Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава первая

ке военных вопросов до Октябрьской революции и после ее победы; к утверждениям, что наше военное строительство началось без каких-либо теоретических установок и было сплошным экспериментом. Вместе с тем следует подчеркнуть ошибочность встречавшихся в военно-исторической литературе вплоть до середины 50-х годов утверждений о том, что партия и Ленин пришли к Октябрю с готовыми принципами и планом вооруженных сил социалистического государства»1. Из цитаты видно, что, с одной стороны, автор утверждает, что военные вопросы были проработаны еще до революции, а с другой стороны, что готовых принципов и плана вооруженных сил не было.

Представляется, что правильнее было бы сказать, что план существовал. Он заключался в идее всеобщего вооружения народа и в создании милиционной системы. Кстати, именно этот план попытались реализовать в Инструкции Ставки Верховного главнокомандующего от 26 января 1918 года, о которой шла речь выше. Но этот план оказался нереализуемым в силу сложившихся обстоятельств. Большевикам во главе с Лениным пришлось начать создавать постоянную армию на добровольческой основе. Данная точка зрения подтверждается мнением одного из непосредственных участников событий – Н.Е. Какурина – кадрового офицера царской армии, в годы гражданской войны поступившего на службу в Красную Армию. Он в 1925 году писал, что «начало 1918 г. характеризуется усиленной работой в поисках и творчестве новых организационных форм. Эта работа во времени совпадает с возникновением первых очагов гражданской войны и практически проверяется в горниле боевого опыта»2.

Как уже отмечалось, еще одним важным вопросом, рассматривавшимся в СНК в этот период, было создание органа борьбы с контрреволюцией и саботажем – Всероссийской Чрезвычайной комиссии – ВЧК. Рассмотрим, как создавалась нормативная база деятельности ВЧК на начальном этапе развития Советского государства. Впервые в повестке дня СНК вопрос о создании специального органа для борьбы с саботажниками появился 23 ноября 1917 года. 6 декабря 1917 года обсуждался вопрос об ультимативной «просьбе» делегации служащих и техников Экспедиции заготовления государ-

97

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ственных бумаг об освобождении пяти арестованных членов стачечного комитета. По этому вопросу было принято решение: «В связи с предположением о всероссийской забастовке служащих Государственного банка поручить Дзержинскому составить особую комиссию для выяснения самых энергичных и революционных мер для подавления злостного саботажа. Выработать текст особого декрета о недопустимости злостных стачек во всех государственных учреждениях помимо воли Совета. Поручить составление этого декрета и передать его Дзержинскому тов. Троцкому»1. В этом постановлении обращает внимание, во-первых, что поводом к созданию чрезвычайной комиссии послужила забастовка государственных служащих бывшего Министерства финансов, во-вторых, что согласно приведенному тексту автором декрета о создании ВЧК является Л.Д. Троцкий, вопреки распространенному мнению, что в создании ВЧК исключительную роль играл Дзержинский. Например, Л.П. Рассказов, ссылаясь на работы «Из истории ВЧК», изданную в 1958 г., и «Ленин и ВЧК», изданную в 1975 г., пишет: «В соответствии с постановлением СНК Дзержинский вечером 7 декабря провел организационное заседание комиссии. В этот же вечер он выступил на заседании Совнаркома, где изложил основные задачи комиссии»2.

Из протокола СНК от 7 декабря 1917 года видно, что вопрос о ВЧК обсуждался 9-м пунктом после перерыва. Любопытно, что после объявления перерыва сильно сократилось количество присутствующих на заседании Совнаркома. До перерыва присутствовали: Ленин, Троцкий, Коллонтай, Стучка, Дыбенко, Петровский, Менжинский, Раскольников, Сталин, Глебов, Боголепов, Урицкий, Аксельрод, Шотман, Елизаров, Шляпников, Эссен, Свердлов, БончБруевич, то есть 19 человек. После перерыва осталось всего 8 человек: Ленин, Дзержинский, Сталин, Петровский, Глебов, Менжинский, Аксельрод, Шотман3. Представляется, что такому сокращению числа присутствующих на заседании Совнаркома возможно дать два ве-

1Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 89.

2Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в Советском государстве (1917– 1941 гг.). Уфа, 1994. С. 58.

3См.: Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 — март 1918 гг. М. , 2006. С. 90, 91.

