Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

се брожения, процессе творчества, оно выпирает из всех сфер советского строительства»1.

Несмотря на эмоциональную защиту Президиума ВЦИК со стороны ее председателя М.И. Калинина, члены коммунистической фракции настаивали на принятии мер, направленных на улучшение его работы. Например, нарком здравоохранения Н.А. Семашко предлагал: усилить работу Президиума с местами и наладить контроль за законодательной деятельностью наркоматов.

Единственным среди присутствующих, кто положительно оценил деятельность Президиума ВЦИК, был Ю. Ларин. Он выступил со следующей речью в его защиту: «Я предлагаю отклонить предложения Варейкиса и Семашко и одобрить доклад Калинина. Кто не понял государственного значения и смысла той речи, которую произнес Калинин, тот, очевидно, слушал недостаточно внимательно или недостаточно сознательно. Калинин развернул глубокую картину. Он показал не только ту кружевную громадную работу, которую мы за ним знаем, но точно и систематически очертил те тончайшие нити, которые составляют интимный переходный ремень между центром и местами. В его лице Президиум стал воплощением справедливости, души, совести современного режима. Он показал то, что является затаенной целью достижений красных парламентов, что этот парламент стал конкретным вместилищем жалоб, обид, желаний и стремлений своего народа. Президиум ВЦИК этого фактически достигает. Ходатайства к Ленину это не есть простое ходатайство, а это есть процесс осознания верхами партии тех настроений, которые проходят внизу. Когда мы съезжаемся на съезд руководители и партийные деятели – это совсем другая вещь, чем когда обыкновенные граждане сел и деревень обращаются к Калинину. Калинин, как председатель ВЦИК вполне правильно понимает свою основную задачу. Она заключается в том, чтобы поперек Совнаркома и ВЦИК ломиться в двери»2.

Однако Каганович и после выступления Ларина настойчиво предлагал коммунистической фракции принять резолюцию с рекомендациями по улучшению работы Президиума ВЦИК: «Я настаиваю, чтобы мы приняли конкретные практические предложения,

237

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

хотя бы те, которые внес Семашко. Если неудобно опубликовать, как постановление пленума ВЦИК вынесем это в коммунистическую фракцию ВЦИК, нельзя же переносить дипломатию в коммунистическую фракцию ВЦИК»1. По результатам голосования была принята резолюция Ларина, одобрявшая в целом деятельность Президиума ВЦИК, но Калинин при этом сообщил присутствующим, что данная резолюция будет пересмотрена ЦК.

19 марта начала работать II сессия ВЦИК 8-го созыва: Калинин сделал еще раз доклад о работе Президиума ВЦИК перед пленумом ВЦИК. Он отметил, что главной работой Президиума была его текущая законодательная и контрольно-административная работа. При сравнении отчетных докладов Калинина о работе Президиума перед фракцией коммунистов ВЦИК и на пленуме ВЦИК можно заметить, что его выступление перед ВЦИК носило более аргументированный характер. Видно, что Председатель Президиума ВЦИК готовил свое второе отчетное выступление более тщательно, с учетом тех критических замечаний, которые были высказаны членами ВЦИК – коммунистами на фракции. Калинин, например, говорил: «Сюда приходят с разными вопросами, например, о дележке в крестьянской семье, когда у отца с сыном идет спор о какой-нибудь овце. И в то же время, здесь же решаются законодательные акты. Эта разносторонняя деятельность как бы показывает слабость высшего органа Советской республики. Само собой разумеется, с точки зрения европейского парламентаризма это – абсолютно нетерпимая вещь, но советские органы – молодые органы, которые в области государственного законодательства открывают новую эру. Эти органы несут нечто новое и совершенно несвойственное старым парламентским учреждениям. С точки зрения старого парламентаризма, приведенные примеры – показатель примитивности. Но мне кажется, что наша примитивность похожа на примитивность первой электрической лампочки по сравнению с самой лучшей керосиновой лампой.

Должна быть установлена новая форма общения высшего законодательного органа с гражданским населением. Эту форму общения мы нащупываем на практической работе, стремимся тем или другим путем уловить.

1РГАСПИ. Ф. 94. Оп. 2. Д. 18. Л. 67.

