История государства и права России с древних времен до октября 1917 года. Учебник

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

ния («граждан»), подведомственного магистрату, исключались проживающие в городах шляхетство (дворянство), священнослужители, иностранные купцы, государственные служащие. Само же население подразделялось в зависимости от материального положения на две гильдии – «регулярных граждан» и прочих жителей города («подлых людей»), а по профессиональному признаку – на цехи во главе с алдерманами (старшинами). Приговоры и решения городовых магистратов могли быть обжалованы гражданами в Главный магистрат. Говоря о попытках Петра I регламентировать организацию и деятельность местного самоуправления, следует также указать на довольно общую и неполную государственную регламентацию порядка организации и деятельности городовых магистратов, что впоследствии также привело к дальнейшему реформированию этой системы.

Указ от 12 декабря 1718 г. знаменует начало радикальных преобразований в звене центрального отраслевого управления. Нестройная и противоречивая приказная система была заменена системой из девяти коллегий – Чужестранных дел, Камор (Казенных сборов), Юстиц (Расправа гражданских дел), Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-Контор (казенных дел), Берг и Мануфактур. Впоследствии на правах коллегий были созданы иные отраслевые органы, такие как Духовная коллегия (Святейший Правительственный Синод) и Главный магистрат. Коллегиальная система значительно упростила и унифицировала отраслевое управление, а также ввела новую систему построения и принципы деятельности центральных отраслевых органов.

Структурно коллегия составлялась из присутствия и канцелярии. В присутствие входили президент, вице-президент, четыре советника, четыре асессора (заседателя). Канцелярию составляли секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор, переводчик, подьячие. При коллегиях существовали надзорные органы – фискалы и прокуроры. Последним для целей надзора за деятельностью коллегии отдавалась в подчинение канцелярия коллегии.

Как следует из названия новоучрежденных органов, решения принимались присутствием коллегиально, большинством голосов,

171

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

однако в связи с тем, что глава VIII Генерального регламента разрешала президенту коллегии разделять труды между членами коллегии, принцип непосредственности разрешения дел все же подменялся докладным принципом делопроизводства, когда со всеми обстоятельствами дела был знаком лишь один из членов присутствия, в то время как остальные члены принимали решение на основании его доклада. Одновременно учреждалась строжайшая система регистрации входящей и исходящей корреспонденции и фиксации всех принимаемых коллегией решений. Цель этой системы была достаточно четко определена в главе XII указа от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената»: «...дабы наш интерес ни в чем не повредить, и того ради всем членам не прийти к тяжкому ответствованию, також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло».

Коллегиальная система была значительным шагом вперед по сравнению с системой приказов: структура и деятельность коллегии были унифицированы и детально регламентированы, однако сам порядок коллегиального принятия решения не вполне соответствовал утверждающейся в государственном аппарате иерархии государственных органов и должностных лиц. Президент, несмотря на свои административные полномочия, не мог противоречить консолидированному мнению иных членов присутствия, а потому не нес полной ответственности за деятельность подчиненного ему органа. И напротив, сохранение докладного принципа принятия решений фактически девальвировало коллегиальность в деятельности коллегии.

В иерархической системе государственного аппарата длительное время оставался нерешенным вопрос функционирования центрального органа общей компетенции. Как упоминалось ранее, выполнявшая эту функцию боярская дума в силу своего сословного состава, пережитков местничества и традиционного консерватизма не могла устраивать проводившего радикальные реформы Петра I. С самого начала своего самостоятельного правления этот царь созывал думу крайне редко и лишь по большой надобности, а около 1700 г. боярская дума перестала созываться совсем. Однако традиционные совещания царя с ближними людьми по наиболее важным вопросам сохранялись в форме так называемой ближней канцелярии, а позд-

172

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

нее – консилии министров. В связи с неоконченностью процесса реформирования государственного аппарата эти полуофициальные кулуарные совещания позволяли решать ряд межотраслевых вопросов, однако все же не могли играть роль центрального органа общей компетенции. Началом же процесса формирования такого органа следует считать указ от 22 февраля 1711 г. об учреждении Правительствующего Сената. Сенат, просуществовавший более двух столетий (упразднен 22 ноября 1917 г. декретом о суде № 1), регулярно реформировался, приобретая и утрачивая те или иные полномочия,

иэволюционировал от коллективного главы государства в период отсутствия царя к высшему судебному учреждению империи. Даже в период правления Петра I он неоднократно изменял свой состав

икомпетенцию, однако в целом выполнял как раз функции центрального органа общей компетенции, правда, чаще совмещая их с функциями высшего контрольно-надзорного органа. Свое наиболее полное правовое регулирование Правительствующий Сенат получил 27 апреля 1722 г. с изданием указа «О должности Сената».

