Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава вторая

Важнейшими вопросами, которые решались и закреплялись на уровне законодательных актов Совета Народных Комиссаров в период гражданской войны, являлись экономические вопросы, в том числе вопросы продовольственного снабжения, вопросы организации Красной Армии и регулирования трудовых отношений. Эти направления законодательной деятельности являются важнейшими при анализе нормативно-правовых актов СНК 1918–1920 годов.

Экономическая политика, которая проводилась в период гражданской войны, получила название «военный коммунизм» лишь впоследствии, начиная с 20-х годов. Такое название начальному периоду Советской власти впервые дал В.И. Ленин в работе «О продовольственном налоге», опубликованной в апреле 1921 года. В первые годы советской власти экономическая политика была направлена на строительство фундамента социалистического хозяйства. Это подтверждается работами практически всех ведущих деятелей партии большевиков, которые занимались вопросами хозяйственной жизни.

Принятие важнейших законов, регулировавших экономическую сферу, таких, как декреты о товарообмене, о продразверстке, о потребительских коммунах, о расчетных операциях, на уровне СНК говорит о том, что сами по себе эти меры были непопулярными, носили административный, как это тогда понимали большевики, характер. Эти правовые акты, скорее всего, было бы трудно издать через ВЦИК, где они, вполне вероятно, подверглись бы критике.

После заключения Брестского мира Совнарком сразу приступил к выполнению экономической программы большевиков. 26 марта 1918 года был издан декрет об организации товарообмена для усиления хлебозаготовок. Как известно, для товарообмена первоначально попытались приспособить аппарат кооперативных организаций, которые действовали еще в дореволюционной России. Об этой мере и ее законодательном закреплении было упомянуто в связи с законодательной деятельностью ВЦИК IV созыва. 23 апреля СНК принял декрет о снабжении сельского хозяйства орудиями производства. Пункт 6 этого декрета на заседании Совнаркома был дополнен В.И. Лениным следующим положением: «Основным принципом распределения сельскохозяйственных машин и проч. должно быть, с одной стороны и в первую очередь, обеспечение интересов сельскохозяйственного производства, обработки всей земли и повышения производительности сельского хозяйства, с другой стороны, снабжение сельскохозяйственными машинами, прежде всего трудящейся и

197

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

беднейшей части сельского населения; причем общей целью должно быть обеспечение правильного и достаточного получения хлеба всем населением государства»1. Данный декрет, по замыслу законодателя, должен был обеспечить товарообмен между городом и деревней. Для упорядочения расчетов 2 мая 1918 года СНК был принят декрет об единстве кассы.

После Брестского мира была продолжена национализация промышленности. В отличие от первых месяцев Советской власти, когда национализировались отдельные предприятия, теперь национализировались отрасли промышленности, например, были изданы 18 апреля 1918 года декрет о национализации внешней торговли, 2 мая – декрет о национализации сахарной промышленности, 20 июня – декрет о национализации нефтяной промышленности.

Наконец, 28 июня был издан декрет о национализации предприятий ряда отраслей промышленности, предприятий в области железнодорожного транспорта, по местному благоустройству и паровых мельниц, которым национализированы практически все крупные предприятия страны. По этому закону было национализировано 3338 заводов и фабрик, что составляло 35% всех учтенных предприятий Центральной России2. В повестке дня заседания СНК 27 июня этот вопрос формулировался так: «О завершении намеченной Советом Народных Комиссаров и ВСНХ национализации промышленности»3. Причины издания этого декрета упоминаются в литературе4. Ленин не был сторонником национализации всей промышленности одним актом, он считал, что эту меру надо проводить постепенно по мере освоения рабочими навыками управления крупными производствами. Например, в воспоминаниях И.Г. Ломова сохранилось свидетельство, что говорил Владимир Ильич о национализациях первых месяцев Советской власти: «Не в них сила, мы сможем национализировать в десять раз больше, важно научиться наладить само про-

1ГАРФ. Ф. 130. Оп. 2. Д. 1. Л. 305.

2Леонов С.В. Рождение Советской империи: государство и идеология. 1917–1922. М., 1997. С. 181.

3См.: Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР.

Т. 1. М., 1957. С. 231.

4Шотман А.В. Ленин в штабе промышленности // В.И. Ленин во главе великого строительства: Сб. воспоминаний о деятельности Ленина на хозяйственном фронте. М., 1960. С. 63, 64.

