Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

чалу 1922 года проект кодекса был готов. Как следует из протокола заседания коллегии НКЮ № 329 от 6 февраля 1922 года, на заседании присутствовали: Д.И. Курский, П.А. Красиков, Н.А. Черлюнчакевич, В.И. Яхонтов, Я.Н. Бранденбургский и Л.А. Саврасов. Коллегией был рассмотрен вопрос об окончательном редактировании Уголовного кодекса, что было поручено сделать комиссии в составе Черлюнчакевича, Крыленко и Саврасова. Срок исполнения был назначен до 9 февраля, после чего комиссия обязывалась разослать проект всем членам коллегии НКЮ, и, при отсутствии с их стороны поправок, до 11 февраля Курский должен был внести проект кодекса в Совнарком1.

Похожий порядок разработки проекта был и при создании Кодекса законов о труде. Первоначальный проект КЗоТ был разработан в мае 1922 года комиссией, состоявшей из представителей заинтересованных ведомств – Народного комиссариата труда, НКЮ и ВСНХ, а также представителей ВЦСПС; проект этот был разослан на заключение ведомств и членов ВЦИК и подвергнут обсуждению на специальных совещаниях в центральных комитетах крупнейших профессиональных союзов. В августе была образована новая межведомственная комиссия для согласования проекта с полученными заключениями и установления его текста. В этой новой редакции проект был вновь разослан всем членам ВЦИК до открытия сессии. Одновременно проект был внесен на утверждение СНК, который для его рассмотрения также сформировал комиссию2. Таким образом, при разработке проекта КЗоТ были созданы две редакции. Во вторую (августовскую) редакцию был внесен ряд новых существенных изменений, продиктованных необходимостью учитывать интересы работодателей в большей мере, чем это делалось раньше. Так, по первому, майскому проекту, если наниматель отказывался от заключения договора с трудящимся вследствие обнаружившейся при испытании непригодности его, то такой отказ мог быть обжалован, по новому проекту наниматель нежелательных ему работников принимать не был обязан; согласно первой редакции наниматель обязывался сохранять место за заболевшим работником в течение четырех

1См.: ГАРФ. Ф. 353. Оп. 6. Д. 66. Л. 11.

2См.: Развитие кодификации советского законодательства / Отв. ред. С.Н. Братусь. М., 1968.

287

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

месяцев, во второй редакции этот срок был сокращен до двух месяцев; при расторжении договора вследствие грубого нарушения нанимателем законов о труде трудящийся по майскому проекту имел право на выходное пособие в размере месячного вознаграждения, во второй редакции пособие сокращено до двухнедельного заработка; проект первой редакции устанавливал безусловное право трудящегося на праздничный отдых, вторая редакция предусматривает допустимость изъятий из этого положения; вторая редакция сокращала срок ежегодного отпуска с одного месяца до 3 недель, условием получения отпуска поставлен минимальный срок службы у данного нанимателя, не допускался более зачет времени, проработанного у другого работодателя. Наряду с этими нормами, ухудшающими положение трудящегося, вторая редакция внесла и некоторые изменения, обеспечивающие его интересы, например, статьи 49, 47, 104, 73, 57, 129, 116.

Разработка проекта Гражданского кодекса была поручена Наркомату юстиции. Организатором работ был А.Г. Гойхбарг – член коллегии Наркомюста и исполняющий обязанности Председателя Малого СНК. По его инициативе была создана Межведомственная комиссия при отделе законодательных предположений НКЮ1. О работе этой комиссии можно подробно узнать из статьи Т.Е. Новицкой «Неизвестные страницы истории создания Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.»2, а также из монографии этого автора, посвященной Гражданскому кодексу 1922 года. Она пишет, что «с позиций юристов старой школы, гражданское право буржуазного государства и гражданское право социалистического государства мало чем различаются. Отношение к гражданскому праву как частному, а не как публичному, ошибка, о которой неоднократно предупреждал Д.И. Курского в своих письмах В.И. Ленин, и явилась причи-

1К работе этой комиссии были привлечены многие известные юристы – представитель Комвнуторга В.Ю. Вольф, с 21 августа работали представители НКВИ – Болдырев и Дементьев, Т.П. Ефименко (представитель Украины), Е.А. Колотухин (ВЦСПС), Я.В. Левинсон (ВСНХ), с 7 августа М.С. Венецианов, Г.Ш. Марков (НКЮ), М.А. Мебель (Центросоюз), с 16 августа Долматовский, Полирцев (Госбанк), с 9 августа Г.Н. Литвак, И.С. Урысон (НКЮ), И.Э. Шаш (НКФ). Председательствовал В. А. Краснокутский (НКЮ). Комиссия состояла в основном из юристов старой школы. См.: Раевич С.И. Гражданский кодекс (история) // Энциклопедия государства и права. Т. 1. Ст. 705. М., 1925.