238

Глава третья

Наше население – мелкокрестьянское – всегда с каким-то испугом и особым чувством относилось к высшим органам и к так называемому закону. Старый буржуазный мир целые тысячелетия опутывал крестьянские и прочие обывательские массы словом «законность», и для того, чтобы уразуметь эту законность, нужно было быть или высоко квалифицированным жуликом или действительно крупным ученым. Широкие же слои населения не имели представления о самом законе и высших государственных органах. Когда рабочие и крестьяне приходят и сталкиваются лицом к лицу с высшими государственными органами, когда они видят, что этот высший орган является по существу полной копией, только в гигантском масштабе, с органов волостного совета, перерождение психологии этого населения происходит в 20 раз быстрее. Психология понимания закона, психология понимания управления у населения растет гигантски. Вот почему Президиум стремится по мере сил и разумения центральный орган Советской власти приблизить к местным»1. Итак, основная цель, которую преследовал высший законодательный орган в лице Президиума ВЦИК, заключалась в том, чтобы установить связь с массами, научить простых людей понимать и уважать законы Советской власти.

После отчета Калинина ВЦИК заслушал доклад заместителя Председателя СНК А.И. Рыкова о топливном кризисе и доклад члена ВЦИК М.Ф. Владимирского о пересмотре границ административнохозяйственного деления РСФСР, а на заседании ВЦИК 20 марта 1921 года Калинин выступил с докладом о замене продовольственной разверстки налогом. Перед председателем ВЦИК стояла задача объяснить членам ВЦИК кардинальное изменение политики Советской власти по отношению к крестьянству. Калинин сделал это следующим образом: «Уже на VIII съезде Советов наметились первые шаги того нового курса, на который потом встало законодательство Советской республики. Недавно состоялся X съезд коммунистической партии, постановления которого самым решительным образом опровергают басню о невнимании коммунистов к интересам крестьянского населения. Этот съезд не только одобрил постановления VIII съезда Советов, но и пошел в этой области еще дальше. Стремясь закрепить союз рабочего и крестьянского населения, съезд признал

1I–IV сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета VIII созыва. Стенографический отчет. М., 1922. С. 15–17.

239

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

справедливым облегчить бремя повинностей, падавших на крестьянское население за истекшие три года. Одним из сильнейших препятствий на этом пути является развившийся в Советской республике бандитизм. Кулацкие слои населения, недовольные уравнительностью землепользования, недовольные тем, что у них отняли власть над беднотой, не мирятся с Советской властью. Рабочий класс не думает эксплуатировать крестьянское население. Придет момент, когда рабочий класс с лихвой возвратит крестьянству все то, что сейчас с большими трудностями берет от них. Советская власть признала, что под первый закон, принятый VIII съездом, надо еще подвести фундамент. Необходимо заинтересовать мелкого крестьянина-хозяина, чтобы он почувствовал, что его усиленный труд будет вознаграждаться. Государственная повинность в виде хлебного налога выражается определенным сбором с каждого землепашца, и если этот землепашец сумеет улучшить свое хозяйство, он получит вознаграждение за свой труд в виде излишка продукта, который останется в его распоряжении. Второй пункт заключается в том, что налог должен быть минимальным налогом. Он лишь постольку нужен Советской власти, поскольку нам приходится восстанавливать наши разрушенные фабрики и заводы. Это только директива, только канва, по которой окончательно будут разрабатывать закон СНК и Президиум ВЦИК. Мы должны проявить невероятную гибкость при проведении этого закона. Новый закон дает возможность некоторым отдельным крестьянам выходить в кулаки, стать мелкими капиталистами»1.

В обсуждении доклада Калинина о замене продразверстки продналогом принял участие Шлихтер – председатель Тамбовского губисполкома. Он обратил внимание присутствующих на пункт 2 законопроекта, в котором закреплялось, что «налог должен быть меньше налагавшегося до сих пор путем разверстки обложения», и считал, что этот пункт вызывает недоумение, ведь не секрет, что сама замена разверстки налогом является уступкой пролетарского государства крестьянству и закон предусматривает обязательство уменьшения налога. В связи с этим он предложил «не давать никаких поблажек крестьянству»2.

1I–IV сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета VIII созыва. Стенографический отчет. М., 1922. С. 85–88.

2Там же. С. 89.

