Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава первая

составлял значительное меньшинство ЦИК, отразился бы в законопроектах Советской власти.

От большевиков с ответным словом выступил Троцкий. Он выразил отношение к представительным учреждениям: «Наш советский парламент тем и отличается от обычного парламента, что у нас нет представителей разных, враждебных друг другу классов. Наша власть есть власть классов трудящихся и угнетенных, и вся обычная парламентская механика была бы неуместна и никчемна у нас»1. Из выступления Троцкого видно, что большевики не собирались придерживаться каких-либо формальных ограничений в тех случаях, когда речь шла об удержании власти в период революции. И, действительно, в период революции правовые ограничения вряд ли могут служить серьезным препятствием для тех, кто стремится завоевать и удерживать власть.

Итак, в результате голосования по запросу левых эсеров 4 ноября 1917 года ВЦИК дал СНК санкцию на законотворчество. Провести свою резолюцию большевикам удалось в сложной борьбе: «за» проголосовало – 29, «против» – 23 и 2 воздержались2. Примечательно то, что исход этой борьбы решил лишь незначительный перевес голосов.

В.И. Ленин в конце заседания 4 ноября 1917 года подвел итог обсуждению: «Декретировать революцию мы не можем, но способствовать ей можем и мы. Обмен продуктов обрабатывающей промышленности на хлеб, строгий контроль и учет производства – вот начало социализма. Только тот переборет и удержит власть, кто верит в народ, кто окунется в рудник живого народного творчества»3. Из этого высказывания В. И. Ленина вытекает, во-первых, что недостаточно лишь принять закон, необходимо, чтобы этот закон применялся, во-вторых, что издание декретов – это лишь средство для того, чтобы способствовать достижению целей социалистической революции, в-третьих, что нельзя декретировать то, что было бы совершенно оторвано от жизни и не отвечало бы потребностям общества. Та-

1Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов II созыва. М., 1919. С. 30–31.

7

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ким образом, Ленин обращал внимание своих оппонентов – левых эсеров на то, что не следует переоценивать значение законотворчества, так как не меньшее значение имеют правосознание и правоприменение.

17 ноября 1917 года по предложению Я.М. Свердлова ВЦИК принял Наказ о взаимоотношениях ВЦИК и СНК, в котором было закреплено, что Совет народных Комиссаров целиком ответственен перед Центральным Исполнительным Комитетом, а все законодательные акты, а равно и распоряжения крупного общеполитического значения представляются на рассмотрение ЦИК. На этом же заседании фракция левых эсеров выразила желание войти в состав Совнаркома. Таким образом, принятие этого правового акта произошло в результате переговоров между двумя правящими социалистическими партиями – большевиками и левыми эсерами.

19 ноября 1917 года произошло знаменательное событие – объединение ВЦИК и ЦИК крестьянских депутатов. В результате существенно изменилось соотношение политических сил в представительном органе. Чрезвычайный съезд Советов крестьянских депутатов избрал ЦИК в составе 82 левых эсеров, 15 большевиков, 6 беспартийных, 3 максималистов, 1 анархиста и 1 от группы «Новая жизнь». Все 108 вошли в состав ВЦИК. Таким образом, на 19 ноября списочный состав ВЦИК выглядел следующим образом: 113 левых эсеров, 92 большевика, 7 социал-демократов – интернационалистов, 4 эсера-максималиста, 3 украинских социалиста, 1 анархист, 7 прочих. Стоит обратить внимание на то, что до объединения во ВЦИК насчитывалось всего 118 человек, из них 77 были большевиками и 31 левыми эсерами1. Следовательно, после объединения самой многочисленной фракцией во ВЦИК становилась фракция левых эсеров и они представляли политическую силу, с которой приходилось в то время считаться2. Это прекрасно понимали боль-

1Данные приводятся по: Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. М., 1987. С. 126; Разгон А.И. ВЦИК Советов в первые месяцы диктатуры пролетариата. М., 1977. С. 30–31, 34.