198

Глава вторая

изводство и вести его»1. Однако после заключения Брестского мира встала проблема выплаты контрибуций Германии, возникла угроза, что немцы потребуют себе долю в капитале крупных российских предприятий. Поэтому Ларин – сторонник национализации, входивший в состав делегации на переговорах с германской стороной, стал активно проталкивать в июне 1918 года идею национализации всей промышленности, что и было сделано СНК в кратчайшие сроки. При этом ВСНХ пришлось буквально в считанные часы подготовить список национализируемых предприятий2. История с принятием декрета от 28 июня является подтверждением тезиса о прагматичности В.И. Ленина в вопросах реальной политики Советской России. Эту черту в стиле работы Председателя СНК РСФСР отмечали исследователи, например, Е.Г. Гимпельсон писал: «Прагматизм Ленина, умевшего в минуты смертельной опасности действовать вопреки им же провозглашенным лозунгам “работал” на пользу новой власти»3. Таким образом, в управлении Рабоче-Крестьянского Правительства летом 1918 года оказалась вся крупная промышленность страны, т.е. закон о национализации, по сути, отменил закон от 14 ноября 1917 года о рабочем контроле. Идею о рабочем контроле над частным производством, т.е. бывшими владельцами и промышленниками, стоявшими до революции во главе заводов и фабрик, большевикам не удалось реализовать на практике, пришлось придумывать новую систему управления промышленностью. Эта система вошла в историю под названием системы главкизма, которая возникла и существовала в период гражданской войны4. Автором первого главка – Главкожи – называют Антипова5. В последующем главки, которые носили громкие названия, возникли для управления практически всеми важнейшими отраслями народного хозяйства6.

1Ломов И.Г. Как мы начали строить // Утро страны Советов. Л., 1988. С. 261.

2Ларин Ю. У колыбели // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 20. См. также воспоминания С. Либермана на сайте: www.pseudology.org/liberman

3Гимпельсон Е.Г. Формирование Советской политической системы. М., 1995. С. 37–38.

4О создании системы главков и трестов см.: Филоненко А.Л. Зарождение Советской системы управления промышленностью. Магнитогорск, 2000.

5Ломов И.Г. Указ. соч. С. 261.

6Важнейшие главки: Гомза (Главное управление паровозо- и вагоностроительных заводов), Главгвоздь, Центромедь, Главзолото, Автозаводы, Главсоль, Главуголь,

199

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Как известно, с мая 1918 года в стране декретом ВЦИК была установлена продовольственная диктатура, а в июне были созданы комитеты бедноты как органы, призванные оказать помощь продовольственным органам в изъятии излишков хлеба. Осенью 1918 года началась масштабная кампания борьбы за хлеб. Для проведения этой кампании в августе 1918 года В.И. Ленин разработал «Продовольственные тезисы», в которых предлагал провести срочно следующие мероприятия: повысить цену на хлеб до 30 рублей и в соответствующем декрете дать объяснение этой меры в связи с товарообменом и установлением правильного соответствия цен хлеба и мануфактуры; обязать кооперативы устроить при каждой лавке ссыпной пункт, давать товары только по книжкам потребителей, крестьянам давать товары только в обмен на хлеб; подготовить правила о конфискации имущества за несдачу государству на учет избытков хлеба и других продовольственных продуктов; установить натуральный налог хлебом с богатых крестьян, считая богатыми таких, у которых количество хлеба превышает вдвое собственное потребление; установить временно льготный провоз по полутора пудов хлеба в голодные местности для рабочих; установить, что рабочие и беднейшие крестьяне имеют право на доставку маршрутного поезда по их адресу непосредственно при соблюдении ряда условий1.

Тезисы Ленина легли в основу шести декретов СНК: «О привлечении к заготовке хлеба рабочих организаций», «Об уборочных и уборочно-реквизиционных отрядах», «Положение о заградительных, реквизиционных, продовольственных отрядах», «Об обязательном товарообмене в хлебных сельских местностях», «О твердых ценах на хлеб урожая 1918 г.», «Подтверждение декретов о диктатуре, репрессиях и проч.»2. В фонде 19 РГАСПИ хранятся протоколы заседаний

Главторф, Главнефть, Главодежда, Химоснов, Главрезина, Главспичка, Главстекло, Центрошифер, Главкраскалак, Главбум, Главкость, Центрощетина, Главжир, Центроспирт и др. См.: Крицман Л. Организация народного хозяйства в Советской России (1917–1920 гг.) // Ларин Ю., Крицман Л. Очерк хозяйственной жизни и организации народного хозяйства Советской России. 1 ноября 1917 – 1 июля 1920 г. М., 1920. С. 118.

