Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава вторая

деления. Но объективно создание областных объединений означало тенденцию к слому старого административно-территориального деления»1.

В декабре 1918 года, поскольку происходило постепенное укрепление высших советских органов власти и местных Советов, встал вопрос о целесообразности существования областных объединений. Я.М. Свердлов на заседании ВЦИК докладывал, что комиссия Президиума ВЦИК, которая занималась разработкой этого вопроса, пришла к выводу, что существующие объединения не построены по общему принципу и что «объединения должны исходить из общего принципа, каким может быть хозяйственно-экономическая общность отдельных местностей»2. В прениях по докладу Свердлова выступил председатель ВСНХ и заместитель председателя СНК А.И. Рыков, который заметил, что, за исключением Сибири, Кавказа и Украины, на территории бывшей царской России областнической традиции не имеется. Поэтому «самостоятельно определенные районы и губернии на территории Советской России всецело связаны со всей Советской Россией и никаких ни исторических, ни национальных, ни экономических причин для их выделения нет»3. Исходя из этого, Рыков предлагал закрепить в постановлении об областных объединениях право выхода губерний из областного объединения на основе решения губернских съездов Советов. Свое мнение по этому вопросу высказал представитель Уральского областного объединения Ф.Ф. Сыромолотов. И он, естественно, поддерживая эту форму организации власти, заявил: «Нам нужно защищать Советскую власть, но не дожидаясь распоряжения центральной власти, потому, что центральная власть не желает дать и потому, что неизвестно как эта власть строится и что она предпринимает»4. Приведенное высказывание показывает, что к образованию областных объединений привела первоначальная слабость центральных органов власти. Член ВЦИК Л.С. Сосновский, который выступил вслед за Сыромолотовым, отметил, что «областные объединения возникли как пар-

137

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

тийные объединения и имели очень мало значения»1. Дискуссия о целесообразности областных объединений была подытожена Свердловым, который объяснил, что сохранение этой организационной формы является компромиссом между центральной властью и органами власти областных объединений до тех пор, пока не будет пересмотрено административное деление Советской республики. Согласно постановлению «Об областных объединениях» были утверждены Уральское, Западное и Северное областные объединения, а областные органы Центральной промышленной области (Московской области) были упразднены.

23 декабря 1918 года ВЦИК VI созыва обсуждал вопрос о натуральном обложении крестьян. Это было не первое обсуждение этой проблемы в высшем представительном органе страны2. Нарком финансов Н.Н. Крестинский предлагал внести изменения, так как согласно пункту 6 декрета те сельские хозяева, которые сдали хлеб Комиссариату продовольствия по твердым ценам, освобождались от внесения натурального налога. Поэтому получилось, что для большинства крестьян натуральный налог превратился в денежный. Однако государство, наоборот, было заинтересовано в поступлении продуктов питания в натуральном виде, следовательно, денежное возмещение, предусмотренное законом, потеряло смысл3. Исходя из этого, пункт 6 предлагалось сформулировать следующим образом: «Тех крестьян-земледельцев, которые уже сдали или сдадут до 1 марта 1919 года продовольственным органам по твердой цене затребованный у них по разверстке этими органами излишек хлеба, освободить от уплаты стоимости причитающегося с них в 1918 году в натуральный налог хлеба или других продуктов сельского хозяйства»4. Таким образом, государство отказывалось от практики взимания натурального налога в денежном выражении.

Ухудшение ситуации с продовольствием и стремление к централизации продовольственного дела привело к изданию 11 января 1919 года декрета СНК о разверстке зерновых хлебов и фуража,

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 4. Л. 42.

2Как уже указывалось, впервые этот вопрос рассматривался во ВЦИК в октябре 1918 г.