2См.: Советское государство и право. 1990. № 10.

288

Глава третья

ной неудачи Межведомственной комиссии»1. Представляет интерес выяснение того, насколько весомым оказался вклад вышеупомянутой Межведомственной комиссии в создание закона. Т.Е. Новицкая пишет, что «Общую часть ГК, разработанную Межведомственным совещанием и состоявшую из 13-ти статей, в целом коллегия НКЮ одобрила». Далее автор пишет: «Центральное место в проекте занимал раздел “Вещное право”. Серьезной правке в Коллегии НКЮ подверглись статьи о собственности. Восемь статей проекта из 20 было исключено, две подверглись существенному редактированию, т.е. 50% статей не удовлетворяли требованиям НКЮ»2. Из приведенных сведений можно сделать вывод, что при работе над ГК РСФСР за основу был взят проект, составленный Межведомственной комиссией, а коллегия НКЮ вносила в него свои поправки и изменения. То есть можно считать, что доля положений, которые создали юристы старой школы и утвердил наркомат юстиции, была довольно значительной. В качестве примера можно сослаться на статьи 58 и 59 из раздела «Вещное право».

Проект Межведомственной комиссии подвергся критике в коллегии НКЮ и на IV сессии ВЦИК, где с критикой выступил А.Г. Гойхбарг. Существенным недостатком проекта была признана слабо выраженная классовая направленность. Для устранения недостатков проекта Межведомственной комиссии, переработанного коллегией НКЮ РСФСР, и придания этому проекту иной направленности была создана комиссия НКЮ, в которую вошли два человека – А.Г. Гойхбарг и Н.И. Бернштейн. Работа этой комиссии началась в конце августа и велась в сентябре 1922 года. А.Г. Гойхбарг постарался придать проекту кодекса характер, отвечающий требованиям социалистического строя. Для решения этой сложнейшей задачи требовалось обладать развитым революционным правосознанием. Как отмечает Т.Е. Новицкая, «Ленин требовал, чтобы в данном случае помощником законодателя была не теория русского дореволюционного гражданского права, а революционное правосознание»3. Из письма Ленина Курскому от 20 февраля 1922 года видно, что боль-

1Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М., 2002. С. 43.

2Новицкая Т.Е. Неизвестные страницы истории создания Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. // Советское государство и право. 1990. № 10. C. 121.

3Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М., 2002. С. 42.

289

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ше всего беспокоило вождя большевиков: «Не перенимать старое, буржуазное понятие о гражданском праве, а создавать новое. Мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное. Мы допускаем капитализм только государственный»1. Таким образом, в период разработки Гражданского кодекса главная задача ставилась так: допустить как можно меньше в советское право так называемые буржуазные частноправовые институты.

Из истории создания Земельного кодекса РСФСР известно, что проект ЗК разрабатывался Наркоматом земледелия и ведущую роль при этом играл П.А. Месяцев.

Из вышеприведенных сведений видно, что проекты кодексов разрабатывались соответствующими наркоматами. Наиболее заметную роль среди наркоматов при создании проектов советских кодексов в 1921–1922 годах играл Наркомат юстиции РСФСР, без участия его представителей не обходилось создание ни одного кодекса. При изучении законопроектных работ наркоматов обращает на себя внимание быстрота, с которой проекты разрабатывались. Сроки работ по подготовке проектов кодексов, исчислявшиеся месяцами, действительно впечатляют.

Еще одним этапом в разработке проектов кодексов можно считать обсуждение проектов кодексов общественностью. Так, разработанный НКЮ проект УК РСФСР обсуждался на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции в январе 1922 года. Доклад по проекту был сделан Черлюнчакевичем, который затронул такие вопросы, как основания уголовной ответственности, проблема аналогии, условное осуждение, система наказаний, деление преступлений на две категории – на преступления, направленные против тех пережитков дореволюционного строя, сохранение которых вызывается переходным временем, и преступления, непосредственно направленные против порядка управления и общественных отношений, установленных Советской властью2. Докладчик особо подчеркнул, что положения уголовного закона не были заимствованы из какихлибо других кодексов, а являлись творчеством комиссии НКЮ.

1Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 399.

2См.: Материалы Народного комиссариата юстиции РСФСР. Вып. XVI–XVII. М., 1922.

290

Глава третья

Следующим важным этапом законодательного процесса при проведении кодификационных работ периода нэпа было обсуждение и утверждение кодексов в СНК РСФСР.

В феврале 1922 года проект УК РСФСР был внесен на рассмотрение Малого Совнаркома, где в проект были внесены поправки, среди которых – отказ от материального определения преступления в пользу формального и отказ от аналогии. Однако эти поправки были во ВЦИК отклонены1.

Третья редакция КЗоТ 1922 года была произведена комиссией СНК РСФСР. В проект внесены некоторые изменения, например, было введено правило, что работник, расторгающий договор, должен поставить об этом в известность работодателя за 7 дней2. Составители проекта в объяснительной записке к кодексу указали, что проект КЗоТ не является исчерпывающим «уложением» и не охватывает всех деталей законодательства о труде. «Он так же, как и другие кодексы, изданные Советской властью, дает только общие принципиальные положения, в развитие и дополнение которых будут издаваться специальные постановления законодательных органов и органа регулирования – НКТ; наряду с Кодексом сохраняют свою силу и те уже существующие законоположения, которые не расходятся с принципами кодекса. Недопустимо лишь отступление от этих последних или отмена тех или иных положений, каковая может быть произведена только в том же порядке, в каком издан сам Кодекс»3.

Подготовленный комиссией НКЮ под руководством А.Г. Гойхбарга, проект ГК также был направлен на рассмотрение Совнаркома. 26 сентября 1922 года была образована комиссия СНК для рассмотрения проекта ГК РСФСР. 10 октября 1922 года на заседании СНК было решено отложить окончательное утверждение Гражданского кодекса до следующей сессии ВЦИК4. Однако 24 октября Совнарком решил не откладывать принятие Гражданского кодекса. История рассмотрения проекта ГК Совнаркомом подробно изложена в

1См.: Швеков Г.В. Первый советский Уголовный кодекс. М., 1970. С. 146–147.

2См.: Варшавский К.М. Трудовой договор по Кодексу законов о труде 1922 г. Пб., 1923. С. 18, 19.

3Цит. по: Развитие кодификации советского законодательства / Отв. ред. С.Н. Братусь. М.,1968. С. 86.

4См.: ГАРФ. Ф. 130. Оп. 6. Д. 2а. Л. 93.

291

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

монографии Т.Е. Новицкой, поэтому нет необходимости это повторять. Пожалуй, можно только дополнить эти сведения незначительной деталью. Т. Новицкая восстановила окончание постановления СНК от 24 октября 1922 года по вопросу о ГК со слов Стучки, так как в протоколе, хранящемся в деле 2а описи 6 фонда Совнаркома в Государственном архиве РФ, этот отрывок текста отсутствует, зато в деле 19 описи 23 этого же фонда протокол от 24 октября 1922 года сохранился полностью. В п. 3 постановления дается следующая формулировка: «Обязать от имени сессии ВЦИКа все наркоматы, ВСНХ, ВЦСПС, Совнарсуды, ЭКОСО, университеты, юридические общества и биржевые комитеты представить названной комиссии не позднее 1 января 1924 г. свои замечания относительно утвержденного гражданского кодекса и свои соображения о тех изменениях, которые желательно в него внести»1. Согласно п. 4 в комиссию ВЦИК по рассмотрению Гражданского кодекса был включен Лежава2.

Заключительным и важнейшим этапом при принятии кодексов было утверждение их во ВЦИК. Этот этап распадается на следующие стадии: обсуждение проектов кодексов во ВЦИК; доработка проекта

вкомиссиях ВЦИК; утверждение кодексов во ВЦИК; окончательное редактирование их в Президиуме ВЦИК. Этот этап является непосредственным предметом настоящего исследования, поэтому его стоит рассмотреть более подробно. В нашем распоряжении имеются материалы об обсуждении и принятии трех кодексов: КЗоТ, Земельного и Гражданского кодексов. Этот материал позволяет воссоздать

вкакой-то мере, как происходило утверждение кодексов во ВЦИК – высшем представительном органе Советской России.