98

Глава первая

роятных объяснения. Первое: вопрос обсуждался с соблюдением секретности, поэтому не все присутствующие были извещены. Второе: вопрос был уже предрешен и не представлял для многих большого интереса, но требовал спешного принятия решения, т.е. принятия соответствующего декрета. Второе объяснение представляется более предпочтительным, так как между членами Совнаркома в то время секретов не было. Более того, на заседании при обсуждении создания ВЧК отсутствовали лица, которые впоследствии играли заметную роль в деятельности чрезвычайных органов Советского государства, например Урицкий. Кстати, Троцкого на этом заседании тоже не было. При анализе вопроса о составе СНК во время обсуждения проекта о создании ВЧК может быть принята во внимание еще одна деталь, которая содержится в протоколах. В повестке дня заседания СНК РСФСР от 8 декабря 13-м пунктом стоит проект Дзержинского. Однако на самом деле на этом заседании Совнаркома проект этот не обсуждался. Да и не мог обсуждаться, так как уже был рассмотрен 7 декабря. Следовательно, можно предположить, что Дзержинский должен был делать доклад 8 декабря, но он спешил и явился в СНК вечером 7 декабря, когда многие члены СНК уже разошлись. Возможно, этим и объясняется малочисленность состава СНК при обсуждении такого вопроса, как создание Всероссийской Чрезвычайной комиссии. О важности и значительности этого органа в системе государственной власти Советской России свидетельствуют неоднократные обсуждения в СНК полномочий этого органа.

В протоколе СНК от 7 декабря 1917 года содержатся постановления о ВЧК, перечислены задачи нового органа. Согласно пункту 1 комиссия должна была пресекать контрреволюционные и саботажные попытки, со стороны кого бы они ни исходили, в пункте 2 указывалось, что комиссия должна предавать суду революционного трибунала всех саботажников и контрреволюционеров, а по пункту 3 комиссия должна была вести только предварительное расследование, поскольку это нужно для пресечения. ВЧК могла применять следующие меры принуждения: конфискацию, выдворение, лишение карточек, опубликование списков врагов народа. Таким образом, полномочия комиссии изначально были ограниченными. Постановление от 7 декабря 1917 года нечетко установило правовые рамки деятельности чрезвычайного органа Советской власти. М. Лацис об этом постановлении писал: «Это – скорее черновой набросок, чем декрет об организации ВЧК. Но в те дни некогда было шлифовать.

99

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Необходимо было действовать»1. В.П. Портнов отмечал, что «в постановлении Совнаркома от 7 декабря, действительно, имелось много неясного»2. Ю.П. Титов комментировал такое нечеткое определение полномочий в постановлении о ВЧК следующим образом: «Создавая специальный орган по борьбе с саботажем и контрреволюцией и называя его Чрезвычайным, СНК, В.И. Ленин не хотели в деталях предвосхищать задачи, компетенцию ВЧК»3.

Постановление СНК о ВЧК согласно протоколу было решено опубликовать. Однако этого сделано не было. В связи этим обращает на себя внимание факт, что в издании «Декреты Советской власти», которое хронологически включает большое количество законодательных актов Советского государства с 1917 по 1921 г., это постановление не опубликовано.

Любопытным фактом из истории юридического оформления полномочий ВЧК является то, что В.И. Ленин, председательствовавший на заседании СНК 7 декабря, когда была создана Чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем, направил Ф.Э. Дзержинскому записку, в которой предлагал издать декрет о мерах борьбы с саботажниками и контрреволюционерами. Преамбула этот документа представляет несомненный интерес, так как она дает представление о причинах создания ВЧК, во всяком случае, о причинах, которые существовали, по мнению В.И. Ленина. В преамбуле Ленин писал, что «буржуазия идет на злейшие преступления, подкупая отбросы общества и опустившиеся элементы и спаивая их для целей погромов. Сторонники буржуазии, особенно из высших служащих, из банковских чиновников саботируют работу, организуют стачки, чтобы подорвать правительство в его мерах, направленных к осуществлению социалистических преобразований». Для борьбы с саботажем Ленин предлагал установить строгий учет в отношении лиц, принадлежащих к богатым классам, т.е. имеющим доход в 500 рублей в месяц и свыше, со стороны домовых комитетов. Учет предполагалось производить на основе личных заявлений этих

1Лацис М. Товарищ Дзержинский и ВЧК // Пролетарская революция. 1926. № 9. С. 83.

2Портнов В.П. ВЧК. 1917–1922 гг. М., 1987. С. 46.

3Титов Ю.П. Создание ВЧК, ее правовое положение и деятельность. М., 1981. С. 13.