1Ленинский сборник. Т. XVIII / Под ред. В.В. Адоратского, В.М. Молотова, М.А. Савельева М., 1931. С. 122–124.

2Там же. С. 120.

200

Глава вторая

Совнаркома от 3, 4, 5 и 6 августа 1918 года. На этих заседаниях проходило обсуждение проектов декретов, подготовленных на основе продовольственных тезисов Ленина. Из архивных материалов видно, что в ходе обсуждений в проекты, подготовленные Наркоматом продовольствия, вносились поправки. Например, из протокола № 172 от 4 августа видно, что в декрет о привлечении и заготовке хлеба рабочих отрядов был добавлен пункт: «Отряды, отправляющиеся за хлебом, обязаны оказывать содействие в уборке урожая»1. А после обсуждения декрета о твердых ценах на хлеб урожая 1918 года было принято постановление следующего содержания: «б) Напоминая ВСНХ о задачах в области захвата товарообмена в руки государства, Совет Народных Комиссаров обращает внимание ВСНХ, что быстрейшее осуществление этого есть вопрос жизни и смерти для Советской республики и поручает ВСНХ делать еженедельные доклады о сделанном в этой области»2.

21 ноября 1918 года СНК издал весьма примечательный декрет об организации снабжения населения всеми продуктами и предметами личного потребления, который завершил построение системы непосредственного товарообмена между городом и деревней. Принятию Совнаркомом вышеназванного декрета предшествовало предварительное обсуждение проекта на Всероссийской конференции по вопросам организации торговли, созванной Наркоматом торговли и промышленности, которая проходила 28–30 октября 1918 года3. По замыслу законодателя, собрание должно было обеспечить поддержку новой идеи продуктообмена между городом и деревней. В литературе декрет оценивают как закон, отменивший в стране свободную торговлю. Например, В.П. Дмитренко писал, что «при выработке осенью 1918 г. закона о торговле имел место курс на полную замену торговли социалистическим продуктообменом»4. Об этом свидетельствовал и один из авторов декрета М.Н. Фрумкин, когда писал, что «к правильному социалистическому продуктораспределению, при данной политико-экономической структуре сельского хозяйства,

4Дмитренко В.П. Советская экономическая политика в первые годы пролетарской диктатуры. М., 1986. С. 126.

201

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

мы должны пройти через фазу продуктообмена»1. Однако торговать

вограниченных пределах разрешалось по декрету товарами немонополизированными и товарами, которые не являлись продукцией национализированной промышленности. Полной отмены торговли по закону не произошло, пожалуй, благодаря поправке, внесенной

втекст В.И. Лениным при обсуждении проекта декрета на заседании СНК 21 ноября 1918 года. Согласно этой поправке кооперативные склады и лавки муниципализации не подлежали. Более того, в случаях, если лавки кооперативов были до издания декрета национализированы местными органами Советской власти, их предписывалось восстановить и товары им вернуть2. Ленинская поправка показывает, что руководитель Советского государства стремился как-то скорректировать проводившуюся экономическую политику, старался не допускать принятия слишком резких, бескомпромиссных решений. Этот факт отмечался в литературе, например, В.П. Дмитренко писал: «В.И. Ленину приходилось в этот период вести борьбу на два фронта: и против буржуазной проповеди принципа свободы торговли и против левацких попыток толкнуть партию и государство на путь ликвидации всякой частной торговли»3.

Мало принять тот или иной декрет, гораздо важнее правильно провести его на практике. К сожалению, «во многих местах этот декрет (декрет от 21 ноября 1918 г. – О.М.) был совершенно извращен. Было приступлено в национализации всей частной (а кое-где и кооперативной) торговли»4. Поэтому для того, чтобы выправить ситуацию с продовольственным снабжением городов, 10 декабря 1918 года СНК издал декрет, которым разрешалась закупка ненормированных продовольственных продуктов рабочими организациями, к городам был разрешен свободный подвоз ненормированных продуктов5. Одним из возможных объяснений ситуации с применением декрета от 21 ноября 1918 года на практике может быть следующее обстоятельство, которое связано с особенностями законодательного процесса. Поскольку проект декрета предварительно обсуждался, как уже от-

4Орлов Н. Продовольственная работа Советской власти. М., 1918. С. 27.