240

Глава третья

Итак, 20 марта 1921 года обсуждение ключевого закона новой экономической политики произошло в высшем законодательном органе государства, во ВЦИК. Рассмотрим, какова была процедура подготовки и принятия этого известного правового акта Советской власти. 15 марта 1921 года Президиум ВЦИК, выполняя решение X съезда РКП(б), принял постановление о замене разверстки натуральным налогом1. В тот же день Президиум ВЦИК поручил специальной комиссии к 20 марта разработать основные положения декрета для утверждения его на сессии ВЦИК 8-го созыва. 16 марта Пленум ЦК РКП(б) одобрил состав комиссии при Президиуме ВЦИК. В комиссию были включены: В.П. Милютин (ВСНХ), А.Д. Цюрупа (Наркомпрод), Е.А. Преображенский (ЦК РКП(б)), А.М. Лежава (Накромвнешторг), Д.З. Мануильский (ЦК КП(б)У). Пленум ЦК РКП(б) поручил комиссии 18 марта к 12 часам дня представить в Политбюро ЦК РКП(б) проект постановления. На заседании Политбюро 18 марта второй комиссии в составе: председателя Л.Б. Каменева, А.Д. Цюрупы, А.М. Лежавы, В.П. Милютина и Н. Осинского2 было рекомендовано: «В виде положения взять текст резолюции X партсъезда… В тексте должно быть указано: а) в нескольких словах на кооперацию, соответственно постановлению съезда; б) на индивидуальную, а не круговую ответственность; в) слова о местном обороте разъяснить популярно, указав на базары, рынки и пр.; г) указать срок вступления в силу закона о налоге; е) оставить пункт снабжения беднейшего сельского населения»3. Проект постановления, внесенный Президиумом ВЦИК, был принят за основу на третьем заседании II сессии ВЦИК 20 марта, передан для окончательного редактирования в Президиум ВЦИК и издан 21 марта 1921 года. Таким образом, декрет ВЦИК от 21 марта 1921 года был разработан на основе резолюции партийного съезда. При сопоставлении текста резолюции X съезда партии о замене разверстки натуральным налогом и декрета ВЦИК о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом выясняется следующее. Пункты с 1 по 6 декрета полностью совпадают с первыми шестью пунктами партийной резолюции. Пункт седьмой в резолюции партии имел другое содержание,

1Декреты Советской власти. М., 1989. Т. 13. С. 204.

2Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б). М., 1933. С. 103.

3См.: Декреты Советской власти. М., 1989. Т. 13. С. 247.

241

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

чем в декрете ВЦИК. Этот пункт был сформулирован следующим образом: «Сумма причитающихся к сдаче по налогу продуктов исчисляется по сельским объединениям (обществам). В пределах сельского объединения налог раскладывается между хозяевами, по их решению, согласно общим нормам, предусмотренным п. 3. Для контроля за применением норм налога и взиманием последнего образуются выборные организации местных крестьян по группам плательщиков разных размеров налога»1. В декрете ВЦИК пункт седьмой имел следующее содержание: «Ответственность за выполнение налога возлагается на каждого отдельного хозяина, и органам Советской власти поручается налагать взыскания на каждого, кто не выполнил налога. Круговая ответственность отменяется. Для контроля за применением и выполнением налога образуются организации местных крестьян по группам плательщиков разных размеров налога»2. Пункт 7 имеет важное значение для понимания сути проводимой политики. Из формулировки этого пункта видно, что власть устанавливала индивидуальную ответственность налогоплательщиков-крестьян, имевших земельные наделы на праве пользования. Представляется, что в пункте 7 декрета ВЦИК от 21 марта 1921 года содержится, по сути, составляющая Столыпинской аграрной реформы, а именно: индивидуальная налоговая ответственность крестьянина перед государством, а не ответственность всей общины за платежи перед казной, как это было установлено документами Крестьянской реформы 1861 года. Не случайно в формулировке указывается об отмене круговой поруки. Таким образом, норма п. 7 декрета о замене продразверстки продналогом была направлена на разрушение остатков общинного строя, который продолжал сохраняться после Октябрьской революции, так как Столыпинская реформа, как известно, так и не была доведена до конца.

Итак, изучение и анализ материалов коммунистической фракции и материалов пленарных заседаний II сессии ВЦИК 8-го созыва свидетельствуют, что члены ВЦИК были встревожены резким изменением курса и не до конца понимали смысла нововведений. Более того, представители высшего законодательного органа Советской власти –

1Десятый съезд РКП(б), март 1921 г. Стенографический отчет. М., 1963. С. 608– 609.

