Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава вторая

что можно судить без заступников и защитников, то разве мы остановимся перед выдвигаемым т. Крыленко предрассудком. Мы имеем везде и всюду совмещение в ряде работ»1. После обсуждения доклада Дзержинского ВЦИК принял решение принять проект в общем виде и вместе с поправками передать в Президиум2. Приведенные материалы о реорганизации ВЧК позволяют сделать следующий вывод. В 1919 году руководство страны понимало, что деятельность чрезвычайных органов борьбы с контрреволюцией настоятельно требовала упорядочения. Только подходы для устранения недостатков этих органов членами ВЦИК виделись по-разному. В принципе, соглашаясь с необходимостью разделения функций следствия и суда, Дзержинский предлагал опираться на революционное правосознание при вынесении приговоров и отказывался от принципа независимости революционного трибунала от ВЧК. В то время как большевики-юристы Курский и Крыленко считали, что полагаться в таком деле только на сознание чревато серьезными опасностями, поэтому предлагали, чтобы одни и те же люди не осуществляли следствие и суд. Однако член президиума ВЦИК Аванесов, выступая от имени фракции коммунистов, назвал предложенные юридические гарантии предрассудком. При анализе этого вопроса не следует думать, что спор шел исключительно в правовой плоскости, а стоит учесть и то, что Крыленко являлся представителем Верховного трибунала при ВЦИК и своим предложением старался поднять престиж органа, в котором работал, а Дзержинский, в свою очередь, отстаивал интересы своего ведомства.

Проект Положения о революционном трибунале еще раз рассматривался ВЦИК VI созыва на заседании от 30 марта 1919 года. Курский проинформировал членов ВЦИК, что проект прошел обсуждение в особой комиссии НКЮ и в Президиуме ВЦИК. Если в Наркомате юстиции попытались точнее сформулировать подсудность

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 8. Л. 10.

2Согласно установившейся в это время практике окончательное редактирование в Президиуме означало и принятие закона. Можно даже сказать, что при возникновении разногласий во ВЦИК законопроект нередко принимали в общем виде и направляли в Президиум. Так большевики старались обходить разногласия между членами ВЦИК, которые иногда возникали. Однако, как правило, в этот период во ВЦИК законопроекты никогда не отвергались, хотя и могли подвергаться критике.

147

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

революционных трибуналов, то Президиум ВЦИК от имени фракции большевиков предлагал определить подсудность в общих терминах. По мнению Курского, «и без точной формулировки революционный трибунал прекрасно проводит ту линию, которая необходима для того, чтобы точно определить подсудность»1. Крыленко возражал против этой позиции и выступал за принятие проекта Положения, подготовленного НКЮ. В результате голосования во ВЦИК было принято предложение Курского.

25 апреля 1919 года во ВЦИК обсуждался декрет о призыве среднего и беднейшего крестьянства к борьбе с контрреволюцией. Законопроект был представлен членом Реввоенсовета И.Т. Смилгой. Он в своем выступлении подчеркнул, что «мы должны приложить все усилия к тому, чтобы наибольшее количество способных носить оружие было привлечено в ряды Красной армии»2. Эта цель могла быть достигнута путем мобилизации среднего и беднейшего крестьянства. Поэтому по инициативе Совнаркома предлагался на утверждение декрет, согласно которому каждая волость должна была дать Красной Армии 10–20 испытанных бойцов. Причем волость обязывалась снабдить их обмундированием и вооружением. Отбор красноармейцев должен был производиться по рекомендации волостных исполкомов. Этот законопроект был принят во ВЦИК без прений.