100

Глава первая

лиц, подаваемых ими в домовые комитеты. Лица, отнесенные к богатым классам, должны были указывать в заявлениях свой доход, а копии заявлений носить с собой. В случае неисполнения этого требования виновные должны были наказываться штрафом в 5000 рублей, тюрьмой до 1 года или отправкой на фронт в зависимости от степени вины1. В проекте Ленина говорится также о введении всеобщей трудовой повинности и о потребительско-рабочих книжках для ведения еженедельных записей приходов и расходов. Изучаемый документ интересен тем, что он составлен Лениным практически в ходе заседания Совнаркома, где заслушивался доклад Дзержинского о создании ВЧК, т. е. экспромтом. Эта записка Ленина была, по сути, заданием Дзержинскому проработать правовую базу для ВЧК по борьбе с саботажниками. Дзержинский и коллегия ВЧК действительно занимались этим вопросом. Проект декрета борьбы с саботажем стоял в повестке дня СНК 8, 9 и 11 января 1918 года и был рассмотрен на заседании СНК 14 января 1918 года по представлению Дзержинского. Однако после обсуждения он был отправлен на доработку.

Вархивных материалах сохранился проект, представленный Дзержинским. Этот проект совершенно отличается от проекта Ленина от 7 декабря 1917 года. Например, в преамбуле нового проекта сказано, что он направлен «для более радикальной борьбы с саботажем, принявшим ныне такую острую, гнусную, вредно-преступную форму, организуемого и поддерживаемого всей буржуазией, российской и иностранной, — саботажем, наносящим страшный вред всему организму страны, дезорганизуя деятельность Советской власти во всех направлениях».

Вновом проекте предусматривались следующие меры борьбы с саботажем. Всем чиновникам и служащим, прекратившим работу, предлагалось начать службу при Советской власти. Не явившихся до определенного срока, например до 1 января 1918 года, предполагалось объявлять предателями и изменниками делу народа и революции. Такие лица должны были арестовываться, предаваться суду, все их имущество должно было конфисковываться в пользу государства. Лиц, отказавшихся работать, следовало организовывать в тюрьмах в рабочие команды для принудительных работ в шахтах, рудниках, за-

1 См.: Ф.Э. Дзержинский. Председатель ВЧК-ОГПУ. 1917–1926. Документы / Сост. А.А. Плеханов, А.М. Плеханов. М., 2007. С. 11.

101

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

водах, фабриках и городских работах, таких как очистка улиц и дворов. Особого внимания заслуживает п. 5 проекта, в котором закреплялось: «Всех тов. солдат, матросов и рабочих просим немедленно сообщить имя, отчество и фамилию скрывающихся саботажников»1. Сравнение двух проектов декрета по борьбе с саботажем показывает, что меры, которые предлагались по проекту Дзержинского, жестче, чем по проекту Ленина. То есть сопоставление этих документов позволяет увидеть, как изменялись взгляды руководителей Советского государства по мере нарастания сопротивления со стороны чиновников старых министерств и ведомств. Любопытно, что, несмотря на проведение работ по составлению проекта закона о саботажниках, этот правовой акт так и не был принят. Следовательно, ВЧК применяла принудительные меры в отношении чиновников, саботировавших работу советских учреждений, без специальной правовой регламентации. О том, что такая ситуация возникла неслучайно, свидетельствуют следующие данные. В этот период дискуссии о правовом статусе ВЧК проходили и в руководящих органах партии. 20 января 1918 года Дзержинский на Пленуме ЦК РКП(б) резко выступил за сохранение и укрепление ВЧК в условиях хозяйственной разрухи и разгула контрреволюции. Он говорил: «Отдача ВЧК под надзор НКЮ роняет наш престиж, умаляет авторитет в борьбе с преступлениями. Это акт не надзора, а акт дискредитирования ВЧК и ее органов. ЧК находится под надзором партии»2. В связи с этим можно привести мнение Е. Барышникова о том, что «члены коллегии ВЧК Дзержинский, Петерс, Фомин настаивали на отмене правовой регламентации деятельности чекистов и отрицали необходимость и целесообразность ограничения деятельности органов ЧК правовыми нормами»3.

Однако до формирования вышеупомянутой позиции руководства ВЧК вопрос о законодательной регламентации полномочий ВЧК обсуждался в многопартийном СНК. Практически сразу после вхождения в левых эсеров в состав СНК РСФСР по вопросу о полномочиях Чрезвычайной комиссии между представителями правящих партий

1РГАСПИ. Ф. 19. Оп. 1. Д. 46. Л. 9.