2Декреты Советской власти. М., 1989. Т. 13. С. 246.

242

Глава третья

ВЦИК были уязвлены тем, что решение задачи такой важности, как замена продразверстки продналогом, было первоначально принято на партийном съезде, а ВЦИК пришлось лишь законодательно оформить это решение в виде соответствующего декрета. Сделанный вывод подтверждается материалами X Всероссийской партийной конференции, которая проходила 26–27 мая 1921 года. Эта конференция была чрезвычайной, т.е. была специально организована для разъяснения членам партии новой политики Советского государства.

Новый курс, намеченный в основных чертах на X съезде партии, к моменту созыва майской партийной конференции нашел выражение в ряде декретов. Задачей этой конференции было углубить понимание нового курса на основе некоторого опыта, уже накопившегося за послесъездовский период, дать конкретные формулировки и указания в проведении новой экономической политики.

В первый день конференции 26 мая 1921 года состоялся доклад Ленина, в котором он изложил основные идеи, на которых должна была строиться новая политика Советской России. В начале своего выступления Ленин отметил, что главным вопросом, который заставил созвать конференцию раньше предположенного срока, это вопрос об экономической политике – о продналоге. Ленин назвал инициаторами созыва конференции Н. Осинского и других товарищей, которые после посещения мест пришли к выводу, что на местах политика, определившаяся в связи с продналогом, остается не разъясненной. Кроме того, он заметил, что для него такая постановка вопроса явилась неожиданностью, так как у него не имелось материалов о том, что коммунисты на местах не понимают, почему произошло изменение политического курса.

Далее Ленин дал следующие разъяснения.

Вне всякого сомнения, основная задача Советской власти – восстановление крупной промышленности, но без достаточного продовольственного фонда сделать это невозможно, поэтому «главное внимание в настоящее время должно быть обращено на крестьянина»1. В будущем отношения между рабочим классом и крестьянством будут осуществляться путем обмена продуктов промышленности на сельскохозяйственные, но поскольку промышленность находит-

1Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б) / Под ред. К.А. Мальцева. М., 1933. С. 9.

243

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ся в крайнем упадке и не может обеспечить потребностей крестьян, то «принята переходная форма: в виде налога взять продукты без всякого эквивалента и получить дополнительные продукты в виде обмена»1. В связи с этим перед властью стоят две задачи: 1) «полностью провести продовольственный налог», 2) «в максимальных пределах осуществить свободу оборота для крестьянина»2. Торговля была призвана оживить, стимулировать развитие крестьянского хозяйства, поскольку крестьянское хозяйство оставалось единственной экономической базой Советского государства и советского общества. Именно поэтому Ленин говорил, что «если крестьянин торгует, то и нам надо торговать» и ставил перед коммунистами задачу «дать на местах всюду толчок, дать максимум инициативы и проявить максимум самостоятельности»3.

Взаключение Ленин признал, что новая экономическая политика все еще находится на стадии разработки и доработки. Он говорил, что «мы не имеем данных с мест, мы не знаем, как обстоит дело по всей республике, мы не имеем примеров действительно правильной постановки работы, и у меня остается такое впечатление и от съезда профсоюзов и съезда ВСНХ. Максимум внимания нужно на съездах перенести не на изучение общих тезисов и программ собраний,

ана изучение практических опытов, примеров удовлетворительных и выше чем удовлетворительных»4. Таким образом, Ленин призвал присутствующих изучать местный передовой опыт, чтобы найти правильные подходы для восстановления экономики.

После доклада Ленина конференция заслушала доклады В.П. Милютина о мелкой промышленности, Л.М. Хинчука о кооперации, А.И. Свидерского о продналоге, Е.А. Преображенского о финансовой реформе. Все эти доклады содержали интересные сведения о законотворческой работе наркоматов и СНК, и к этим сведениям стоит еще вернуться при рассмотрении законодательной деятельности Совета Народных Комиссаров РСФСР.