138

Глава вторая

подлежащих отчуждению в распоряжение государства, между производящими губерниями1. В преамбуле этого декрета было закреплено, что он принимается в развитие декретов ВЦИК о хлебной монополии и о натуральном налоге. 9 апреля 1919 года ВЦИК предоставил крестьянам-середнякам еще одну налоговую льготу2. Эта льгота устанавливалась в отношении единовременного чрезвычайного десятимиллиардного налога, введенного 30 октября 1918 года декретом ВЦИК и СНК. 25 апреля 1919 года во ВЦИК VI созыва опять обсуждалась проблема натурального налога. Предложение об освобождении от внесения налога в 1919 году были внесены Крестинским. Эту льготу предлагалось предоставить 90% крестьян, т.е. середнякам. Исключение делалось для тех крестьян, которые являлись зажиточными. В отношении зажиточных предусматривалось: «если они в течение двух недель по объявлении настоящего декрета не уплатят полностью причитающийся с них оклад натурального налога, то подвергаются взысканию налога в двойном размере»3. В прениях были внесены две поправки. Автором первой поправки был председатель Чрезкомснаба, нарком торговли и промышленности Л.Б. Красин. Он считал несправедливым автоматическое наложение штрафа на человека, не внесшего натуральный налог, то есть Красин предлагал некоторое смягчение декрета. Левый эсер В.О. Зитта, напротив, считая, что декрет мягкий, говорил, что «у значительной части деревни окажутся запасы хлеба не в 60 пудов, которые оставляются на основании декрета среднему крестьянину, а значительно больше»4. Поэтому он предлагать зажиточных облагать не налогом, а просто отбирать излишки.

После обсуждения законопроекта Крестинский выступил с пояснениями. По поводу поправки Зитты он заметил, что тот не понял декрет. По декрету о продовольственной разверстке все крестьяне – и середняки, и богатые – должны были отдавать хлеб продовольственным органам по твердым ценам, а в декрете о натуральном налоге речь шла о бесплатной сдаче хлеба государству, от которой в 1919 году предлагалось освободить крестьян-середняков. Кре-

139

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

стинский отверг и поправку Красина, сказав: «Я предлагаю для этих враждебных богатых и упорных элементов, для большинства кулаков поправки т. Красина не вносить и принять документ целиком»1. Затем проводилось голосование по этому проекту, и декрет был принят за основу без поправок.

Итак, изучение принятия декретов ВЦИК, посвященных налогообложению крестьян, показывает, что, во-первых, налоги собирались плохо2, во-вторых, государство в лице ВЦИК в октябре 1918 года ввело налоги, а затем в апреле 1919 года установило льготы по ним для средних крестьян. Тем самым оно, по-видимому, рассчитывало показать свою лояльность в отношении крестьян-середняков – основных поставщиков хлеба по декрету СНК о продразверстке. Обращает на себя внимание, что продразверстка была введена декретом Совнаркома, тогда как налоги с крестьян вводились актами ВЦИК. В результате принятия ВЦИК законодательных актов получилось, что в годы гражданской войны натуральные налоги практически не собирались. Представляется, что законодательная деятельность ВЦИК по продовольственному вопросу все же имела значение, поскольку демонстрировала отношение государства к крестьянам. Несомненно, что установление льгот по налогам повышало авторитет Советской власти среди сельского населения России и в конечном итоге способствовало победе Красной Армии в гражданской войне.

Регулирование отношений государства и крестьянства в годы гражданской войны не сводилось только к законодательному закреплению Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом отношений только в сфере продовольственной и налоговой политики. ВЦИК VI созыва уделил внимание и регулированию земельной политики.

10 февраля 1919 года на рассмотрение и утверждение ВЦИК Народным комиссариатом земледелия был внесен проект Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. С докладом от Наркомзема выступил нарком С.П. Середа. Он подчеркивал, что «закон о социализации земли,

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 15. Л. 11.

2Например, Крестинский, выступая на заседании ВЦИК 9 апреля 1919 года, говорил, что на всю Россию с крестьян предполагалось собрать около 5 миллиардов рублей единовременного чрезвычайного налога и из этой суммы поступило только 842 миллиона, т.е. около 18%.

