Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава вторая

вольственного фонда, если провести продовольственный налог. У нас теперь нет товарного фонда, и мы открыто говорим крестьянину, что мы у него хлеб берем в ссуду для восстановления промышленности. А раз нет у нас товарного фонда, то никакие государственные заготовки, будь они по налогу или по разверстке, называйте как хотите, никогда не пройдут, если параллельно начнется свободная торговля хлебом. Тогда все продукты уплывут в это русло». В приведенном высказывании содержится констатация факта, что в момент проведения VIII съезда Советов в стране такая сложилась ситуация, что продразверстка уже не могла обеспечить даже те скудные продовольственные фонды, которые она давала в годы войны. Отсюда вытекает, что намечавшаяся реформа носила вынужденный характер, тем более это признавал один из ее главных разработчиков. В его выступлении явно прозвучало, что если предпринимаемые государственные меры по развитию сельскохозяйственного производства не увенчаются успехом, то в стране начнется стихийное регулирование или, иначе, свободный рынок. В выступлении Осинского стоит выделить еще одну мысль, он отмечал, что провести посевную кампанию и развивать сельское хозяйство можно, имея только сильные государственные органы. А вот их-то как раз и не было на конец 1920 года. Поэтому Советская власть возлагала большие надежды на вновь организуемые посевкомы.

После выступления Осинского желающих высказать свое мнение по законопроекту было еще много, поэтому Г.И. Петровский по поручению Президиума съезда предложил новый порядок работы. «1) Принять за основу декрет правительства и далее разбить секцию на 11 групп по 11 сельскохозяйственным районам. 2) В каждой группе рассмотреть проект и наметить поправки к нему на основании данных местного опыта. 3) Выработанные поправки рассмотреть на заседании комиссии, составленной из представителей всех групп по одному из каждой. 4) Председателями групп избрать Теодоровича, Осинского, Кураева, Муралова, Кубяка, Свидерского Шефлера, Кузьмина, Рогова. 5) В эту же комиссию сдать все поправки, внесенные на секции. 6) Комиссия должна внести окончательный проект декрета на пленум съезда». В конце заседания секции Каменев выразил цель обсуждений, проводимых по проекту декрета «О мерах укрепления и развития крестьянского сельского хозяйства»: «11 представителей комиссии соберутся вместе, рассмотрят практические предложения и представят в окончательной редакции. Неда-

187

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ром же Совнарком не издал этого декрета сам, а предложил съезду обсудить его, имея в виду получить конкретные поправки с мест»1.

28 декабря на шестом утреннем заседании съезда Теодорович доложил, что работа над проектом завершена. В работе 11 подсекций приняло участие 200 делегатов съезда. О результатах обсуждений нарком сказал следующее: «Каких-нибудь принципиальных поправок к этому законопроекту внесено не было. В общем и целом нужно констатировать, что законопроект был принят и одобрен единодушно и поправки сводились лишь к ряду указаний чисто деловых»2. Согласительная комиссия предложила со своей стороны лишь две поправки. 1) Заменить наименование «комитеты содействия» названием «комитеты по улучшению сельского хозяйства». 2) Добавлен дополнительный 16-й параграф следующего содержания: «В целях обработки и обсеменения земель маломощных и красноармейских хозяйств вменить в обязанность волпосевкомам и сельсоветам участие в крестьянских комитетах по улучшению сельскохозяйственного производства и установление в селениях использования живого и мертвого инвентаря путем трудовой взаимопомощи крестьян»3.

После столь продуктивного и всестороннего обсуждения в секции по земельному вопросу следовало бы ожидать, что съезд проголосует за исправленный и доработанный проект. Но к дискуссии присоединились весьма немногочисленные представители партии меньшевиков4. Возможно, не стоило бы останавливаться специально на рассмотрении позиции меньшевиков по земельному вопросу, но однако их позиция, как выяснилось впоследствии, оказалась гораздо ближе к реальности, чем проект, внесенный большевиками и обсуждавшийся съездом. Поэтому выделим основные моменты из выступления меньшевика Далина. «Меры принуждения большинство крестьян будет рассматривать как насилие. Пятнадцать миллионов мелких крестьянских хозяйств, таких мелких, которые почти нигде не употребляют наемного труда. Организовать эту огромную массу,

1Материалы обсуждений на земельной секции см.: Восьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1921. С. 128–152.

