Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

прежде всего преобладавшего в России мелкобуржуазного, мелкотоварного уклада»1.

В литературе существует мнение о том, что переход к нэпу был резким поворотом в политике Советского государства, а есть авторы, которые считают, что еще в годы гражданской войны появились признаки несостоятельности политики военного коммунизма. Например, И. Орлов пишет, что, «нэп можно оценивать как реформу, но весьма своеобразную, так как переход к ней произошел поспешно, без предварительной подготовки и осмысления в партийноправительственных кругах»2. Г. Кутьина, напротив, считает, что «несостоятельность политики военного коммунизма стала ощущаться уже в ходе гражданской войны. В силу этого в некоторых органах советского государства, прежде всего экономических (ВСНХ, Народный комиссариат продовольствия), возникает определенное движение за переход к новой системе отношений, в том числе рыночных»3.

Изучение материалов советских и партийных органов позволяет утверждать, что поворот в политике не был одномоментным мероприятием, поиск, обсуждение, корректировка и обоснование нового курса происходили в течение 1921–1922 годов. Поэтому данный исторический отрезок следует считать переходным к новой экономической политике периодом. Эволюция взглядов большевистских вождей в это время, обсуждение сложных политических и экономических вопросов на партийных съездах и конференциях, на съездах Советов и во ВЦИК достаточно полно отразили, как именно происходило формирование той политики, которая вошла в историю под названием нэпа, и была закреплена в декретах Советской власти.

Считается, что нэп начался с принятия решения на X партийном съезде о замене продразверстки продналогом. Разработка вопроса о замене разверстки натуральным налогом была начата 8 февраля 1921 года. В этот день происходило заседание Политбюро ЦК

1Файн Л.Е. История разработки В.И. Лениным кооперативного плана. М., 1970. С. 216.

2Орлов И.Б. Новая экономическая политика: история, опыт, проблемы. М., 1999. С. 34.

3Кутьина Г.А. Становление советской налоговой системы в период нэпа. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 7.

227

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

РКП(б), на котором был обсужден доклад Н. Осинского «О посевной кампании и положении крестьянства». Для выработки решения Политбюро назначило комиссию, для которой Ленин написал «Предварительный черновой набросок тезисов насчет крестьян», в котором содержалось предложение о введении натурального налога вместо продразверстки1. 24 февраля Пленум ЦК РКП(б) принял за основу предложенный комиссией проект резолюции. 7 марта Пленум еще раз обсудил доработанный проект, а 15 марта этот проект был представлен В.И. Лениным X съезду РКП(б)2. Замена продразверстки продналогом была мероприятием, прежде всего, политическим, показывающим отношение рабочего класса к крестьянству. Ленин, выступая на съезде, исходил из того, что в стране сохраняется два класса: рабочий класс и крестьянство, при подавляющем большинстве последнего. К началу 1921 года фабрично-заводских рабочих в России насчитывалось 1,2 млн3. В то время как численность всего городского населения страны, в том числе рабочих, составляла 21 млн 390,2 тыс., а численность сельского населения – 112 млн 885,6 тыс. человек4. Следовательно, для удержания власти правящей партии было необходимо установить устойчивые экономические отношения рабочего класса с крестьянством. Продразверстка, которая была применена в годы гражданской войны, для этого не годилась, так как основным методом ее сбора – был административный метод, часто сопряженный с насилием5. Ленин в выступлении на X съезде РКП(б) подчеркивал, что отношения между двумя классами – рабочими и крестьянами – должны быть построены на соглашении: «Мы знаем, что только соглашение с крестьянством может спасти социалистическую революцию в России, пока не наступит революция в

3Шарапов Ю.П. Из истории идеологической борьбы при переходе к нэпу. М., 1990. С. 29.

4Использованы данные из книги Волкова Е.З. «Динамика народонаселения СССР

за восемьдесят лет». М.-Л., 1930. С. 270–271.

5Большевики признавали заготовительный аппарат Наркомпрода наиболее хорошо организованным среди аппаратов центральных советских ведомств. Например, Ленин на X съезде партии утверждал: «Мы знаем, наш аппарат Компрода, это один из лучших наших аппаратов».