Проект КЗоТ, утвержденный СНК, обсуждался на заседании IV сессии ВЦИК IX созыва 23 октября 1922 года. Проект кодекса был представлен наркомом труда В.В. Шмидтом. Он обратил внимание присутствующих на следующие его важнейшие моменты. «В начале 1922 г., примерно в марте месяце мы уже имели ряд законов, которые фактически отменяли трудовую повинность и взамен ее вводили наем рабочих и служащих по добровольному с ними соглашению. Практика профсоюзов по заключению коллективных договоров показала нам, что это есть наилучший способ разрешения вопросов,

292

Глава третья

связанных с условиями труда. СНК 18 июля были изданы декреты о примирительных камерах и третейских судах. При пересмотре закона о труде, мы в первую очередь пересмотрели ту главу, которая говорит о трудовой повинности. КЗоТ 1918 г. был максимумом и в отношении условий труда, и отношении заработной платы. Новый проект исходит из других положений. Должен быть установлен минимум государственных гарантий, ниже которых не могут опускаться ни условия труда, ни заработная плата»1. В законе закреплялось право предпринимателя расторгать трудовой договор в любое время. В статье 48 установлены основания расторжения договора по инициативе нанимателя: в случае непригодности работника, за непосещение предприятия в определенный срок, в случае ликвидации или частичного закрытия предприятия. В заключение своего выступления Шмидт высказал пожелание, что КЗоТ должен изменяться только ВЦИК, другие же органы, в том числе СНК НКТ и законодательные органы федеративных республик, не могут вносить изменения в трудовой закон.

КЗоТ 1922 года существенно отличался от первого трудового кодекса Советской власти 1918 года, поэтому сторонники «военного коммунизма» и в первую очередь Ю. Ларин выступили с критикой нового закона. Назвав КЗоТ «одним из наиболее важных и основных законов, которые мы когда-либо обсуждали», Ларин перечислил те его недостатки, которые появились в тексте по сравнению с майской редакцией. Он считал это недостатками, так как эти изменения умаляли правовую защиту работников. Например, он обращал внимание на следующие изменения, внесенные в октябрьский проект по сравнению с майским: в первоначальном варианте рабочий имел право отказаться от работы, если ему не платят жалованье вовремя, в октябрьском проекте рабочий имеет право отказаться от работы только в том случае, если жалованье ему не платят по вине нанимателя, отменено освобождение от трудовой повинности жен рабочих, имеющих детей до 8 лет без найма прислуги, отменена плата за проезд членов семьи работника при переводе на другое место работы.

Рязанов, выступивший в прениях вслед за Лариным, отметил чересчур большую приверженность Ларина актам, проведенным при его содействии, однако он полагал, что «считаясь с новыми требования-

1IV сессия ВЦИК IX созыва // Бюллетень № 1. С. 2, 3, 4, 5, 6.

293

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ми, не следует отказываться от целого ряда пунктов в нашем прежнем законодательстве, которые являются вполне бесспорными»1. Он говорил, что не понимает, почему членов комиссии по разработке проекта КЗоТ обуял страх перед трудовой повинностью.

В защиту нововведений кодекса выступил председатель ВЦСПС Томский. По его мнению, кодекс 1918 года – это не полноценный закон, а декларация о труде. В то время как проект трудового кодекса 1922 года учитывает объективные реалии Советской России.

На втором вечернем заседании IV сессии ВЦИК IX созыва с ответным словом выступил Шмидт, сказав, что «мы считали необходимым издание такого декрета, который создал бы устойчивое положение в вопросах о труде»2. Сессией была избрана комиссия ВЦИК для редактирования и доработки представленного проекта КЗоТ, в которую вошли: Шмидт, Томский, Андреев, Лепсе, Шварц, Шефлер, Судаков, Ларин, Калинин, Сокольников, Бранденбургский, Гольцман3.

Данные о работе этой комиссии сохранились в архиве. В справке комиссии содержатся следующие сведения: «Всего 72 товарища. Из них 28% профессионалистов, 62% членов ВЦИК, 4% представителей ЦК РКСМ и 6% представителей ведомств. Всего состоялось 2 заседания (24 и 25 октября) на рассмотрение Кодекса было потрачено 7 часов. Основная группа составляла 29% общего количества присутствующих, остальные были переменчивым элементом, т.е. были на 1 заседании, другие лишь пришли на 2-е заседание, т.о., проект кодекса рассматривается последними лишь частично. Всего было внесено 150 поправок, из них утверждены комиссией 48 поправок, отклоненных осталось 102 поправки. По ходатайству некоторых товарищей отклоненные поправки были внесены в Политбюро, а затем приняты уже в Политбюро. Всего таких разногласий возникло по 4 статьям»4. Комиссией было подчеркнуто, что разделы о коллективном договоре и о трудовом договоре являются новыми в проекте, вызванными новой экономической политикой.