4Согласно официальным данным на съезде присутствовало всего 4 меньшевика с совещательным голосом.

188

Глава вторая

взять в руки хотя бы регулирование этого производства, указать – как и где сеять, это свершено непосильная работа в нашем положении. Мы стоим, товарищи, перед задачей соглашения с крестьянами, перед задачей, которую вы, я надеюсь, признаете настоящей задачей момента»1. Исходя из этих положений, меньшевики совместно с представителями Бунда предложили съезду свою резолюцию, в 7-м пункте которой указывалось, что «проект декрета, представленный съезду, идет по ложному пути государственного принуждения. Те гарантии участия крестьян в регулировании сельского производства, которые содержатся в проекте, являются пустым звуком в условиях современного бесправия крестьянства»2.

Естественно, большевикам, обладавшим на съезде подавляющим большинством, столь критичные замечания со стороны представителей партии, которая вообще не находилась на тот момент у власти, должны были показаться возмутительными. Возмущение речью Далина высказали от имени партии коммунистов Богуславский и Калюжный. Богуславский сказал, что «никогда ни один декрет так тщательно не подготовлялся и не обсуждался, как тот декрет, который сейчас рассматривается на съезде. И вот после всей этой работы на сцене появляется меньшевик Далин… Однако VIII съезд показывает не сужение Советской власти, и это все-таки не отнимает у Далина нахальства являться сюда со своими советами, пытаясь навести на VIII съезд Советов панику». Калюжный высказался еще более категорично: «Идеология меньшевиков – это идеология нашего кулачества. И вот сейчас, будучи столько раз везде биты, меньшевики от нечего делать сидят по целым дням и пишут длиннейшие декларации, которые они нам здесь читали. В этих декларациях они дают свои советы. В своих речах они плачут о свободе торговли, плачут о Сухаревке»3.

Характер обсуждения, сама постановка вопросов свидетельствуют, что в конце 1920 года в высшем советском органе, на съезде Советов, еще можно было высказывать свою точку зрения, еще сохранялись некие демократические элементы, хотя роль партии стано-

1Восьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1921. С. 198, 199.

189

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

вится все заметнее и решение принципиальных вопросов становится уже прерогативой не советских органов, а партийных.

Материалы VIII съезда могут служить доказательством того, что большевики планировали перейти к коммунистическому строю сразу после окончания гражданской войны. В том, что руководители Советской власти всерьез рассчитывали перейти к построению социалистической экономики сразу после окончания гражданской войны, можно убедиться, если обратиться к публикациям 1920 года. Чрезвычайной популярностью среди руководителей государства пользовалась книга Н. Осинского «Государственное регулирование крестьянского хозяйства»1. По мнению Осинского, надеяться перестроить деревню только путем постепенного укрепления совхозов – значит идти по утопическому пути. Основным путем перестройки, как считал автор, являлась принудительная массовая организация производства. Член коллегии Наркомпрода А.И. Свидерский в 1920 году писал, что опубликованный в начале декабря проект декрета о государственном регулировании сельского хозяйства был воспринят на местах настолько просто, что почти стихийно начал претворяться в жизнь раньше принятия его на съезде Советов2. Таким образом, конец 1920 – начало 1921 года явились переломным моментом в истории Советского государства. В конце 1920 года наблюдался невиданный революционный порыв среди наиболее активной части трудящегося населения, среди делегатов VIII съезда. Вот как этот сложный момент в истории описывался в работе ученого экономиста-аграрника, Л.Н. Литошенко, работавшего в тот период в Центральном статистическом управлении: «В сущности говоря, новый курс повторял идеологию первого, чисто коммунистического периода земельной политики. Тысячи партийных работников были поспешно переброшены на проведение “Великой кампании”. Только по 37 губерниям было мобилизовано 125 тысяч коммунистов. Приступая к осуществлению планового земледелия, Советская власть попыталась найти более мягкие формы принуждения. Вместе с Н. Осинским она верила в произошедший перелом настроения крестьянских масс. “Великая

1Осинский Н. Государственное регулирование крестьянского хозяйства. М., 1920.