228

Глава третья

других странах»1. В приведенной цитате обращает на себя внимание то, что, по Ленину, соблюдать соглашение с крестьянством придется до тех пор, пока не произойдет мировая революция. Таким образом, в 1921 году большевики во главе с Лениным не собирались отказываться от идеи мировой революции, но ход событий вынуждал их признать, что революция пока откладывается во времени. О том, насколько долго придется ждать коренного изменения ситуации, Ленин говорил приблизительно: «Дело переработки мелкого земледельца, переработки всей его психологии есть дело, требующее поколений. Если я говорю, что нужны поколения, это не значит, что нужны столетия»2.

Получалось, что до тех пор, пока социалистический уклад в экономике не победит, крестьянин оставался мелким производителем, и, чтобы обеспечить его лояльность к советской власти и удовлетворить его мелкобуржуазные настроения, Ленин предлагал две вещи: свободу торговли и промышленные товары для обмена. Причем никаких иллюзий относительно возможности свободы торговли при социализме у Ленина не было. Он прямо говорил съезду о том, что «свобода торговли значит назад к капитализму»3. Поэтому задача ставилась пока осторожно: свобода торговли разрешалась только для местного оборота. Любопытно, что Ленин, не называя пределы обмена, говорил, что ответ на данный вопрос будет получен от законодательства. Политическая власть пролетариата, по мнению Ленина, не должна была быть подорвана, так как будет соблюдаться мера в восстановлении свободы торговли. Для осуществления торговли Ленин намеревался использовать «лучший аппарат распределения, оставшийся от капитализма», т.е. кооперацию. Коренной поворот в политике Советского государства был на X съезде охарактеризован главой Советского правительства как экономическая передышка, во время которой «мы имеем возможность согласиться с крестьянами»4.

В прениях по докладу В.И. Ленина о замене продразверстки продналогом выступил нарком продовольствия РСФСР А.Д. Цюру-

1Десятый съезд Российской коммунистической партии. Стенографический отчет. М., 1921. С. 222.

229

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

па и выразил сомнение в целесообразности использования кооперации для обмена продуктов и товаров, поскольку, по его мнению, «кооперация как форма организации трудящихся масс, наряду с тем, что есть другие формы более совершенные, не враждебные, такая форма организации нам не нужна»1. Это мнение А. Цюрупы поддержал М. Фрумкин – член коллегии Наркомпрода, заметив, что «выпустить из своих рук распределение хлеба и извлечение его от производителя государство не должно. Если мы в полосе социализма, то отказаться от монополии нельзя»2. Предложение Ленина о необходимости замены продразверстки продналогом было как будто поддержано заместителем Председателя ВСНХ В.П. Милютиным, который, однако, считал, что налог, по существу, означает сохранение разверстки, так как свободный оборот допускается только на местном уровне. В конце своей речи Милютин заметил, что «на партийном съезде декретов принимать нельзя, — это дело советских органов, — здесь мы должны дать лишь определение направления»3. После прений Ленин внес от имени ЦК резолюцию о замене продразверстки продналогом, и предложил съезду одобрить ее и поручить ЦК, согласовав и разработав ее, внести во ВЦИК. Кроме того, Ленин предложил съезду принять резолюцию о кооперативах. Ленин обосновывал необходимость принятия этих документов тем, что страна так обнищала, что увеличить количество продуктов надо во что бы то ни стало. Ленин призывал делегатов съезда не бояться того, что мелкая буржуазия и мелкий капитал могут вырасти. Гораздо опаснее, по мнению Ленина, было то, что в Советской России слишком долго продолжалось состояние нужды, следствием которой было обессиление пролетариата и невозможность его противостоять стихии мелкобуржуазных колебаний.

Перед голосованием по вопросу о замене продразверстки продналогом Фрумкин предложил свою резолюцию, отличную от резолюции ЦК и Ленина, пункт 6 которой предусматривал, что «все запасы продовольствия, остающиеся у земледельцев после выполнения ими налога, могут быть использованы для улучшения и укрепления своего хозяйства, для повышения личного потребления, или могут быть

1Десятый съезд Российской коммунистической партии. Стенографический отчет. М., 1921. С. 231.

230

Глава третья

уступлены государству в обмен на предметы личного потребления и хозяйственного обихода»1. Отличие этой формулировки от ленинской заключалось в том, что она была по содержанию уже, так как у Фрумкина излишки продуктов можно было уступать только государству, а в редакции Ленина было закреплено, что излишки продуктов используются «для обмена на продукты фабрично-заводской и кустарной промышленности и сельскохозяйственного производства».