Традиционно для государственных органов того времени Сенат подразделялся на присутствие и канцелярию. Присутствие составляли действительные тайные и тайные советники, назначавшиеся лично императором. По указу от 11 декабря 1717 г. «О штате коллегий

ио времени открытия оных» президенты вновь создаваемых коллегий также включались в присутствие, что главным образом и делало Сенат центральным органом общей компетенции. Однако указом от 27 апреля 1722 г. президенты коллегий из состава Сената были исключены, а ст. 1 главы II прямо предписывала им в случае необходимости обращаться к генерал-прокурору, который и докладывал дело в присутствие. Согласно ст. 1, 2 главы I указа от 27 апреля 1722 г. в заседании Сената могли участвовать лишь члены присутствия, а также генерал- и обер-прокуроры, обер-секретарь, секретари и протоколист. Все остальные для участия должны были получать особые приглашения. Данные изменения не лучшим образом сказались на выполнении Сенатом координирующей межотраслевой функции, способствуя отчуждению принимаемых решений от изучения фактических обстоятельств дела и учета мнения заинтересованных

173

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

лиц и специалистов. Сенат возглавлял иерархию вспомогательных государственных органов, а поэтому его решения не могли носить абсолютно самостоятельного характера. Для разрешения наиболее важных дел ст. 3 главы II указа «О должности Сената» оставляла докладной порядок передачи дел государю. Кроме этого, государь оставлял за собой право контроля за деятельностью Сената, который осуществлялся с помощью ведшегося канцелярией строжайшего письменного способа делопроизводства, а также надзирающих должностных лиц.

На канцелярию Сената, состоявшую из обер-секретаря, секретарей и протоколиста, возлагалась функция строгого учета и регистрации входящей и исходящей корреспонденции, целью которой, как указывалось выше, было обеспечение высочайшего контроля за его деятельностью. В сенатской канцелярии существовала должность экзекутора, в обязанности которого входило наблюдение за порядком в канцелярии, а также заведование хозяйственными делами данного органа.

Также при Сенате действовал разрядный стол во главе с герольдмейстером, ведавший учетом дворян и направлением их на службу, и рекетмейстер, осуществлявший апелляционно-надзорные функции по отношению к нижестоящим судебным учреждениям.

Для улучшения сношений с местными должностными лицами при Сенате постоянно находилось по два комиссара от каждой губернии.

Надзорные функции в Сенате исторически выполнялись двумя видами должностных лиц. В 1711 г. Петром I для целей ведения негласного надзора за деятельностью государственных органов была учреждена должность обер-фискала. Указом же от 17 марта 1714 г. фискальная система была распространена на всю территорию государства. Обер-фискал и фискалы действовали при Сенате и коллегиях, провинциал-фискалы и фискалы назначались в каждую губернию, фискалы командировались в наиболее важные города. В целом тайный характер надзора не давал фискалам каких-либо административных полномочий в поднадзорных органах, однако ст. 10 указа от 17 марта 1714 г. позволяла им делать копии со всех

174

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

заинтересовавших их дел начиная с 1700 г. Обо всех обнаруженных правонарушениях фискалы должны были негласно доносить чиновникам соответствующего уровня (императору, в Сенат, в коллегии, губернаторам и комендантам), а в случае если эти чиновники не отреагируют на донос надлежащим образом – вышестоящим фискалам, которые действовали в таком же порядке, при этом обер-фискал имел право доклада непосредственно царю. Указ от 17 марта 1714 г. устанавливал систему стимулирования и ответственности фискалов, при этом если стимулирование носило вполне осязаемый характер (по ст. 11 половина взятых по делам фискалов денег поступала в казну, а из оставшихся денег половина отдавалась обнаружившему правонарушение фискалу, а вторая половина делилась между фискалами всех уровней), то меры ответственности предусматривались лишь в случае умышленного злоупотребления своими полномочиями, в противном же случае ложный донос был ненаказуем (ст. 5–7 указа). В 1722 г. деятельность фискалов была в значительной части стеснена прокурорами, а в 1730 г. система фискалов была окончательно ликвидирована.