2См.: Свидерский А. Накануне «Великой кампании» // Экономическая жизнь. 1920. № 288.

190

Глава вторая

кампания” государственного регулирования крестьянского хозяйства окончилась быстрым крахом»1.

Таким образом, жизнь внесла свои коррективы в грандиозный план преобразования деревни, намеченный VIII Всероссийским съездом Советов, произошел переход к нэпу.

Рассмотрение деятельности высших законодательных органов Советской России в 1918–1920 годах было бы неполным, если не затронуть вопрос о законотворческой деятельности Президиума ВЦИК. В начальный период Советской власти, когда Председателем ВЦИК был Я.М. Свердлов, Президиум ВЦИК действовал как орган, организующий работу ВЦИК. В главе VII Конституции 1918 года «О Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов» норм о Президиуме ВЦИК не содержалось. Если обратиться к протоколам Президиума за 1918 год, то видно, что Президиум занимался подготовкой материалов для работы ВЦИК. Например, из протокола № 3 от 23 ноября 1918 года следует, что пунктом 1 обсуждался вопрос о дне следующего заседания ВЦИК и порядок дня. Было принято решение о назначении заседания ВЦИК в субботу 30 ноября в 7 часов вечера, а в повестку дня были включены два вопроса: декрет о народном суде и роспись доходов и расходов. Пунктом 21 на этом же заседании Президиума ВЦИК рассматривалось отношение отдела по опубликованию законов Народного комиссариата юстиции о сроке вхождения в силу постановлений и декретов, опубликованных

вИзвестиях ВЦИК. Президиум постановил, что декреты вступают

всилу со дня опубликования. Пунктом 24 рассматривалось заявление о создании комиссии по выработке инструкции о слиянии комитетов бедноты с Советами и порядке их перевыборов. Было решено создать комиссии из представителей ВЦИК т. Сосновского, Оболенского, а также от Наркомата внутренних дел, от Наркомата земледелия, от Наркомата юстиции, от Наркомата продовольствия2. На заседании Президиума ВЦИК порядок дня следующего заседания ВЦИК был дополнен двумя пунктами: вопросом о создании Со-

1Литошенко Л.Н. Социализация земли в России. Новосибирск, 2001. С. 314, 319, 320.

2ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 36. Д. 65(1). Л. 9, 14, 15.

191

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

вета рабоче-крестьянской обороны и вопросом о пересмотре постановления ВЦИК от 14 июня 1918 года1.

С1919 года роль Президиума ВЦИК начинает меняться. 20 марта 1920 года состоялось подписание соглашения между центральной Советской властью и Башкирским правительством, которое подписали нарком по делам национальностей И.В. Сталин и председатель Башкирского правительства М.И. Кулаев и член Башкирского областного Совета М.Д. Халиков. Соглашение было подтверждено от имени Президиума ВЦИК и.о. председателя М.Ф. Владимирским

иПредседателем СНК В.И. Лениным2. День подписания этого документа считается днем образования первой автономной республики в составе РСФСР по национально-территориальному принципу. В дальнейшем образование новых субъектов РСФСР стало также оформляться актами Президиума ВЦИК. Например, 27 мая 1920 года Президиум утвердил Положение об образовании автономной Татарской республики, а 26 июня 1920 года было приняло постановление об образовании автономной Чувашской области3.

Свесны 1919 года Президиум ВЦИК стал нередко утверждать проекты законов, не посылая эти законопроекты на утверждение ВЦИК. 4 апреля 1919 года Президиум утвердил положение о революционном трибунале, 11 апреля – постановление о лагерях принудительных работ, 23 апреля – положение о Советской рабочекрестьянской милиции4.

7 мая Президиум ВЦИК рассматривал вопрос о потребительских коммунах и поручил т. Аванесову совместно с т. Шмидтом представить проект постановления5. 30 июня 1919 года постановление о рабоче-крестьянских потребительских обществах было утверждено Президиумом. Во вводной части указывалось, что «одобряя декрет СНК от 20 марта сего года, заменить в нем наименование “потребительская коммуна” наименованием “потребительское общество”6.

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 36. Д. 65(1). Л. 17.