2Естественно, что большевики не могли примириться с такой ситуацией, когда большинство во ВЦИК принадлежало левым эсерам, поэтому они стали пополнять Центральный Исполнительный Комитет делегатами от армии, флота и профсоюзов. И к январю 1918 года состав ВЦИК включал: 182 большевиков, 111 левых эсеров, 13 с.-д. – интернационалистов, 4 максималистов, 4 украинских со-

8

Глава первая

шевики, тем более что в союзе с левыми эсерами большевики одерживали победу над правыми эсерами на крестьянском съезде Советов, что обеспечивало им поддержку крестьянства. Так, на II съезде крестьянских депутатов, который открылся 26 ноября 1917 года, из 789 делегатов 91 были большевиками, 350 левыми эсерами, а 307 правыми эсерами1. II съезд Советов крестьянских депутатов принял «Воззвание», которое было предложено Лениным. В нем правые эсеры характеризуются как «раскольники и изменники всем учениям и программам социалистов-революционеров, как перебежчики в лагерь врагов революции». Левые эсеры названы «верными хранителями учения, программы, и требования социалистовреволюционеров, партией, которая осталась верна интересам трудящегося крестьянства»2. Заслугой левых эсеров было то, что они не позволили правым эсерам сорвать крестьянский съезд. Об этом пишет Е.Н. Городецкий: «Если в советском парламенте левые эсеры позволяли себе выступать в роли оппозиции, то перед лицом крестьянских масс они с той или иной степенью решительности боролись против правых эсеров, не дали им возможности сорвать съезд». Правда, далее он замечает, что «большевики шли на это соглашение с крестьянским съездом, не поступаясь ни единым пунктом своей программы»3. Данное замечание не соответствует действительности, так как большевики к тому времени согласились с главным пунктом программы эсеров – социализацией земли – в Декрете о земле, провозглашенном на II Всероссийском съезде Советов. Кстати, мысль о том, что большевики не поступились ни одним пунктом своей программы, высказывалась и другими советскими учеными. Например, В.М. Клеандрова писала: «Партия большевиков шла на заключение блока с левыми эсерами для того, чтобы привлечь на сторону рабочего класса те слои крестьян, которые находились еще под влиянием левых эсеров. Но при этом партия большевиков не отступала ни в одном из принципиальных вопросов своих программных установок

(выделено мной. – О.М.).

9

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Учитывая, что в литературе мнение о том, что и в начальный период истории Советского государства большевики занимали безраздельно господствующее положение, является довольно распространенным, в качестве одной из основных задач настоящего исследования ставилось изучение влияния партии левых эсеров и их программы на законодательную деятельность Советской власти в период с ноября 1917 по июль 1918 года. Выявление определенного влияния на законотворчество, собственно, является подтверждением существования в этот промежуток времени многопартийности в высших представительных органах власти на съездах Советов и во ВЦИК.

Главным политическим вопросом в период работы ВЦИК II созыва был вопрос о созыве Учредительного собрания. 21 ноября ВЦИК рассмотрел проект декрета о праве отзыва делегатов. С речью в защиту этого декрета выступил В.И. Ленин. Он обратил внимание на то, что поскольку «народ голосует не за лиц, а за партию, то накануне Учредительного собрания необходимо пересмотреть выборные положения». Если же не сделать этого, то могут произойти неправильные выборы. Отстаивая право отзыва делегатов, он предлагал предоставить право перевыбора Советам, и «тогда переход власти от одной партии к другой будет происходить бескровно»1. В прениях по этому декрету выступили Карелин, Рязанов, Крамаров и Троцкий. Карелин считал, что «нельзя отметать формальности, которые часто играют большую и почетную роль». Рязанов говорил о том, что он «не верит в демократичность Учредительного собрания, если выборная кампания прошла под знаком бывших правящих партий». Крамаров заявил, что «проект Ленина – военная хитрость. Это обход вопроса – кто будет хозяином земли русской… Проект наталкивает всех на использование права отзыва для еще большего усиления большевиков». В защиту проекта выступил Троцкий, сказав, что «Учредительное собрание должно быть созвано так, чтобы народ хирургически, путем разгона не мог бы прекратить его существование». Главную мысль проекта он выразил словами: «Мы хотим создать для народа возможность легальных выборов»2.

1Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1919. С. 73.

2Там же. С. 73–74.