5См.: СУ РСФСР. 1918. № 91. Ст. 927.

202

Глава вторая

мечалось, на довольно представительном собрании – Всероссийской конференции по вопросам организации торговли в октябре 1918 года, когда в текст Лениным еще не была внесена поправка, то на местах уже была получена информация о более ранней редакции закона. То есть к моменту принятия Совнаркомом закона он, по сути, уже начал применяться в более ранней, радикальной редакции. Об окончательной редакции закона, и, следовательно, о поправке Ленина общество широко не было проинформировано. Поэтому в декабре 1918 года Советскому правительству пришлось издавать еще один декрет, где указывалось, в каких пределах сохраняется частная торговля.

Вторая половина 1918 года прошла в поисках наилучших форм и методов заготовки продовольствия. К концу 1918 года стало ясно, что комбеды не справились со своей основной задачей – задачей снабжения городов хлебом, зато обеспечили политическую поддержку Советской власти на местах. Из-за серьезной критики их пришлось упразднить. Однако ситуация с продовольствием продолжала оставаться крайне тяжелой. В декабре 1918 года было созвано Всероссийское продовольственное совещание, в котором приняло участие 259 человек из 36 губерний: 90 – с правом решающего голоса (из них 77 – коммунисты) и 169 – с совещательным для обсуждения проекта декрета о разверстке зерновых хлебов и фуража. Совещание проводил заместитель наркома продовольствия Н.П. Брюханов, который сказал, что «Наркомпродом намечена новая мера в виде продразверстки, согласно которой производящие губернии должны будут сдать 100% хлебных излишков»1. Идея введения продразверстки возникла на основе опыта экспедиции А.Г. Шлихтера в Вятскую и Тульскую губернии в 1918 году, когда впервые был опробован метод продразверстки. Руководители Наркомпрода решили, что экспедиция Шлихтера увенчалась успехом и пришли к выводу о необходимости распространить продразверстку на другие производящие губернии2. Во время обсуждения проект встретил возражения, например, отмечалось, что «в современных условиях излишки учесть невозможно», «статистика поставлена из рук вон плохо, и никаких данных для

1Цит. по: Стрижков Ю.К. Принятие декрета о продовольственной разверстке и его осуществление в первой половине 1919 г. // Октябрь и советское крестьянство. М., 1977. С. 136.

2См.: Алексеев Ю.П. Экспедиция А.Г. Шлихтера и С.П. Середы за хлебом в 1918 г. // История СССР. 1966. № 3.

203

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

разверстки она дать не может», поэтому выступающие приходили к мнению, что «без вооруженной силы не обойтись». Однако Брюханов возражал, указывая, что «надежным кадром работников, которые будут, безусловно, помогать проводить такие разверстки, будут те 60% деревенского населения, которые не подлежат обложению натуральным налогом по декрету ВЦИК от 30 октября 1918 г.»1.

11 января 1919 года СНК рассмотрел и утвердил представленный коллегией Наркомпрода проект декрета. Вводная часть проекта была дополнена словами: «В целях срочной поставки хлеба для нужд Красной Армии и бесхлебных районов и в развитие декретов ВЦИК о хлебной монополии и о натуральном налоге, устанавливается…»2 Во время обсуждения на Всероссийском продовольственном совещании споры вызвал вопрос о том, какие органы должны осуществлять заготовительные работы – центральные или местные. Шлихтер предлагал сосредоточить заготовку в руках центрального аппарата Наркомпрода, а многие участники совещания предлагали поручить заготовительные работы губпродкомам3. В окончательной редакции декрета этот вопрос был решен в пользу центрального органа. В статье 5 было закреплено, что «общие основания разверстки устанавливаются Народным комиссариатом по продовольствию»4.