2Образование Башкирской автономной советской социалистической республики: Сборник материалов / Под ред. Б.Х. Юлдашбаева. Уфа, 1957. С. 227, 232.

192

Глава вторая

Учитывая, что проблема использования потребительской кооперации для строительства социализма была одной из самых дискуссионных в годы гражданской войны, принятие закона такой важности от имени Президиума ВЦИК, а не ВЦИКом вызывает вопросы. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что на заседании Президиума от 30 июня присутствовало только три человека (вместо 30): В.А. Аванесов, Л.П. Серебряков, А.С. Енукидзе. Такое количество не выглядит представительным даже по сравнению с составом Совнаркома, где законопроекты обсуждались и принимались узкой коллегией наркомов, но их количество, как правило, было всегда больше 10 человек. Тем более три человека не идут ни в какое сравнение с составом ВЦИК. Можно предположить, что руководители Советского государства считали, что прохождение проекта о потребительской кооперации через представительный орган власти – ВЦИК может быть затруднительным, поэтому они решили таким образом упростить процедуру утверждения этого важного закона. Данное предположение подтверждается тем, что в формулировке, внесенной в протокол, принимаемое постановление названо постановлением ВЦИК. Следовательно, будучи опубликованным в «Известиях ВЦИК», этот документ выглядел так же, как если бы он был принят на самом деле на пленарном заседании ВЦИК. То есть пользовался в глазах населения страны таким же авторитетом, как закон, утвержденный ВЦИК. К такому способу оформления законов в 1919 и 1920 годах прибегали нередко.

Постановлением VII съезда Советов «О советском строительстве» от 9 декабря 1919 года Президиум получил закрепленное законом право утверждать постановления Совета Народных Комиссаров, а также приостанавливать его постановления, перенося их на разрешение ближайшего пленума ВЦИК. Благодаря этому постановлению в 1920 году Президиум ВЦИК стал пользоваться своими законодательными полномочиями более широко. Например, заслуживают внимания следующие факты. На заседании от 14 марта рассматривался вопрос об апрельской сессии ВЦИК и было постановлено: «Ввиду предстоящих съездов РКП и Профессиональных союзов созыв второй сессии ВЦИК откладывается до конца этих съездов. Время созыва сессии будет опубликовано с 1 апреля с.г.»1.

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 37. Д. 6. Л. 54.

193

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

В данном решении не было бы ничего необычного, если бы на заседании 18 марта, т.е. спустя всего четыре дня после принятия решения об отложении очередной сессии, Президиум ВЦИК не принял бы два важных закона: Положение о Революционном трибунале и Положение о сельских Советах и волостных исполкомах1. 28 марта Президиумом ВЦИК принимается решение о назначении II сессии ВЦИК сразу после окончания IX партийного съезда и предполагается в порядок дня включить три вопроса: о финансовой политике, о Наркомпути, о Наркомпросе. Таким образом, законы, утвержденные на заседании Президиума 18 марта, в повестку дня сессии включать не собирались. В результате следующая сессия ВЦИК VII созыва была чрезвычайной, она состоялась 7 мая 1920 года и была целиком посвящена рассмотрению и обсуждению ответа Лиге наций.

II очередная сессия ВЦИК собралась лишь в июне 1920 года, и заслушала доклады наркома по иностранным делам Чичерина и наркома финансов Крестинского и продлила срок полномочий членов ВЦИК VII созыва. Наиболее ярким моментом в работе II сессии ВЦИК было заслушивание доклада Крыленко о борьбе со спекуляцией, которое состоялось 18 июня 1920 года. Однако решение по этому докладу сессия ВЦИК принять не успела, так как закончила свою работу 19 июня. Дело по вопросу о спекуляции было завершено Президиумом ВЦИК, который 1 июля 1920 года издал постановление о мерах борьбы со спекуляцией. В преамбуле этого акта было закреплено: «Экономическая политика руководящих органов Советской власти в области обращения товаров и снабжения населения характеризуется в данный момент при прочих равных условиях ожесточенным противодействием, которое ей приходится встречать со стороны отбросов капиталистического общества, ударившемся в спекулятивный сбыт товаров после того, как буржуазия, как целое, как класс была экспроприирована пролетариатом и как собственник капитала земледельческого, и капитала банковского. Располагая массой похищенных с советских складов товаров – продуктов городской обрабатывающей промышленности, по преимуществу эти последние противодействуют всем попыткам Советской власти наладить социалистическое снабжение населения и одновременно питают и поддерживают своим предложением товаров на вольном рынке

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 37. Д. 6. Л. 56, 59 об.