По результатам голосования были приняты резолюции, предложенные Лениным, о введении продналога и о кооперации, последняя отменяла резолюцию IX cъезда РКП(б), построенную на принципе разверстки. Вопреки существующему в литературе взгляду о том, что предложение Ленина о введении продналога и свободы торговли не встретило возражений на партийном съезде2, это было далеко не так, что видно из стенограммы съезда. Ленину пришлось переубеждать делегатов съезда, преодолевать нежелание отменять продразверстку и использовать кооперативные формы в условиях свободного рынка со стороны представителей Наркомпрода во главе с наркомом Цюрупой.

На X партийном съезде было решено, что резолюции о продналоге и о кооперации должны были оформляться в виде правовых актов от имени ВЦИК 8-го созыва.

В РГАСПИ сохранилась стенограмма обсуждения изменения политического курса фракцией РКП(б) на II сессии ВЦИК 8-го созыва в марте 1921 года. Этот документ представляет значительный интерес, так как отразил мнения, настроения советских работников – коммунистов и их реакцию на коренное изменение политики в самом начале переходного периода, поскольку это было одним из самых первых обсуждений нэпа в высшем представительном органе Советского государства после X съезда РКП(б). Этот документ ценен также тем, что вопросы ставились и обсуждались на фракции более остро и более открыто, чем на пленарных заседаниях ВЦИК, где присутствовали не только коммунисты, но и беспартийные.

1Десятый съезд Российской коммунистической партии. Стенографический отчет. М., 1921. С. 243.

2Например, Д. Верхотуров пишет: «14 марта 1921 г. Ленин выступил с докладом о замене продразверстки продналогом и вынес на съезд проект резолюции. Она была принята практически без обсуждения и дискуссии». См.: Верхотуров Д.Н. Экономическая революция Сталина. М., 2006. С. 105.

231

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

В начале заседания фракции с резкой критикой политики большевистского руководства выступил И.М. Варейкис, занимавший в то время пост председателя Витебского губисполкома. Он заметил, что «в последнее время наши руководители, в лице т. Ленина, приняли на себя один метод разрешения всех ошибок, которые они делают на пути советского строительства – это обязательное признание перед собранием всех своих ошибок. Это свидетельствует о том, что, когда рассчитывали, имели налицо определенные перспективы, имели основу того, что кризис при развертывании в широком размере промышленности в тот период, когда база реального снабжения в количественном и качественном отношениях не соответствует, такой период должен разрастаться в самый серьезный кризис. Эти факты были налицо, почему о них не говорили на 8-м съезде. Многие там были. Я считаю, что это является, безусловно, одной из наших российских халатностей. В сегодняшней резолюции, напечатанной в Известиях, кроме общих фраз, добрых пожеланий, которыми вымащивается дорога в ад, кроме этого ничего в этих резолюциях нет»1. (Любопытная деталь – Варейкису на тот момент было всего 27 лет, но это нисколько не мешало ему столь критично высказываться даже в адрес В.И. Ленина.)

Вслед за Варейкисом выступил член Президиума ВСНХ Ларин с предложением увеличить состав Общеплановой комиссии СТО, что было принято собранием. Ларин утверждал, что главной причиной экономического кризиса явилось отсутствие экономического руководства. На заявление Ларина об отсутствии руководства экономикой Рыков, возглавлявший в это время ВСНХ, возмущенно заметил, что «из всех утопических планов и утопических разговоров, которые раздавались на эту тему, этот я считаю самым глупым и самым нелепым из практики того же самого Ларина. И когда мы встретились с таким гигантским вопросом, когда рабочие и крестьяне, борясь на протяжении 4 лет неустанно, уже не могут ходить, выходит человек почти в здравом уме и в здравой памяти и говорит, что нужно составить план о реорганизации коммунизма… Когда приходит человек и рассказывает такие штуки, один этот угол зрения делает все дальнейшие соображения ни к чему ненужными»2.