140

Глава вторая

который шел по пути распыления земли, наделил крестьян чрезвычайно небольшим количеством земли»1. Им приводились следующие цифровые данные о распределении земельного фонда. Из 15 миллионов 800 тысяч десятин между отдельными хозяйствами было распределено 12 миллионов 800 тысяч десятин, в советских хозяйствах оказалось – 554 тысячи десятин и осталось нераспределенным – 109 тысяч десятин.

Докладчик утверждал, что в результате социализации увеличение земли на душу выражается не более чем в одной десятине. Поэтому ряд крестьян обратились в Наркомат с просьбой перевести их в советские общественные хозяйства. Чтобы подчеркнуть масштаб этого явления, Середа говорил: «Сплошь и рядом на уездных и губернских съездах выносятся резолюции о необходимости перейти к иным формам хозяйства»2. Этот факт Середа рассматривал как большой сдвиг, который ведет к коммунистическому переустройству сельского хозяйства. На основании изменений, произошедших в среде крестьянства, которые фиксировал Комиссариат земледелия, и предлагался проект Положения о социалистическом переустройстве. Середа говорил: «Мероприятия, направленные к развитию производительных сил в сельском хозяйстве, являются главнейшим фактором в разрешении нашей продовольственной проблемы. Вот почему мы выдвигали в этом проекте положение о коллективизации, как основную задачу, систематическое проведение последней системы обобществления сельского хозяйства»3. Для того, чтобы показать последовательность проводимой политики, представитель Наркомата земледелия подчеркивал: «Мы в нашей политике и в нашей системе мероприятий только углубляем и расширяем закон о социализации»4. Вслед за Середой выступал член коллегии Наркомзема В.В. Кураев, который, поддерживая проект Положения о социалистическом землеустройстве, сказал, что «классовая борьба в деревне является определенной линией, линией, безусловно, правильной, когда мы стремились расколоть крестьянство на бедноту и кулачество»5. На заседа-

141

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

нии ВЦИК было принято решение принять проект, предложенный Наркомземом, за основу, а окончательную его редакцию поручить комиссии в составе Ленина, наркома земледелия Середы, члена коллегии НКЗ Кураева, заместителя председателя ВСНХ Милютина и члена коллегии НКЮ Гойхбарга. Комиссия должна была в трехдневный срок закончить работы и внести законопроект на утверждение в Президиум ВЦИК.

Итак, в начале 1919 года был принят закон, в котором законодательно провозглашался курс на социалистическое переустройство деревни. В резолюции о земельной политике Народного комиссариата земледелия было закреплено: «Признать, что земельная политика Народного комиссариата земледелия, направленная к развитию производительных сил в сельском хозяйстве и к широкой планомерной коллективизации земледелия путем организации советских хозяйств, земледельческих коммун, обществ по обработке земли, отвечает основным задачам коренного переустройства сельского хозяйства на социалистических началах»1. Однако, как известно, в период «военного коммунизма» провести «широкую планомерную коллективизацию» в сельском хозяйстве так и не удалось. Представляется, что принятие указанного Положения может являться ярким примером переоценки властью условий, которые якобы уже сложились в обществе. И такая ошибочная оценка привела к изданию правового акта, который в реальности не мог быть применен. При этом нельзя сказать, что для издания вышеназванного закона не была проведена предварительная работа. Так, 20 и 21 сентября 1918 года состоялось совещание представителей губернских земельных отделов, на котором нарком земледелия Середа говорил, что создание коммун вопроса в целом в ближайшем времени не разрешает. Необходимы и неизбежны переходные формы общественного производства. Вопрос об организации социалистических хозяйств, он такой большой, что его можно разрешить только последовательно. Далее Середа отмечал, что комитеты бедноты являются такой переходной формой, но они, к сожалению, оторваны от производительных сил. Поэтому «их приходится распускать, потому что они вообразили себя начальством. Шесть человек, не сливаясь с трудовым крестьянством, ко-

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 7. Л. 28.