При изучении организации вооруженных сил Советской республики в период гражданской войны обращает на себя внимание то, что спорные вопросы организации армии не нашли закрепления в правовых актах представительных органов Советской власти. Как известно, в марте 1919 года на VIII съезде РКП(б) одним из вопросов, вызвавших серьезные споры, был вопрос о принципах построения вооруженных сил, в частности, были осуждены партизанские методы ведения военных действий. В резолюции по военному вопросу, принятой партийным съездом, было закреплено, что «противопоставление идеи партизанских отрядов планомерно организованной и централизованной армии представляет собой карикатурный продукт политической мысли или недомыслия мелкобуржуазной

148

Глава вторая

интеллигенции»1. Кроме того, в этой резолюции прямо указывалось на необходимость привлечения в командный состав «тех элементов старого командного состава, которые либо внутренне стали на точку зрения Советской власти, либо силой вещей увидели себя вынужденными добросовестно служить ей»2. Изучение приведенного документа показывает, что в ходе гражданской войны была сформирована армия нового образца. Однако далеко не все принципы ее организации нашли отражение в законах, принятых ВЦИК3. Это можно объяснить тем, что к изданию актов на уровне ВЦИК или Всероссийских съездов Советов прибегали тогда, когда было необходимо заручиться поддержкой самых широких слоев общества, как в случае с декретом ВЦИК, СНК и Совета Рабочей и Крестьянской обороны о мобилизации от 25 апреля 1919 года.

На заседании ВЦИК VI созыва 1 июня 1919 года обсуждался вопрос об объединении военных сил Советских республик: России, Украины, Латвии и Белоруссии с Литвой. Обоснование объединения по военным делам было дано членом Политбюро ЦК РКП(б) и Председателем Моссовета Л.Б. Каменевым, который заявил: «Быть может, вопрос об объединении форм государственного федеративного устройства Российской Советской Федеративной Социалистической Республики требовал большего срока и более детального обсуждения, быть может, мы сочли бы возможным отложить этот вопрос до того момента, когда наша хозяйственная и экономическая жизнь примет более равномерный и планомерный характер. Но мы принуждены стать на путь объединения не потому, чтобы мы считали, что этот момент вполне уже подготовлен предварительными нашими работами, а потому, что к этому принуждают нас военные обстоятельства»4. В постановлении ВЦИК от 1 июня обращает на себя внимание то,

1Коммунистическая партия в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т. 2. С. 94.

2Там же. С. 98.

3В Государственном архиве Российской Федерации сохранился проект постановления ВЦИК о проведении мероприятий в целях усиления мощи Красной Армии, в котором, в частности, закрепляется положение о пополнении Красной Армии командным составом из бывших офицеров и военных чиновников. См.: ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 22. Д. 10. Л. 1а, 1б, 36. Однако этот законопроект, повидимому, остался без утверждения ВЦИК.

4ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 21. Д. 17. Л. 2.

149

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

что речь идет о государственном федеративном устройстве РСФСР, которое должно было объединить Россию, Украину, Латвию, Белоруссию и Литву. На основе анализа этого документа можно предположить, что первоначально советские республики должны были войти в качестве членов в РСФСР. Но, как известно, Советская власть в советских республиках не удержалась – к началу осени 1919 года были упразднены все советские республики, кроме РСФСР, поэтому объединение, закрепленное постановлением ВЦИК от 1 июня 1919 года, осталось не реализованным на практике.

О том, что в то время ставился вопрос об объединении советских республик, свидетельствует создание специальной комиссии в июне 1919 года при ВЦИК во главе с Л.Б. Каменевым, в которой обсуждался вопрос о вхождении национальных республик в состав РСФСР. Об этом пишет В.Я. Гросул: «Можно только предположить какими могли быть решения этой комиссии, по известным причинам не завершившей своей работы, зная взгляды Каменева того времени, а также взгляды председателя Совнаркома Украины Х.Г. Раковского. На заседании комиссии 2 июня 1919 года Раковский подчеркивал возможность постоянного объединения только на началах федеративного устройства при создании единого органа верховного управления в виде Федеративного Совета Республик. Как временную, предварительную меру он предложил введение в состав ВЦИК представителей Республик»1. (Кстати последняя мера в дальнейшем была реализована. На второй сессии ВЦИК VII созыва в июне 1920 года в состав ВЦИК были включены члены украинского ЦИК2.)