10

Глава первая

После обсуждения 67 голосами против 59 этот проект декрета был направлен в комиссию в качестве материала со всеми поправками. В 2 часа ночи заседание ВЦИК было продолжено, и декрет о праве отзыва делегатов был принят.

Таким образом, большевики во главе с В.И. Лениным за полтора месяца до созыва Учредительного собрания предприняли попытку изменить его состав при помощи права отзыва для того, чтобы обеспечить себе большинство. Как известно, этого сделать не удалось. Представляется, что сама по себе идея обеспечить большинство путем перевыборов имела смысл. Во всяком случае, можно утверждать, что большевики пытались использовать право отзыва для мирного решения вопроса о власти и прибегли к роспуску Учредительного собрания лишь после того, как правовыми средствами эту проблему им решить не удалось.

Сразу после победы Октябрьского вооруженного восстания и закрепления его результатов на II Всероссийском съезде Советов центром борьбы с Советами стала Петроградская городская дума. 16 ноября декретом СНК Дума была распущена. На заседании ВЦИК 24 ноября левые эсеры поставили вопрос о том, что декрет о роспуске Думы нарушает принципы взаимоотношений между ЦИК и СНК. В то же время фракция левых эсеров, как и фракция большевиков, считала, что Дума оторвалась от массы избирателей и должна быть переизбрана. Левыми эсерами была предложена резолюция: «1) распустить Петроградскую городскую думу, 2) назначить новые выборы 27 и 28 ноября»1. Большевики на этом заседании предложили свою резолюцию, состоявшую из четырех пунктов. В пункте 1 указывалось, что «городская дума после октябрьского переворота выступила против явно выраженной воли большинства революционной демократии вообще и большинства населения в частности». Во 2-м пункте подчеркивалось, что «при избрании гласных городской думы политический вопрос, в частности вопрос о признании или непризнании советской власти, не ставился, а между тем, дума его сама поставила своей политикой». Большевики в своей резолюции также предлагали закрепить, что выборы в Учредительное собрание показали, что состав городской думы совершенно не соответствует настроению насе-

1Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1919. С. 83.

11

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ления. Кроме того, они указывали, что декрет СНК о роспуске Думы был принят до издания Наказа о взаимоотношениях между ВЦИК и СНК, поэтому формального нарушения при издании декрета Совнаркомом допущено не было1. Результаты голосования получились следующие. За резолюцию левых эсеров сначала было подано 85 голосов, а за резолюцию большевиков – 84. Тогда большевики предложили провести поименное голосование. Повторное голосование позволило получить перевес большевикам: за резолюцию большевиков было 88 голосов, за резолюцию левых эсеров – 852. Обратим внимание, что этот случай, когда резолюция левых эсеров получила больше голосов, чем большевистская, был единственным за всю деятельность ВЦИК. Правда, преимущество левых эсеров было только в один голос, да и то при повторном поименном голосовании у большевиков прибавилось 4 голоса, которые и обеспечили им победу.

Перевыборы думы должны были проводиться на основе Положения о выборах гласных Петроградской городской думы от 16 ноября 1917 года3, в котором закреплялось всеобщее избирательное право. Обращает на себя внимание выраженная в резолюции о роспуске Петроградской думы уверенность большевиков в том, что выборы в Учредительное собрание показали, что соотношение политических сил сильно изменилось. По-видимому, большевики в ноябре 1917 года рассчитывали, что им удастся получить необходимое большинство голосов как в Учредительном собрании, так и в Петроградской городской думе на основе всеобщего избирательного права.

На заседании 8 ноября 1917 года была предложена резолюция по докладу Зиновьева о необходимости своевременного созыва Учредительного собрания. Однако 1 декабря 1917 года, когда этот вопрос снова рассматривался во ВЦИК, В.И. Ленин, выступая с обоснованием позиции РСДРП(б), заявил: «Нам предлагают созвать Учредительное собрание так, как оно было задумано. Нет, извините! Мы делали переворот для того, чтобы иметь гарантии, что Учредительное собрание не будет использовано против народа, чтобы гарантии эти

1См.: Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1919. С. 85.

12

Глава первая

были в руках Правительства»1. ВЦИК большинством в 150 голосов против 98 при 3 воздержавшихся принял резолюцию о созыве Учредительного собрания при наличии 400 членов и резолюцию об аресте вождей гражданской войны против революции, направленную против партии кадетов.