Итак, к началу 1919 года Советское государство было вынуждено прибегнуть к продовольственной разверстке как наиболее простой на тот момент мере снабжения населения городов и потребляющих губерний хлебом. О том, что продразверстка была временной мерой, можно судить по следующей оценке продразверстки, данной В.И. Лениным, который писал, что разверстка – наиболее доступная мера для «недостаточно организованного государства», «для того, чтобы продержаться в неслыханно трудной войне против помещиков»5. Эффективность продразверстки как метода снабжения продовольствием была невысокой. Так, согласно плану Наркомпрода на 1919 год с 12 производящих губерний предполагалось собрать 260 млн пудов хлеба. В то же время член коллегии Наркомпрода Сви-

204

Глава вторая

дерский определял общую потребность в хлебе для удовлетворения населения Советской России в 706 млн пудов1. Следовательно, план разверстки был значительно меньше, чем требовалось на самом деле. Поэтому можно утверждать, что главным итогом введения продразверстки явилась централизация продовольственного дела в руках Народного комиссариата по продовольствию, установление единого порядка изъятия излишков хлеба у крестьян. Такой вывод делает и исследователь Ю. Стрижков: «В 1918 г. были выработаны основные принципы продовольственной политики. Но еще не существовала единая система заготовки продовольствия. Заготовками занимались продорганы, продотряды, комбеды, Советы, продовольственные экспедиции, кооператоры, при этом применявшиеся ими способы получения <продовольствия> у производителя были разными. Разверстка этому положила конец»2. Исследователь истории военного коммунизма С.А. Павлюченков отметил следующую немаловажную особенность продразверстки: «Поскольку государство расписалось в своем бессилии установить достоверное количество хлебных запасов, единственное, что ему оставалось сделать, это объявить точную цифру своих потребностей в хлебе. Разверстка явилась не ужесточением продовольственной диктатуры, а ее формальным ослаблением. В этом смысле разверстка 1919 года явилась непосредственной переходной ступенью к процентному натуральному налогу 1921 года»3. Из этих суждений следует, что хотя продразверстка и является одним из самых известных элементов политики военного коммунизма, но к важнейшим нововведениям этой политики, пожалуй, она не может быть отнесена. Важнейшими нововведениями военного коммунизма могут считаться введение товарообмена между городом и деревней и попытка использования кооперативного аппарата как самого разветвленного и налаженного еще до революции в деле распределения товаров и снабжения населения продовольствием.

17 января 1919 года продовольственная проблема обсуждалась на совместном заседании ВЦИК, Московского Совета и Всероссийского съезда профессиональных союзов, где на основе доклада В.И. Ленина были приняты основные положения по продовольственно-

3Павлюченков С.А. Военный коммунизм в России. Власть и массы. М., 1997. С. 77.

205

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

му вопросу1. По поручению ВЦИК на основе указанных основных положений 21 января 1919 года Совнарком по докладам Брюханова и Каменева утвердил декрет о заготовке продовольственных продуктов2. К моменту принятия декрета государственная монополия была установлена на ряд продуктов, в т.ч. на хлеб, крупу, сухари, чай

исоль. Кроме того, был установлен перечень продуктов для массовой государственной заготовки по твердым ценам, в который входили мясо, морская рыба, конопляное, подсолнечное и льняное масло, картофель и животные жиры. Декрет от 21 января предусматривал следующие меры для решения продовольственного вопроса: 1) обязал все органы Советской власти наблюдать, чтобы свободному ввозу

исвободной продаже всех ненормированных продуктов не чинилось никаких препятствий; 2) право массовой заготовки монополизированных продуктов было предоставлено не только государственным органам, но и рабочим организациям, профессиональным и кооперативным объединениям3. Таким образом, Ленин настойчиво стремился использовать кооперативный аппарат в деле снабжения, поставить его на службу Советской власти. Роли кооперации в построении социализма посвящено немало работ руководителя Советского государства. О необходимости использования кооперации Ленин начал писать еще задолго до революции. Встав во главе государства, Ленин стал активно воплощать в жизнь идею кооперирования. Агитировать за овладение государством кооперативным аппаратом Ленин начал еще в августе 1918 года, когда им были написаны продовольственные декреты.

Вдекабре 1918 года проходил II Всероссийский съезд Советов народного хозяйства, на котором обсуждались проблемы продовольственного обеспечения и организации распределения продуктов. На этом съезде Ю. Ларин для решения задачи организации заготовок предложил осуществить принцип материальной заинтересованности в отношении крестьян, ликвидировать Наркомпрод и передать его функции потребительской кооперации. Возражая Ларину, А. Ломов

иМ.И. Фрумкин поддерживали продовольственную диктатуру Наркомпрода и одновременно ставили задачу дальнейшего совершен-

206