194

Глава вторая

спекуляцию продуктами питания, предлагаемыми мешочниками в обмен на изделия обрабатывающей промышленности»1. В резолютивной части постановления содержались меры борьбы со спекуляцией, например, пунктом «а» предусматривалось «реорганизовать складское хозяйство путем издания краткого обязательного для всех ведомств положения о складах, строго определяющее правила приема, отпуска и хранения товаров, с установлением строгой отчетности администрации склада за всякий случай хищения», а согласно пункту «с» следовало «взять под строгий надзор товарные операции кооперативов и их агентуру по закупке, вплоть до закрытия таковой при условиях констатированного соответствующими органами обращения к спекулятивному источнику»2. 15 июля Президиум ВЦИК внес

впункт «с» постановления о мерах борьбы со спекуляцией дополнение следующего содержания: «Распространить предварительную ревизию в полном объеме на кооперативные организации (Центросоюз, губсоюзы)»3. Представляется, что установление таких строгих мер по борьбе со спекуляцией от имени Президиума было отнюдь не случайным. Эти меры были крайне непопулярными, вызывали противодействие со стороны общества, поэтому провести закон такого содержания через ВЦИК, в котором было много депутатов-крестьян, было бы затруднительно. Гораздо проще это было сделать через Президиум ВЦИК.

Установившаяся за 1919–1920 годы практика принятия законов через Президиум ВЦИК получила законодательное закрепление

впостановлении VIII съезда Советов о советском строительстве, в разделе II которого устанавливалось: «В дополнение к § 8 раздела I постановления VII съезда Советов о советском строительстве, съезд Советов предоставляет Президиуму Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета право отменять постановления Совета Народных Комиссаров и издавать в порядке управления необходимые постановления от имени Всероссийского Исполнительного Комитета»4.

195

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Завершим на этом рассмотрение законодательной деятельности Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и его Президиума и отметим, что, несмотря на некоторое снижение активности этих органов в сфере законотворчества в условиях гражданской войны, эти органы проделали довольно значительную работу, ими были обсуждены и приняты многие важные правовые акты того времени. Обращает на себя внимание, что одной из главных задач съездов и ВЦИК как представительных органов Советской власти было обеспечение связи центральной власти с местами, а следовательно, с крестьянской массой населения страны.

2.2.Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров РСФСР в период с апреля 1918

по декабрь 1920 года

Роль СНК в законотворчестве в этот период была выше, чем в предыдущем и в последующем периодах, что подтверждается количественными показателями. Так, СНК за 1919–1920 годы самостоятельно издал 504 законодательных акта, ВЦИК и СНК – 33, а ВЦИК – 1271. Значимость законодательной деятельности Советского правительства доказывается также тем, что СНК издавал законодательные акты по важнейшим вопросам государственной политики, например, Совнарком издал известный акт о введении продразверстки от 11 января 1919 года. В то же время можно отметить, что этот период деятельности СНК является менее изученным по сравнению с предыдущим.

1Для сравнения: за 1921–1922 гг. СНК издал 760 актов, ВЦИК и СНК – 193, ВЦИК – 381, что показывает, что законодательная активность высших органов государственной власти Советской России после гражданской войны усилилась. На первый взгляд может показаться, что активность СНК в 1919–1920 гг. была даже ниже, чем в 1921–1922 гг. Однако если сравнивать в процентном соотношении, то на долю Советского правительства за 1919–1920 гг. приходится 76%, а в 1921–1922 гг. лишь 56% всех изданных актов. Таким образом, получается, что в годы гражданской войны СНК играл ведущую роль в законодательной деятельности. (Подсчет произведен по данным, приведенным в работе Э.Б. Генкиной. См.: Генкина Э.Б. Протоколы Совнаркома РСФСР как исторический источник изучения государственной деятельности В.И. Ленина. М., 1982. С. 121.)

196