Система Советов в течение 1919 года продолжала развиваться, что получило законодательное закрепление в постановлении VII съезда Советов «О советском строительстве». В этом постановлении определен статус нового законодательного органа Советской власти Президиума ВЦИК. Усиление роли Президиума ВЦИК было подтверждено решением VII съезда Советов о том, что Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет созывается каждые два месяца на сессионные заседания, то есть ВЦИК перестал быть постоянно действующим органом, а в перерывах между сессиями ВЦИК его Президиум полу-

1Гросул В.Я. Образование СССР (1917–1924 гг.) М., 2007. С. 47.

2Постановления и резолюции сессий Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 7 созыва. М., 1920. С. 65.

150

Глава вторая

чил право утверждать постановления Совета Народных Комиссаров, а также приостанавливать его постановления до ближайшего пленума ВЦИК. В разделе IV «О советах» в общем виде была следующим образом сформулирована задача советских органов: «Советы должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как деловой механизм. Каждый член совета по возможности немедленно привлекается к выполнению определенной государственной работы». Раздел V «Исполнительные комитеты» регламентировал деятельность местной власти в период между съездами.

Рассмотрим, как происходило обсуждение постановления «О советском строительстве». Предварительно этот вопрос рассматривался на заседании фракции РКП(б)1. С докладом выступал Каменев, который давал пояснения, почему ВЦИК следует перейти на сессионную форму работы: «Всероссийский Центральный исполнительный комитет не есть орган буржуазного парламентаризма, он не есть собрание людей, специально уполномоченных для законодательствования. Наоборот, по смыслу и духу нашей революционной практики и революционной теории в состав ВЦИК включают себя люди, которые, законодательствуя, вместе с тем непосредственно осуществляют законодательные предположения и таким образом связывают практику жизни с местными постановлениями. Поэтому у нас нет такого органа, который мог бы собираться изо дня в день, отрываясь от местной жизни. Выход заключается в том, чтобы ВЦИК созывался регулярно на сессии в определенные сроки»2. Каменев также отметил, что статьи Конституции РСФСР не охватывают практику Советов, которые растут и расширяются на местах. В заключение доклада он выделил два основных вопроса VII съезда. Первый – вопрос о расширении базы Советов, об оживлении их деятельности, чтобы «превратить эти советы в то, чем они должны быть, т.е. в собрание депутатов рабочих и беднейших крестьян, которые в этих Советах учатся управлять государством для того, чтобы со временем уничтожить всякое государство»3. Второй вопрос – вопрос

1Из 1309 делегатов съезда коммунистов было 922 с решающим голосом и 330 с совещательным, т.е. всего 1252 человека. См.: Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1920. С. 3.

151

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

о создании нормальных отношений между центральными органами

иместными Советами. Проект о советском строительстве, предложенный на основе доклада Каменева, был проголосован во фракции коммунистов без прений. Следует также отметить, что проект резолюции «О советском строительстве»» был предварительно принят на VIII Всероссийской конференции РКП(б), но поскольку большевики считали, что положения партийной резолюции о строительстве Советов должны быть утверждены и высшим Советским органом, поэтому этот вопрос был поставлен на VII съезде.

Таким образом, в период гражданской войны политика партии активно проводилась через законодательство. Ярким примером этого может служить постановление VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве». Для сравнения формулировки проекта резолюции о советском строительстве, принятой на Восьмой Всероссийской конференции РКП(б), и постановления «О советском строительстве» VII съезда Советов приводятся в виде таблицы (см. Приложение № 3).

Из приведенной таблицы видно, что практически все предложения партии вошли в текст постановления съезда Советов, кроме вопроса, закрепленного в разделе III партийной резолюции, который на съезде получил другое решение. Вместо создания уездных Советов только в городах промышленного типа съезд постановил создавать уездные Советы как в сельской местности, так и в городах. Более того, постановлением съезда предусматривалось создание также

иволостных Советов. Таким образом, на съезде Советов получили отражение и интересы крестьянства, в то время как в партийной резолюции учитывались интересы рабочего класса. В то же время из таблицы видно, что некоторые формулировки текста проекта постановления, предложенного партийным органом, претерпели значительные изменения.