12 января 1722 г. надзорная система была усовершенствована учреждением прокуратуры. Указом вводились должности гене- рал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, а также должности прокуроров в каждой коллегии. Указом от 18 января 1722 г. прокурорские должности учреждались также и в надворных судах, чем прокурорская система распространялась на всю территорию страны. Наконец, наиболее детально деятельность прокуратуры была урегулирована указом от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-проку- рора». Статья 1 главы XI данного указа наиболее ярко подчеркивала высшие надзорные полномочия генерал-прокурора в государственном аппарате империи: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет». Как следует из приведенного положения, в обязанности прокуроров всех уровней вменялся надзор за точным исполнением воли государя, выраженной в изданных им нормативных и индивидуальных правовых актах, а также в актах всех нижестоящих государственных органов по иерархии. При этом

175

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

каждый уровень прокурорской системы надзирал за соответствием издаваемых поднадзорными ему органами и должностными лицами актов и принимаемых решений решениям и актам вышестоящих органов. Для выполнения указанных функций прокуроры, в отличие от фискалов, наделялись значительными административными полномочиями по отношению к поднадзорному органу. Для этих целей генерал-прокурору и обер-прокурору была подчинена канцелярия Сената вместе с обер-секретарем и экзекутором, а прокурорам коллегий – канцелярии коллегий. В случае обнаружения нарушения государевой воли в издаваемых органом актах прокуроры имели право требовать исправления допущенных нарушений, а в случае отказа опротестовывали соответствующие решения, что приостанавливало их действие, и доносили об этом вышестоящему прокурору. При этом генерал-прокурор обязан был доносить о выявленных нарушениях непосредственно императору. Однозначно в пользу прокуроров был разрешен вопрос иерархии по отношению к системе фискалов. О выявленных нарушениях фискалы обязаны были сообщать соответствующим прокурорам, которые давали или не давали дальнейший ход делу. На прокуроров также возлагалась обязанность осуществлять надзор за деятельностью фискалов. Сами же прокуроры были изъяты из подсудности местных и отраслевых органов. В случае обнаружения нарушений со стороны генерал-прокурора и обер-прокурора они подлежали суду государя. Дела о правонарушениях всех нижестоящих прокуроров были подсудны Сенату.

Определенным символическим завершением реформирования отечественного государственного аппарата стало принятие 22 октября 1722 г. Петром I императорского титула, подчеркивавшего его абсолютное верховенство внутри страны и независимость (равное положение среди всех европейских монархов) вне ее. Действительно, после петровских преобразований государственный аппарат России претерпел существенные изменения и представлял собой сравнительно стройную иерархию государственных органов и должностных лиц во главе с императором. Государственная система строилась на совершенно новых принципах прохождения государственной службы и действовала в строгом бюрократическом порядке. Дея-

176

6.2. Создание государственного аппарата абсолютной монархии

тельность чиновников была детально регламентирована государем, чему служили два основных нормативных акта – изданный 28 февраля 1720 г. «Генеральный регламент» и утвержденная 24 января 1722 г. «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Новый государственный аппарат находился под строгим контролем специализированных органов – фискалов и прокуроров, – что должно было исключить произвольное по отношению к воле государя использование должностными лицами своих властных полномочий. Таким образом, система организации государственной власти была приспособлена для воплощения воли монарха в поведении подвластных лиц.

Немаловажным условием для воплощения монаршей воли в поведении населения являлось существование в стране действенного механизма узаконенного насилия. В связи с отсутствием специализированной государственной полицейской структуры соответствующие функции взяла на себя реформированная Петром I армия. До Петровской реформы армия, несмотря на значительное количество полков нового строя, носила в основном иррегулярный характер, т. е. формировалась лишь на период войны и распускалась по ее окончании. Даже стрелецкие и пушкарские полки в мирное время занимались ремеслом и торговлей, но не военной подготовкой. В конце XVII в. по образцу полков нового строя Петром I были сформированы потешные Преображенский и Семеновский полки. А в 1699 г. был произведен первый рекрутский набор. Рекрутской повинности подлежало все податное население страны (для дворянского сословия и иных служилых сословий военная служба оставалась обязательной), при этом от каждого соответствующего сообщества (крестьянской общины, посада) должно было выделяться определенное количество рекрутов. Служба рекрутов первоначально была пожизненной, а воинская подготовка и военное дело – единственным занятием. Для целей содержания регулярных полков в январе 1722 г. был учрежден новый налог (подушная подать), а сами полки были размещены на

177

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

территориях, население которых уплачивало подлежащие на содержание полка денежные средства. Указом от 26 июня 1724 г., получившим название «Плакат о зборе подушном и протчем», часть адми- нистративно-полицейских полномочий по сбору подушной подати возлагалась на командиров воинских частей, что фактически придавало им полицейские функции, которые они и выполняли впоследствии, являясь силовой опорой местных властей.

Петру I принадлежит также первая попытка заложить основу профессиональных органов охраны общественного порядка и собственности. Речь идет о предусмотренной главой X Регламента или устава главного магистрата от 16 января 1721 г. возможности учреждения полиции, которая «особливое свое состояние имеет; а именно: оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное

инепотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу…». Однако общегосударственное регулирование деятельности полиции начинается лишь с Указа от 23 апреля 1733 г., учредившего таковую в городах империи. Согласно этому указу полиция в городах формировалась путем командирования на соответствующие должности армейских чинов. Так, в губернские и провинциальные города на должность полицмейстера назначались соответственно армейский капитан и поручик, при которых из армейских же чинов формировался съезжий двор, состоявший из ун- тер-офицера, капрала и восьми или шести рядовых в зависимости от статуса города, и канцелярия в составе двух служащих.