142

Глава вторая

мандуют, опираясь на физическую силу»1. На эти предложения представители с мест ответили, что переход к социалистическим хозяйствам затрудняется применением Основного закона о социализации земли: «Мужики делят землю, где только возможно». Однако Середа настойчиво убеждал собравшихся, что закон о социализации не противоречит основной цели, так как этот закон нужно сделать гибким, чтобы приспособить к социалистическому строительству. Говорить о возможности прямой отмены закона о социализации нарком опасался, поскольку, по его мнению, это могло привести к буре негодования со стороны крестьянства. Свое выступление Середа закончил следующим образом: «Основная идея закона о социализации – это есть отмена частной собственности на землю и в этом отношении историческая заслуга этого закона велика. Нам важно не юридическое право на землю – это одно из условий. Нам важны экономические выгоды, которые могут быть сделаны, и наша дальнейшая работа должна заключаться в том, чтобы построить на отмене частной собственности социалистическое хозяйство»2. То есть нарком надеялся на то, что крестьяне сами, добровольно будут создавать коллективные хозяйства, а задача государства – содействовать этому процессу, так правовая основа для этого имеется – частная собственность на землю отменена. Однако собравшиеся представители губернских земотделов критиковали проект нового закона, так как считали, что «закон о социализации земли мешает проведению коммунистических начал, поскольку в деревне каждый гражданин сможет воспользоваться своим трудом и правом на землю, т.е. это будет полное абсолютное ограбление земли, которое было и при частновладельческом хозяйстве», а необходимо «всех объединить, слить в одно целое, уничтожить всю эту чересполосицу»3.

Из приведенных данных видно, что подготовительные работы по введению социалистического землеустройства велись с осени 1918 года. Как одну из причин издания в феврале 1919 года. Положения ВЦИК о социалистическом землеустройстве можно назвать отмену в конце 1918 года комитетов бедноты. Руководитель Народного комиссариата земледелия Середа, выступая 22 октября 1918 года на

143

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Межведомственной комиссии по вопросу о комитетах бедноты, говорил, что «ликвидация комбедов, как таковых, не может быть допущена, и была бы крупной политической ошибкой. Нужно выработать для них определенную конституцию, согласно которой комбеды превращаются в чисто экономические организации. Необходимо, чтобы комбеды перешли к организации коллективной обработки полей, т.к. на коммуны нельзя широко рассчитывать»1. С мнением Середы соглашался нарком внутренних дел Г.И. Петровский, который считал, что комбеды не должны исчезнуть без следа. Правда, участвовавший в работе этой комиссии Я.М. Свердлов отмечал, что до сих пор комбеды не проявили себя как организаторы коммун, и предлагал для этих целей использовать местные Советы.

ВЦИК VI созыва не оставил без своего внимания и вопрос о регулировании труда рабочих. Как уже отмечалось, для того чтобы обеспечить должный уровень социалистического производства, требовалось платить рабочим вознаграждение, которое обеспечивало хотя бы минимальные потребности рабочего и его семьи. Именно эта идея была закреплена в КЗоТ 1918 года. Однако сразу после революции Советское государство в области труда столкнулось с проблемой выплаты заработной платы. Пролетариат как класс, победивший в пролетарской революции, рассчитывал на улучшение своего материального положения, по крайней мере, на достойную заработную плату. Проблемы с адекватной оплатой труда возникли у Советского государства практически сразу, в течение 1918 года покупательная способность рубля продолжала падать.

Вопрос о размере заработной платы обсуждался СНК 21 января 1919 года. Для разработки этого вопроса было решено объединить в одну две комиссии по выработке тарифов – комиссию ВСНХ и комиссию Наркомтруда, в которую входили Э.М. Склянский и В.В. Шмидт2. Следующее обсуждение проекта декрета о повышении заработной платы в СНК РСФСР состоялось 4 февраля 1919 года. Рассмотренный проект был передан в комиссию из представителей Народных комиссариатов труда, финансов, государственного контроля и Центрального статистического управления, которым поручалось сообщить СНК сумму повышения расходов по фонду зара-

144

Глава вторая

ботной платы. В справке, присланной в Совнарком статистическим отделом Народного комиссариата труда, сообщалось, что в России насчитывается 4 миллиона 375 тысяч промышленных рабочих и служащих советских учреждений и предприятий, на повышение заработной платы которых потребуется увеличить ассигнования на 705 миллионов рублей в месяц.