Впротоколах X партконференции, изданных в 1933 году, к сожалению, не были опубликованы прения по докладам, как указывалось

1Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б). М., 1933. С. 6

244

Глава третья

в предисловии от редакции, «не сохранилось также записей прений, о наличии которых свидетельствует лишь краткий (по-видимому, неполный) перечень имен выступавших, опубликованный в свое время «Правдой» (т.т. Варейкис, Васильев, Ларин, Осинский); эти же выступления упоминаются в заключительном слове Ленина, по которому можно судить также о характере прений»1.

Таким образом, заключительное слово В.И. Ленина – единственный источник, в котором отразились мнения коммунистов, высказанные по поводу новой экономической политики в мае 1921 года. Рассмотрим этот источник. Ключевыми моментами этого ленинского выступления были: 1) критика выступления И.М. Варейкиса и поддержка доклада А.И. Свидерского; 2) весьма жесткая критика законопроектной деятельности Ю. Ларина; 3) солидарность с выводами Н. Осинского, которые названы Лениным главными выводами конференции.

В начале своего выступления Ленин констатировал, что «мы все же достигли, несмотря на высказанное многими товарищами с мест недовольство по поводу докладов и прений, одной цели: мы узнали, как обстоит на местах понимание новой политики и ее применение». При этом, как отметил Ленин, что были недоумения и даже шатанья мысли. В качестве примера Ленин привел выступление И.М. Варейкиса: «То, что говорил Варейкис, было, в сущности, не коммунистично и по содержанию мысли напоминало меньшевизм. Каким образом он мог приставать с вопросом: «вы скажите, крестьянство – класс или не класс?» Конечно, класс. Тогда, — говорит он, — ему нужны политические уступки, а если нет, тогда известные меры нужны в этом направлении, которые все же будут похожи на зубатовщину»2. Далее Ленин наставлял присутствующих, что «всякое государство есть применение насилия, но вся разница в том, применяется ли это насилие против эксплуатируемых или против эксплуататоров. Теперь пролетариат держит в руках власть и руководит ею. Он руководит крестьянством. Это значит вести линию на уничтожение классов, а не мелкого производителя. Мы открыто, честно, без всякого обмана, крестьянам заявляем: для того, чтобы удержать путь к социализму, мы вам, товарищи-крестьяне, сделаем це-

1Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б). М., 1933. С. IV, V.

2Там же. С. 59.

245

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

лый ряд уступок, но только в таких-то пределах и в такой-то мере, и, конечно, сами будем судить – какая это мера и какие пределы. Надо знать, что без принуждения мы не обойдемся, и дело распределения в Центросоюзе должно проходить под нашим контролем. Что больше может дать: налог или обмен, мы не знаем, но что достаточного фонда для обмена нет, это – факт. Сейчас без аппарата принуждения вы не возьмете того, что нужно»1.

Критикам доклада Свидерского, который выступал от имени Наркомпрода, Ленин заявил, что «относительно Свидерского говорили, что он договорился даже до продовольственной диктатуры. Может быть, Свидерский по части слова и сказал лишнее, но по сути дела он прав»2.

Больше всего в своем выступлении Ленин уделил внимания критике Ларина и его проектов. В период «военного коммунизма» Ю. Ларин прославился тем, что создавал большое количество законопроектов, причем делал это исключительно быстро и часто без согласования с другими большевистскими лидерами. Ларин особенно гордился, что именно при его непосредственном участии возникла система главкизма, была произведена национализация всей промышленности. Таким образом, Ларин по праву может считаться одним из главных деятелей в области законотворчества в первые годы Советской власти. При этом мировоззрение Ларина отличалось крайней степенью левачества3.

По существу, столь серьезная критика Ларина со стороны Ленина на X партконференции означала не что иное, как кардинальное изменение в области законодательной политики Советского государства. Именно после этой критики Ю. Ларин был отстранен от законопроектной работы, исключен из руководителей ВСНХ, не смог стать ключевой фигурой в новом важнейшем органе по управлению народным хозяйством – Госплане, хотя на это очень рассчитывал.

Приведем ряд критических замечаний Ленина в адрес Ларина, поскольку они непосредственно касаются проблемы законотворче-

1Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б). М., 1933. С. 59, 60, 62.

2Там же. С. 61.

3О деятельности Ю. Ларина можно узнать из работ: Филоненко А.Л. Время Ю. Ларина. СПб., 1996; Его же. ВСНХ: идея и реальность. Магнитогорск, 1998.

246