22 декабря 1917 года вопрос об Учредительном собрании еще раз обсуждался на заседании ВЦИК. В прениях выступили от большевиков Зиновьев, от левых эсеров Прошьян и от объединенных интернационалистов Суханов. Зиновьев заявил, что «под предлогом созыва Учредительного собрания, под знаменитым лозунгом “Вся власть Учредительному собранию!” кроется лелеемый лозунг “Долой Советы!”». В то время как «Советы – великое историческое явление, небывалое в истории» и «порядок ведения выборов в наши Советы – есть идеальнейшая форма всенародных и честных выборов». Следовательно, тяжба между Учредительным собранием и Советами – исторический спор между двумя революциями – революцией буржуазной и революцией социалистической2. После выступления Зиновьева была предложена резолюция о созыве Третьего Всероссийского съезда Советов и Третьего Всероссийского съезда крестьянских депутатов, в которой указывалось, что «Центральный Исполнительный Комитет считает необходимым всей организационной силой поддержать левую половину Учредительного собрания против его правой буржуазной и соглашательской половины»3.

Свое отношение к проблеме Учредительного собрания на заседании ВЦИК 22 декабря высказали и левые эсеры. Прошьян, отметив, что их партия стояла до последнего дня на защите Учредительного собрания как института народного представительства, заявил, что «Учредительное собрание не будет укреплять почву для дальнейшего развития социалистической революции, оно не поставит своей задачей проведение социалистических начал в жизнь»4. Суханов Н.Н.

1Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1919. С. 120–121.

4Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1919. С. 178.

13

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

попытался обосновать, почему созыв Учредительного собрания для новой власти теперь не актуален: Учредительное собрание не должно быть вовсе созвано, если переживаемые события по сущности своей есть социалистическая революция. Он также напомнил членам ВЦИК слова Ленина о том, что «нам не нужен буржуазный парламентаризм, вся власть должна принадлежать Советам». Эти слова вызвали на заседании ВЦИК 22 декабря 1917 года громкие аплодисменты.

Таким образом, с 22 декабря ВЦИК под руководством партии большевиков взял курс на борьбу с правой частью Учредительного собрания, противопоставил лозунгу – «Вся власть Учредительному собранию!» лозунг – «Вся власть Советам!».

Итак, анализ правовых актов, касавшихся организации власти сразу после Октября, показывает, что убеждение в том, что Учредительное собрание есть не что иное, как буржуазный парламент, сформировалось у правящих партий – большевиков и левых эсеров не сразу, а по мере осознания того, что на основе всеобщего избирательного закона им не удается обеспечить себе необходимое большинство в этом представительном органе. Это доказывается также и тем, что в ноябре 1917 года В.И. Ленин, а с ним партия большевиков попытались при помощи права отзыва делегатов изменить состав Учредительного собрания и обеспечить тем самым себе поддержку в лице этого органа. Когда этого не произошло, в том числе, возможно, из-за недостатка времени, так как до созыва Учредительного собрания оставалось чуть больше месяца, большевики твердо встали на защиту Советов как органов, созданных в ходе революции1.

Представляется, что история с созывом и роспуском Учредительного собрания имела одно весьма негативное последствие. Вместе с роспуском Учредительного собрания в Советской России на свалку

1Г. Иоффе пишет: «В целом исход выборов оказался явно “небольшевистским”. Большевики получили 24% голосов, правые партии (кадеты и др.) – 17%, а эсеры, меньшевики и другие демократы – 59%, причем эсеры получили подавляющее большинство более 40% голосов. Сами большевики (а затем и многие советские историки) объясняли это поражение главным образом тем, что выборы проходили по спискам, составлявшимся еще до победы Октября. Думается, однако, что если бы выборы проходили по избирательным спискам, составленным уже после Октября, большевики все равно не получили бы большинства, хотя количество голосов у них, возможно, было бы выше». См.: Иоффе Г. Семнадцатый год: Ленин, Керенский, Корнилов. М., 1995. С. 211.