СНК утвердил декрет 6 февраля 1919 года. В пункт 1 декрета была внесена поправка о том, что в виде изъятия Народному комиссариату труда предоставляется вносить в СНК ходатайства о допущении более высоких плат1. 17 февраля декрет рассматривался на пленарном заседании ВЦИК. Доклад по этому вопросу был сделан наркомом труда В.В. Шмидтом. Проект был принят за основу и передан для окончательного редактирования в Президиум ВЦИК.

18 февраля 1919 года ВЦИК и СНК издали декрет о повышении заработной платы, согласно которому в основу тарифных положений должна была быть положена сдельная и премиальная система заработной платы, построенная на твердой норме выработки, с точно установленной повышенной платой за выработку сверх нормы2. 19 февраля 1919 года состоялось заседание ЦК РКП(б), на котором была обсуждена окончательная редакция декрета о ставках заработной платы3.

Еще одним вопросом, который рассматривался во ВЦИК VI созыва 17 февраля 1919 года, был вопрос о реорганизации ВЧК и революционного трибунала. С докладом выступал Ф.Э. Дзержинский, который констатировал, что «теперь массы сплоченной контрреволюции нет…»4. Следовательно, произошло значительное укрепление Советской власти. В этих новых условиях, по мнению главы ВЧК, требовалось изменить методы борьбы с контрреволюционными элементами: «раньше мы не имели возможности судить. Теперь, когда нам нужно выискивать отдельные личности, то их нужно судить»5.

Право судить за контрреволюционные преступления предлагалось закрепить за революционными трибуналами. При этом преду-

145

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

сматривалось одно исключение из этого правила: при наличии вооруженных выступлений (контрреволюционных, бандитских и т.п.) в местностях, объявленных на военном положении, за чрезвычайными комиссиями должно сохраняться право непосредственной расправы для пресечения преступлений. Как считал докладчик, одной из важнейших характеристик разбирательства дел в революционных трибуналах должна быть быстрота реагирования на совершенное деяние. В состав ревтрибунала должно было входить три члена, которые избирались губернскими исполнительными комитетами на месячный срок. Судебное разбирательство должно было начинаться не позднее 48 часов после окончания следствия. При определении наказания революционный трибунал ничем не связывался, обжалования приговоров не предусматривалось.

Еще одним исключением из общего правила было предложение Дзержинского о необходимости оставить за ВЧК право вынесения административных приговоров, а именно помещение в концентрационные лагеря. В обоснование своего предложения Дзержинский приводил следующие доводы: «Я предлагаю оставить эти концентрационные лагеря для использования труда арестованных, для господ, проживающих без занятий, для тех, кто не может работать без известного принуждения или, если возьмем советские учреждения, то здесь должна быть применена мера такого наказания за недобросовестное отношение к делу, за нерадение, за опоздание и т.д.»1 В заключение своего выступления глава Всероссийской Чрезвычайной комиссии в качестве основной цели реорганизации назвал уничтожение параллелизма в работе ВЧК и революционных трибуналов.

В прениях по докладу Дзержинского приняли участие нарком юстиции Д.И. Курский и председатель Верховного революционного трибунала при ВЦИК Н.В. Крыленко. Курский внес предложение о недопущении совмещения членства в революционных трибуналах с членством в чрезвычайных комиссиях. Крыленко, поддерживая Курского, предложил законодательно закрепить независимость революционных трибуналов при вынесении приговоров. Против поправки Курского и Крыленко выступил член Президиума ВЦИК В.А. Аванесов. Он говорил, что «если мы пошли так далеко в наших реформах, что отбросили прошлые традиции юстиции, если мы сказали,

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 8. Л. 6а.

146