2Цит. по: Волкогонов Д.А. Ленин. Политический портрет. Кн. 1. М., 1994. С. 423.

3Барышников Е.А. Деятельность ВЧК-ОГПУ по укреплению экономического потенциала страны. 1918–1928. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 2004. С. 26.

102

Глава первая

возникли принципиальные разногласия, которые продолжались на протяжении всего периода их совместной деятельности в Советском правительстве. Этот факт отмечался в научной литературе. Ю.П. Титов писал: «Дальнейшее оформление правового статуса ВЧК связано с попытками левых эсеров, прекрасно понимавших, какую колоссальную роль призваны сыграть в охране завоеваний революции органы ВЧК, и находившихся в это время у руководства Наркоматом юстиции, принизить роль ВЧК, ограничить ее компетенцию, сделать небоеспособной, подчинить себе ВЧК»1. Представляется, что в приведенном высказывании прослеживается выраженная позиция защиты чрезвычайного органа, получившего наименование «меч революции». В попытках законодательного закрепления полномочий органа борьбы с контрреволюцией все же был определенный резон. Поэтому предположим, что перегибы в деятельности ВЧК, которые имели место впоследствии, в большой мере были предопределены той неопределенностью правового статуса этого репрессивного органа, которая возникла при его создании.

Рассмотрим, как левые эсеры в СНК пытались ограничить полномочия ВЧК рамками закона. Вопрос о полномочиях чрезвычайных комиссий был поставлен в СНК 19 декабря 1917 года после того как народный комиссар юстиции, левый эсер И.З. Штейнберг освободил членов «Союза защиты Учредительного собрания», арестованных комиссией Дзержинского. По этому вопросу СНК принял резолюцию В.И. Ленина и И.В. Сталина: «СНК признает, что какие бы то ни было изменения постановления комиссии Дзержинского, как и других комиссий, назначенных советами, допустимы только путем обжалования этих постановлений в СНК, а никоим образом не единоличным распоряжением комиссара юстиции. СНК признает далее, что выступление т. Штейнберга и Карелина с освобождением арестованных ночью 18–19 декабря было и формально и по существу дела неправомерным, т.к. противоречило не только правам комиссии Дзержинского, но и прямому решению СНК, принятому вечером 18 декабря о задержании арестованных для выяснения личностей»2.

103

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

В ответ на это постановление левые эсеры внесли в СНК резолюцию о компетенции Комиссариата юстиции и о всех комиссиях, имеющих право ареста. После обсуждения резолюции левых эсеров она была принята Совнаркомом, за исключением двух пунктов. Левые эсеры, не удовлетворенные решением, потребовали передать вопрос на рассмотрение ВЦИК. Однако Совнарком решил не передавать резолюцию во ВЦИК, а приостановить действие принятой резолюции до следующего заседания СНК и пригласить на него членов коллегии Комиссариата юстиции, представителей от комиссий, имеющих право ареста1.

Решение по конфликту между НКЮ и ВЧК было принято СНК на заседании 21 декабря 1917 года, где была утверждена резолюция, предложенная левыми эсерами, но после существенной переработки ее В.И. Лениным.

Различие позиций между партиями видно из таблицы, в которой приводятся два варианта резолюции: левоэсеровский и резолюция с поправками Ленина (см. Приложение № 2). Как видно из таблицы, проект левых эсеров был значительно переработан и дополнен В.И. Лениным. Так, вместо нескольких следственных комиссий предлагалось создать одну Всероссийскую комиссию при СНК. За деятельностью этой комиссии должен был наблюдать не только Наркомат юстиции, но и Наркомат внутренних дел. Таким образом, Ленин попытался несколько умерить притязания Комиссариата юстиции как органа, контролирующего репрессивную деятельность Чрезвычайной комиссии. Кроме того, в переработанном проекте говорилось о том, что всякие задержания должны повлечь предание суду или быть прекращаемы. То есть подтверждалось, что Чрезвычайная комиссия обладает только правами пресечения контрреволюционных преступлений и предварительного расследования. Из анализируемых документов видно, что руководитель Советского государства Ленин в принципе поддерживал идею законодательного регулирования деятельности Чрезвычайной комиссии и, следовательно, принципиальных разногласий между ним и представителями партии левых эсеров по этой проблеме не было. Разработка специальной резолюции о полномочиях ВЧК является свидетельством

1Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 129.