Полицейская система была реорганизована Уставом благочиния или полицейским от 8 апреля 1782 г. В городах для полицейских целей формировались управы благочиния или полицейские во главе с городничим. В столицах (Москва и Санкт-Петербург) главы управ благочиния именовались обер-полицмейстером и полицмейстером. Непосредственно в управе предусматривались должности пристава уголовных дел и пристава гражданских дел. Для полицейских целей город делился на части (включали в себя от 200 до 700 дворов)

икварталы (50–100 дворов). За благочинием в части города следил

178

6.3. Формирование сословной структуры российского общества периода абсолютной монархии

частный пристав, в квартале – квартальный надзиратель, в помощь которому придавался квартальный поручик.

Однако и с этим уставом полицейская система не получила своей окончательной централизации. Наконец, в 1802 г. Александром I в ходе реформы центральных органов отраслевого управления в числе прочих создается Министерство внутренних дел, в обязанность которому вменялось «печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи» (ст. 4 Манифеста об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г.). C 1810 по 1819 г. эти функции исполняло особое Министерство полиции, которое впоследствии вошло в состав Министерства внутренних дел.

Параллельно с общей полицейской системой свое развитие получила политическая полиция. Как упоминалось ранее, еще в царствование Алексея Михайловича политический надзор в государственном аппарате осуществлялся в приказе Тайных дел. В период же правления Петра I такие функции выполняли Преображенский приказ (после его смерти – Преображенская канцелярия) и Тайная канцелярия. После смерти Петра I оба этих органа были ликвидированы, однако в 1731 г. была создана Канцелярия тайных и розыскных дел, в свою очередь, упраздненная в 1762 г. Ее место в этом же году заняла Тайная экспедиция при Сенате, просуществовавшая с таким названием до 1801 г.

6.3. Формирование сословной структуры российского общества периода абсолютной монархии

Параллельно реформированию государственного аппарата в годы правления Петра I существенному преобразованию подверглась сословная структура российского общества, приобретя, наконец, законченный вид. Наиболее важной для целей функционирования единоличной власти монарха стала консолидации опоры центральной власти в рамках единого сословия. Указом от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» были окончательно ликвидированы правовые различия меж-

179

Глава 6. Абсолютная монархия в России (конец XVII – начало XX века)

ду поместьем и вотчиной. Оба вида землевладений были объединены под общим наименованием «недвижимая вещь». Этим же указом вводился принцип единонаследия (собственник не имел право делить недвижимую вещь между наследниками, лишь один из которых после его смерти наследовал право собственности), который, однако, 17 марта 1731 г. был отменен при сохранении общего правового статуса земельных владений. Одновременно с начала XVIII в. сословия землевладельцев были консолидированы под единым наименованием «шляхетство», которое уже в 1720-х гг. было заменено традиционным для России названием «дворянство». Дворяне оставались служилым сословием с пожизненным сроком службы, которое больше не было закрытым. Так, п. 11 Табели о рангах от 24 января 1722 г. позволял наделять дворянским достоинством государственных служащих, достигших восьмого ранга и выше. При преемниках Петра I в качестве привилегий, даровавшихся дворянству, условия службы неуклонно смягчались, вплоть до полной отмены обязательной службы Манифестом о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству от 18 февраля 1762 г.

По прежнему сохранялось жесткое прикрепление к земле податных категорий населения – горожан и крестьянства. Глава IV Регламента или устава Главного магистрата предписывала возвращать в города выбывших по той или иной причине горожан. В целом же политика Петра I была направлена на стимулирование активности верхушки городского населения, в том числе и путем дарования ему прав организации местного самоуправления.

Детализировался и приспосабливался к проведенным преобразованиям порядок поиска и возврата беглых крестьян (Наказ сыщикам беглых крестьян и холопов от 2 марта 1683 г., Указ о записи купчих и поступных на вотчинных и поместных крестьян в поместном приказе, а кабал и ссудных записей – в приказе холопьего суда и о взыскании пошлин с этих крепостных актов от 30 марта 1688 г., Указ о посылке сыщиков во все города для сыска беглых крестьян и холопов и наложении взысканий за держание беглых и за сопротивление их сыску от 23 марта 1698 г., Указ о наказании крестьян и бобылей за неповиновение своим владельцам и за побеги от 24 апреля 1713 г.,

180