14

Глава первая

истории постарались выбросить идею не только буржуазного парламентаризма, но и парламентаризма вообще, а следовательно, и идею разделения властей. Термин «парламент» стал стойко ассоциироваться со словом «буржуазный». Характерным примером такого отношения может послужить, например, следующее мнение Е.Н. Городецкого: «Апологеты парламентской обструкции, левые эсеры всячески тормозили творческую деятельность Совнаркома. Они требовали предварительного обсуждения всех декретов во ВЦИК. Они со страхом взирали на революционное законодательство, называя его «эпидемией декретов»1.

Оценивая законодательную деятельность ВЦИК II созыва, А.И. Разгон, специально изучавший его деятельность, утверждает, что «ВЦИК развертывал свою работу много медленнее, чем СНК, громоздкий (количественно и структурно) по сравнению с СНК, многопартийный на первых порах блокированный мелкобуржуазными партиями и правооппортунистической позицией временного председателя и его сторонников, ВЦИК даже в области законодательной деятельности (которая как будто бы по преимуществу входила в его компетенцию) сделал чрезвычайно мало»2. С такой оценкой вряд ли можно согласиться. Следует, наоборот, отметить, что за короткий период с 27 октября по 29 декабря 1917 года ВЦИК проделал довольно значительный объем законодательной работы. Если сопоставить количественные показатели работы ВЦИК и СНК, то получается, что СНК работал гораздо интенсивнее. Так, СНК за этот же период принял более 80 законодательных актов, а ВЦИК – около 303. Однако при оценке деятельности следует учитывать не только количественные показатели, но и содержание тех актов, которые рассматривались высшими органами власти. Анализ декретов, принятых ВЦИК II созыва, позволяет утверждать, что Центральный Исполнительный Комитет обсуждал и принимал наиболее важные правовые акты. Причем чаще всего акты направлялись на рассмотрение и утверждение из Совета Народных Комиссаров. Из этого следует, что с первых дней работы выявилось, что важнейшей функцией ВЦИК как представительного органа было обеспечение поддержки

1Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. 1917–1918. М., 1987. С. 115.

2Разгон А.И. Указ. соч. С. 182.

3Подсчитано по изданию: Декреты Советской власти Т. 1. М., 1957.

15

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

курса, который проводился Советским правительством. Именно поэтому решение важнейших вопросов направлялось на рассмотрение ВЦИК. Большевикам как правящей партии удавалось каждый раз проводить через ВЦИК II созыва свои резолюции. Однако не всякий раз им удавалось добиться поддержки со стороны подавляющего большинства членов ВЦИК. Бывали случаи, когда количество противников того или иного декрета, предложенного на рассмотрение ВЦИК Совнаркомом, было значительным.

В январе 1918 года состоялся III Всероссийский съезд Советов. На заседании 10 января, выступая с отчетом ВЦИК, Свердлов заявил, что «декреты Совета Народных комиссаров в такой степени соответствовали политической линии Центрального Исполнительного Комитета, что не может быть никакого различения в этом отношении между деятельностью обоих органов»1. Вслед за отчетом ВЦИК В.И. Ленин сделал отчетный доклад о работе Совнаркома. Он говорил, что «партия, выражающая истинные стремления и интересы крестьянства, – есть партия левых эсеров», что «нет ни одного социалиста, который не признавал бы той очевидной истины, что между социализмом и капитализмом лежит долгий переходный период диктатуры пролетариата» и что «всякий сознательный социалист говорит, что социализм нельзя навязать крестьянству насильно и надо рассчитывать лишь на силу примера и на усвоение крестьянской массой житейской практики…»2. Таким образом, лидер большевиков ясно выразил мысль о необходимости сотрудничества с левыми эсерами для удержания власти. В связи с этим вряд ли можно согласиться со следующей мыслью Е.Н. Городецкого. Он писал: «Мелкое крестьянство поддерживало левых эсеров постольку, поскольку они объявили себя сторонниками большевистских лозунгов. Лидеры левых эсеров прекрасно понимали это. И больше всего боялись потерять поддержку крестьянства»3. В приведенном высказывании верным является то, что левые эсеры боялись потерять поддержку крестьянства, но они боялись ее потерять потому, что они поддерживали большевистские лозунги, а не наоборот.

16