104

Глава первая

того, что председатель Совнаркома и глава большевистской партии давал возможность представителям партии левых эсеров высказывать свою точку зрения, более того, проводить ее через акты СНК. В литературе история разработки акта о полномочиях ВЧК 21 декабря называется конфликтом между двумя партиями, хотя вышеприведенная резолюция позволяет говорить скорее о достижении некоторого компромисса между партиями в правительстве по этому вопросу. Характеризуя взаимоотношения между партиями в СНК по вопросу о ВЧК как конфликт, Е.Г. Городецкий в 1965 году отмечал, что «парадоксальным является тот факт, что левые эсеры, нападая на ВЧК, всячески стараясь ограничить ее функции, по сути дела сыграли роль катализатора в кристаллизации задач ВЧК. В ряде конфликтов с левыми эсерами были разработаны основные документы, составившие программу деятельности ВЧК»1. К этому мнению можно добавить, что подобная результативность деятельности Совнаркома еще раз подтверждает тезис о пользе многопартийности при принятии важнейших законодательных актов, и эту эффективность следует считать не парадоксальной, а нормальной, присущей для многопартийного законодательного органа.

Как отмечалось выше, в январе 1918 года вопрос о полномочиях Чрезвычайной комиссии рассматривался на пленуме партии большевиков по докладу Дзержинского, и вопрос был решен иначе, чем

врезолюции СНК от 21 декабря 1917 года. ВЧК была, по сути, выведена из под контроля Советского правительства и стала подчиняться только партийным органам. На начальном этапе деятельности репрессивная деятельность ВЧК, не регламентированная законом, встретила противодействие со стороны партии левых эсеров, что видно из протоколов многопартийного СНК РСФСР. Наркомат юстиции во главе с левым эсером И.З. Штейнбергом стремился поставить деятельность ВЧК под контроль Наркомата юстиции и Совнаркома. Причем 21 декабря 1917 года им удалось добиться по этой проблеме некоторого успеха. Поэтому Дзержинский в январе 1918 года и обратился за поддержкой к органам большевистской партии. Таким образом, противодействие со стороны левых эсеров

вСовнаркоме по поводу ВЧК было достаточно серьезным. Утрата политического влияния партией левых эсеров, в том числе и выход

1Городецкий Е.Г. Рождение Советского государства. М., 1965. С. 294.

105

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

левых эсеров из состава Правительства, позволила снять напряженность по этой проблеме между НКЮ и ВЧК. Считается, что впервые внесудебные полномочия ВЧК получила по декрету от 21 февраля 1918 года. «Социалистическое Отечество в опасности!». Однако пункт 8 этого декрета, на который ссылаются авторы, например О.Б. Мозохин1, ничего не говорит о ВЧК. 22 февраля 1918 года ВЧК подготовила, а 23 февраля опубликовала в «Известиях ВЦИК» объявление о расстреле на месте врагов Советской власти. Таким образом, получается, что, хотя в декрете от 21 февраля о ВЧК не упоминалось, она сама наделила себя чрезвычайными полномочиями в отношении врагов Советского государства. Это подтверждал Ю.П. Титов, который писал: «ВЧК сама создавала нормативные материалы, регламентирующие ее деятельность. В марте 1918 года ВЧК разработала «Инструкцию о производстве обысков и арестов»2.

Полномочия ВЧК был не единственным вопросом, который обсуждался в Совнаркоме по инициативе левых эсеров. Рассмотрим другие законодательные инициативы этой партии за период с декабря 1917 года по март 1918 года. Изучение протоколов СНК РСФСР с декабря 1917 года по март 1918 года дает возможность выявить законодательные инициативы и проекты, внесенные в Совнарком по инициативе наркомов – левых эсеров.

В заседании 5 декабря принимал участие эсер А.Л. Колегаев, который был назначен наркомом земледелия с 25 ноября. Он внес проект Положения о волостных комитетах и инструкции к нему. Совнарком принял по этому вопросу постановление: «Назначить комиссию

всоставе товарищей Ленина, Сталина, Колегаева, как автора проектов, и Шлихтера для рассмотрения проектов. В случае достижения этой комиссией единогласного соглашения об окончательной редакции этих проектов, считать их утвержденными Советом Народных Комиссаров»3. Это постановление показывает, что члены Совнаркома весьма одобрительно отнеслись к инициативе Колегаева. Причем проект этого товарища рассматривался и, по сути, получил утверждение в СНК еще до официального вхождения партии левых эсеров

всостав Советского правительства.

106