастую подменяла органы отраслевого управления и межотраслевые органы, а потому являлась лишним звеном в государственном аппарате, лишь удлинявшим путь от непосредственного изучения дела до принятия конкретного решения. Однако Третье отделение канцелярии совместно с Отдельным корпусом жандармов, фактически превратившееся в самостоятельный орган политической полиции, стало действенным оружием в борьбе с радикальными политическими движениями и физически обеспечило проведение реакционного курса Николая I.

6.6. Правовая система Российской империи периода абсолютной монархии

(конец XVII – первая половина XIX века)

Развитие государственного аппарата и совершенствование способов его влияния на подвластное население не могли не сопровождаться обширным правовым регулированием, которое в условиях сложной бюрократической структуры все больше заменяло инди- видуально-распорядительные акты. Правотворчество периода абсолютной монархии, как и государственный аппарат, окончательно приобрело иерархический характер, наделяя законодательными функциями исключительно главу государства. Все нижестоящие органы выполняли лишь разъяснительные и правоприменительные функции, воплощая тем самым в жизнь принцип абсолютности воли монарха. Это, впрочем, не исключало их активного участия в подготовке нормативно-правовых актов, впоследствии, с использованием докладного порядка делопроизводства, рассматривавшихся и утверждавшихся царем (императором).

С воцарением Петра I в правотворчестве стал активно применяться опыт западноевропейских государств. В обиход входили новые наименования нормативно-правовых актов (манифесты, регламенты, рескрипты, табели и т. д.). Совершенствовалась юридическая техника их составления. За период с начала XVIII до второй половины XIX в. российское законодательство постепенно утратило национальный

197

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

колорит, влившись в единый мировой процесс развития юриспруденции, приобретало традиционные для римского права формы. Уникальный для Европы XVII в. принцип универсальной кодификации, воплощенный при создании Соборного уложения 1649 г., сохранял свою актуальность и в рассматриваемый период. Однако вплоть до 1832 г. систематизация отечественного права велась с переменным успехом. Во второй половине XVII в. модернизация правовой системы шла по пути издания Новоуказных статей, дополнявших Уложение 1649 г. Однако к концу века необходимость проведения новой систематизации российского права стала для царского правительства очевидной. Указом от 6 июня 1695 г. Петр I отдавал приказам распоряжение подготовить новый правовой материал для включения его в Уложение. 18 февраля 1700 г. была создана Палата об уложении для составления на основе Соборного уложения 1649 г. нового уложения. Однако в условиях петровских преобразований, кардинальным образом изменивших государственный аппарат и социальную структуру общества, произвести новую систематизацию оказалось невозможным. Неудачной стала также попытка систематизации отечественного права, предпринятая императрицей Екатериной II в 1767 г. Созванная ею 8 августа 1767 г. на основе широкого представительства Уложенная комиссия проработала в полном составе до декабря 1768 г., не принеся ожидаемого результата – универсальной кодификации российского права. Во многом неудачные попытки составления нового уложения, имевшие место на протяжении всего XVIII – начала XIX в., были обусловлены попытками совместить систематизацию права с проведением реформ. И лишь ограничившись систематизацией действующего законодательства, сознательно избегая любых нововведений, удалось осуществить универсальную кодификацию. 4 апреля 1826 г. в рамках Собственной его императорского величества канцелярии было создано Второе отделение, работу которого фактически возглавил выдающийся русский юрист Михаил Михайлович Сперанский. Результатом работы отделения стало последовательное издание двух сборников, знаменовавших собой успешное окончание двух этапов универсальной кодификации. Первым сборником стало Полное собрание законов Российской империи, изданное в 1830 г. и представлявшее собой

198

6.6. Правовая система Российской империипериода абсолютной монархии ...

сборник из более чем 30 тыс. законодательных актов России со времени Соборного уложения 1649 г. до 12 декабря 1825 г., расположенных в хронологическом порядке. Собрание состояло из 45 томов. Тома с первого по сороковой включали собственно законодательные акты, сорок первый том представлял собой хронологический указатель, сорок второй том – алфавитно-предметный указатель, сорок третий и сорок четвертый тома – штаты военные, военно-морских и гражданских чинов, сорок пятый том включал книгу тарифов и несколько томов приложений, таких как книга чертежей и рисунков, гербы городов и т. п. Полное собрание законов Российской империи на протяжении последующих периодов развития государства стало официальным сборником издаваемых нормативно-правовых актов и дополнилось еще двумя изданиями. Второе издание выпускалось ежегодно с 1830 по 1884 г. и охватило нормативный материал с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. Это издание насчитывало 55 томов, включавших более 60 тыс. нормативных актов. Третье издание выпускалось ежегодно с 1885 по 1916 г. и содержало в себе нормативный материал с 1 марта 1881 г. по 31 декабря 1913 г. (13 января 1914 г.). Данное издание состояло из 33 томов, содержавших в себе более 40 тыс. нормативных актов.

Однако окончательным этапом универсальной кодификации, проведенной под руководством М. М. Сперанского, стало издание в 1832 г. Свода законов Российской империи. Свод законов, в отличие от Полного собрания, представлял собой сгруппированный по отраслевому признаку сборник действующих законов, которыми надлежало руководствоваться в повседневной жизни. Этот нормативный акт был введен в действие с 1 января 1835 г. и с этого момента стал основным источником российского права вплоть до октября 1917 г. Свод законов Российской империи состоял из 15 томов, при этом его содержание было основано на Полном собрании законов – каждая норма содержала ссылку на соответствующую статью Полного собрания, – что породило немало споров о приоритете двух названных сборников. Свод законов в полном объеме переиздавался в 1842 и 1857 гг. Между переизданиями и впоследствии выпускались ежегодные и сводные Продолжения Свода. Для удобства пользования частными лицами во второй половине XIX – начале XX в. со-

199

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

ставлялись и публиковались неофициальные редакции Свода законов, включавшие все нововведения на дату публикации.

После окончания в 1832 г. работ по составлению Свода законов Российской империи отечественная кодификация производилась как по указанному универсальному сценарию, так и по отраслям права. Так, 15 августа 1845 г. императорским указом было утверждено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Этот нормативный акт являлся полноценным уголовным кодексом, детализация которого остается недосягаемой вплоть до наших дней. Уложение состояло из 2224 статей, сгруппированных по родовым объектам посягательств в 12 разделов, которые, в свою очередь, распадались на главы, отделения и отделы. Первый раздел Уложения представлял собой общую часть, оставшиеся 11 – описание конкретных составов преступлений и проступков. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было введено в действие с 1 мая 1846 г. и претерпело три редакции – в 1857, 1866 и 1885 гг. Соотношение этого кодифицированного нормативного акта с основным источником Российского права было решено путем его включения в пятнадцатый том Свода законов. Такая же судьбы постигла и все иные нормативные акты. Таким образом, и сам Свод законов не оставался неизменным, порой претерпевая существенные изменения не только по содержанию, но и структурно. В частности, в 1892 г. Свод законов Российской империи был дополнен шестнадцатым томом, включившим в себя утвержденные в 1864 г. Судебные уставы.

6.7.Рост социально-экономических противоречий

вроссийском обществе первой половины XIX века

Окончательно сформировавшиеся в первой четверти XIX в. государственный аппарат и правовая система обеспечивали стабильность существования абсолютной монархии и устойчивость сословной социальной структуры общества. Однако именно социально-экономи- ческое развитие российского общества, имевшее место в указанный период, требовало существенных изменений в государственной и

200