232

Глава третья

Следующей проблемой, которая рассматривалась коммунистической фракцией ВЦИК 8-го созыва в марте 1921 года, была деятельность Президиума ВЦИК, в том числе законодательная деятельность высших советских органов. Представляется, что этот вопрос обсуждался собравшимися отнюдь не случайно, так как изменение политики Советской России произошло после принятия резолюции на X партийном съезде в марте 1921 года, а не после принятия решений VII Всероссийским съездом Советов в декабре 1920 года, хотя согласно Конституции 1918 года высшие Советские органы должны были определять политику государства. Таким образом, члены ВЦИК, поставив эту проблему на обсуждение, попытались выяснить роль высших представительных органов Советской власти при принятии важнейших политических решений.

Член ВЦИК Королев из Иваново-Вознесенска говорил: «По докладу Президиума с критикой выступать почти не приходится, потому что слишком мало было той деятельности, которую нам обрисовал т. Калинин. Если исключить поездки на места лично т. Калинина и других членов Президиума, то почти ничего не останется. Но с другой стороны можно сказать, что Президиумом сделано слишком много, потому что Президиум, как таковой, как видно из доклада т. Калинина, не существует. Поэтому можно сказать, что Президиум сделал много, так как все-таки штемпель имелся, который декреты подписывал. Надо сказать о том упрощении Советского аппарата, о котором немало говорилось в партийных кругах и на VII съезде Советов»1.

Весьма резким получилось выступление на фракции Л.М. Кагановича, на тот момент члена Туркбюро ЦК, который критиковал Президиум ВЦИК за бездеятельность. Каганович высказал следующие соображения: «Разумеется, что сейчас так радикально мы ставить вопрос не можем об объединении Президиума ВЦИК и Совнаркома. Политические условия не позволяют, но какой-либо модус нужно найти, который придал бы Президиуму ВЦИК наиболее весу и дал бы работу, так как это подходит высшему органу республики, а не только тем, чем он сейчас занимается. Если возьмем сейчас: знает ли Президиум ВЦИК, что делается в наркоматах, нужно ответить: он не знает. То же в отношении мест. Т. Калинин говорит о связи с места-

1РГАСПИ. Ф. 94. Оп. 2. Д. 18. Л. 44.

233

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ми. Известная система этой связи есть, но это кустарная связь. Совнарком является органом боевым, органом текущей, повседневной работы, но никакого параллелизма не было бы, если бы Президиум ВЦИК установил бы в соответствующем плановом порядке ежедневно на заседаниях заслушивать систематические доклады Наркоматов. Совнарком есть орган непосредственно действующий, а Президиум ВЦИК контролирующий. Когда речь идет о законодательной работе, о какой законодательной работе, плановой, систематической может идти речь, когда законодательный орган не в курсе подотчетных ему учреждений. Нужно, чтобы Президиум ВЦИК был главным руководящим органом и тогда Президиум ВЦИК сумеет вести плановую законодательную работу, а у нас этого плана нет. Необходимо иметь законодательные перспективы. Необходимо, чтобы мы имели примерный план на 3–4 месяца. Возьмем вопрос о хлебном налоге. Этим вопросом Президиум должен был больше всего заниматься, и ничего не сделано для того, чтобы за три месяца до партийного съезда этот вопрос разработать, потому что нет планового руководства, нет системы в нашем советском строительстве»1.

Из приведенной цитаты стоит выделить два важных момента. Во-первых, Каганович озвучил перед собравшимися идею об объединении Президиума ВЦИК и Совнаркома РСФСР, как органов, чьи функции тесно переплетались. Во-вторых, Каганович открыто обвинил руководство ВЦИК в бездеятельности при разработке вопроса о хлебном налоге.

Критику Президиума ВЦИК, начатую Кагановичем, продолжил член ВЦИК Череминский, сказав, что деятельность Президиума ВЦИК – «это сплошной прием ходатаев и сплошное ходатайство за ходатаев». Череминский не видел смысла в деятельности ВЦИК, так как, по его мнению, «мы, в сущности говоря, не члены ВЦИК, а человеческая пыль, выйдя за эти двери, мы теряем всякую связь с Президиумом ВЦИК. Я считаю, что нам вообще не к чему съезжаться, ибо наша работа бесплодна, у нас все равно не будет своей инициативы, и мы этой инициативы проявить не сможем. Как бы мы все ни были хороши, мы проявлять этой инициативы не можем, и будем изображать из себя щепку, которая плывет по воле волн»2.