294

Глава третья

Вматериалах комиссии отразилась информация о наиболее существенных разногласиях, возникших в комиссии, так что потребовалось обращение в Политбюро. Так, комиссия пересмотрела положение о сроке предупреждения работодателя при увольнении работника, приняв эту статью в следующей редакции: «Когда договор заключен на неопределенный срок, нанявшийся может требовать его расторжения во всякое время, но обязан предупредить нанимателя при недельном расчете не менее, чем за 1 день, при 2-недельном или месячном расчете не менее, чем за 3 дня для рабочих, для служащих за 7 дней». Председатель ВСНХ Судаков настаивал, чтобы срок предупреждения при 2-недельном или месячном расчете был не меньше 7 дней. Комиссия Политбюро утвердила эту поправку. Эта статья в редакции Политбюро стала читаться так: «При 2-х недельном или месячном расчете срок предупреждения не менее, чем за 7 дней»1.

Встатье, в которой говорилось об основаниях увольнения работников по инициативе администрации, комиссия попыталась исключить слова: «а равно в случае сокращения работ в них». Судаков

иШмидт были против исключения. Комиссия Политбюро восстановила эти слова. В окончательной редакции эта норма стала иметь следующий вид: «в случае полной или частичной ликвидации предприятия, учреждения или хозяйства, а равно в случае сокращения работ в них»2.

Вкомиссии также возник спор о компенсации в случае увольнения работника. Большинство комиссии постановило, что сверх двухнедельного предупреждения выдается двухнедельная компенсация. По протесту меньшинства вопрос рассматривался комиссией Политбюро, которая восстановила прежнюю редакцию, т.е. «наниматель обязан выплатить нанявшемуся выходное пособие в размере 2-х недельного заработка или предупредить за 2 недели вперед о предстоящем увольнении»3.

При обсуждении вопроса о сроке ученичества, который по проекту СНК был установлен не свыше 3 лет, представители ЦК РКСМ настаивали на сроке не свыше 4 лет для наиболее высоких квалифи-

295

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

каций. Вопрос рассматривался в комиссии Политбюро, где предложение комсомольской организации было утверждено.

Вышеприведенные примеры показывают, что мнение комиссии преодолевалось заинтересованными лицами обращением в Политбюро, которое отменяло поправки комиссии ВЦИК, вносимые в проект СНК. Однако это произошло не во всех случаях. Например, большинство комиссии приняло дополнительный пункт «в» к статье 161 в следующей редакции: «Администрация обязана доводить до сведения комитета в трехдневный срок о принятых рабочих и служащих, а равно извещать о предполагаемых увольнениях». Председателя ВСНХ Судаков был не согласен с этой редакцией. Этот пункт был перенесен в комиссию Политбюро, которая не согласилась с протестом последнего и оставила этот пункт в той редакции, которую приняло большинство комиссии1.

Вопросами, которые вызвали споры среди членов комиссии, были следующие: о порядке найма и увольнения, о порядке привлечения к трудовой повинности, о предельном возрасте работников, о правах профсоюзов, об органах разрешения трудовых конфликтов.

Рязанов предложил, как это было в майском проекте, после общей части постановить «Общее положение о трудовой повинности граждан РСФСР», поскольку он считал, что «нет надобности отказываться от основного положения Конституции, тем более, что мы сейчас фиксируем, что к трудовой повинности могут привлекаться специальным постановлением СНК». Однако Я. Бранденбургский отметил: «Революционно по форме, но не по существу и содержанию. Было время, когда в основе нашей жизни лежала трудовая повинность, сейчас она остается лишь исключением и это здесь подчеркнуто. Не может же наряду с коллективными договорами и трудовыми договорами, в основе которых лежит добровольное соглашение двух сторон – нанимателя и нанимающего, существовать принудительное навязывание рабочего нанимателю»2. Кроме того, в комиссии подчеркивалось, что в кодексе имеется ограничение о том, что наниматель несет ответственность за незакономерный отказ от приема направленной ему рабочей силы.

296