234

Глава третья

Разумеется, такие резкие суждения не могли не вызвать стремления как-то оправдаться со стороны Председателя Президиума ВЦИК М.И. Калинина, который в своем выступлении попытался отстоять правильность курса, проводимого Президиумом ВЦИК: «Я не знаю, кто говорит, что высшее учреждение превратилось в ходатая всех ходатаев. Я думаю, что ни один парламент в мире не отказался бы от этого звания… Лучшей аттестации для высшего государственного учреждения, если рассматривать его не с точки зрения определенной системы, не с точки зрения определенного выработанного плана, а если рассматривать его с точки зрения влияния этого учреждения на самые широкие массы»1.

Далее в выступлении М.И. Калинина прозвучала весьма любопытная мысль относительно законодательных органов Советской России. Калинин сказал, что «у нас есть три высших законодательных органа и работы их так тесно переплетаются, что если любого спросить, какой орган имеет преобладающее влияние, вы этого выяснить не сможете. Эти три органа – Совет Народных комиссаров, ЦК партии и Президиум ВЦИК»2. Данное суждение является несколько неожиданным, так как по действовавшей в тот момент Конституции РСФСР 1918 года законодательными полномочиями были наделены Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. В декабре 1919 года законодательные полномочия по постановлению VII съезда Советов были закреплены за Президиумом ВЦИК. Приведенное высказывание Калинина о законодательных органах, несомненно, является отражением реального положения вещей. Из него следует, что глава Президиума ВЦИК не признавал за Всероссийскими съездами и ВЦИК наличия реальных законодательных полномочий.

Калинин разъяснял, что Президиум ВЦИК активно занимается «штемпелеванием» декретов, что его членами являются представители наркоматов и ЦК партии. О взаимоотношениях Президиума с ЦК РКП(б) Калинин выразился осторожно, сказав, что «мы сейчас можем до известной степени иногда фрондировать перед ЦК партии. Но настолько, чтобы это не помешало влиянию самого ЦК партии»3.

235

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

В ответ на претензию по поводу отсутствия плана законодательных работ Калинин, признавая необходимость плана в принципе, возражал, что в тех условиях, в которых приходилось работать высшему законодательному органу, придерживаться плана было просто невозможно. Для того чтобы лучше отразить мнение М.И. Калинина и его видение работы Президиума ВЦИК, приведем отрывок из его выступления: «Перед нами создается законодательный орган, который вместе с тем имеет и целый ряд исполнительных органов. Тут многие говорят: надо создавать по плану, по системе. Для того, чтобы создавать планы, системы, Калинин и другие не годятся. Кто для этого нужен – старые профессора, умершие над системами. Создается система тогда, когда до известной степени гарантировано хотя бы в минимальной степени спокойное существование законодательного органа. Существовал бы хотя бы один день наш законодательный орган, как верховный законодательный орган. Сейчас разве мы заседаем как законодательный орган в полном спокойствии. Разумеется, нет. Мы знаем, что только что мы приехали на высший партийный съезд, и у нас 200 человек уехало на фронт. Только что сейчас пришли, и вам дают новый законопроект, резко изменяющий нашу политику. Каганович спрашивает: «А что сделал ВЦИК по этому законопроекту, который внесен в ЦК партии, как проявил себя ВЦИК? Если бы Калинин 4 месяца тому назад составил бы комиссию по изучению вопроса о замене разверстки оброком, Цюрупа предписал бы Семашко взять меня в сумасшедший дом. Конечно, военное положение, все эти волнения изнервничали нас, мы обуржуазились или обюрократизировались. Один из колоссальнейших вопросов – это, как связать нас с местами. Я, председатель высшего учреждения, всегда стремился оставить местечко для маневрирования. Этим я даю тон, даю лозунг от высшего законодательного учреждения всем исполнительным органам, чтобы не душить, не придавливать нижестоящие органы, и поэтому, когда я рассказал товарищам, оценивая нашу работу в массах, мне говорят: это кустарная работа. Для рассмотрения всех декретов, для их кодификации, мы должны были бы пригласить наиболее опытных в советской юриспруденции людей, вы знаете, что у нас есть бесконечное количество декретов, отживших декретов, которые нужно перередактировать, но, когда мы посоветовались, мы решили, что еще рано. Мы находимся в процес-

236