Несмотря на то, что В.И. Ленин и другие теоретики партии доказывали демократичность и передовой характер диктатуры пролетариата, например, Ленин писал, что «пролетарская демократия в миллион раз демократичнее всякой буржуазной демократии; советская власть в миллион раз демократичнее самой демократической буржуазной республики»1, были члены партии, которые, поддержи-

1Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 258.

152

Глава вторая

вая теорию, критиковали конструкцию советской государственной власти, которая складывалась на практике в этот период. С критикой Советского государства и с предложениями по его усовершенствованию в начале 1919 года выступил бывший председатель ВСНХ РСФСР Н. Осинский (В.В. Оболенский) в статье «Новые задачи строительства Советской республики». Он писал: «От критики “маленьких” недочетов советского механизма мы все более переходим к критике его общих недочетов и к выяснению общих причин, породивших недочеты»1. Осинский выделял причины кризиса советского аппарата. В качестве одной из причин он называл обострение несоответствия между спросом на классово-надежных общественных работников и наличием таковых. «Этот авангард (рабочих. – О.М.) теперь уменьшился в боях, истрепался, устал. Сокращение численности или активности этого авангарда позволяет одной части советских чиновников исподтишка возобновлять саботаж, а другой проявлять свои естественные наклонности к безделью, волоките, хапанью и прочим безобразиям»2. Но автор считал, что это все же не главная проблема – главная проблема заключалась в устройстве самого государственного аппарата. Анализируя практическое осуществление идеи государства-коммуны, Осинский приходит к выводу, что в России еще не достигнута развитая форма диктатуры пролетариата. «Есть немало чиновников, ответственность которых перед выборным учреждениями – отдаленная, косвенная, а право которых больше, чем право выборной ячейки; которые, сидя глубоко в низах, фактически ответственны – через длинный ряд промежуточных чиновников – только перед своей ведомственной верхушкой. А выборные учреждения, вплоть до ВЦИК, в очень слабой степени являются сейчас коллегиями. Коллективное обсуждение бывает редко, а решения принимаются узким кругом лиц, перешли в ведение президиумов и председателей»3.

Предложения Осинского для улучшения работы советского государственного аппарата были следующими. Во-первых, предлагалось сократить авторитарные элементы в управлении. Например, «вме-

1Осинский Н. Наши задачи строительства Советской республики // Власть Советов. 1919. № 2. С. 7

153

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

сто рецепта: “расстрелять мерзавца, посадить на его место хорошего товарища”, надо выдвинуть правило: “передать мерзавца гласности, держать всех под контролем общественного мнения рабочих и крестьян”»1. Во-вторых, отказ от буржуазной демократии не означает отказа от ее положительных черт. «Некоторые принципы, “провозглашенные” буржуазными демократами, получают свое подлинное осуществление только в рабоче-крестьянском правительстве. Таковы: непосредственное участие масс в решении государственных дел, ответственность чиновников перед выборными органами»2. В-третьих, предлагалось связать советские ведомства с организациями рабочих масс. В-четвертых, число чрезвычайных комиссаров необходимо ограничить до минимума. В-пятых, определить права и круг обязанностей чиновником точными нормами. В-шестых, предоставить право каждому советскому гражданину требовать от чиновников исполнения их обязанностей. В-седьмых, подчинить судебной власти все органы, производящие обыски и аресты. В-восьмых, установить контроль общественного мнения над деятельностью всех органов государственной власти3. Обращает на себя внимание, что все перечисленные предложения выглядят актуальными и в настоящее время. Поэтому можно говорить о сходстве проблем государственного управления в Советской России и в современной Российской Федерации. Следует также признать правильность мысли Н. Осинского о том, что советская демократия должна была, уничтожая недостатки старой буржуазной демократии, сохранять и развивать ее наиболее прогрессивные черты. То есть речь идет о преемственности опыта и его использовании в новых условиях. Как видно из приведенных суждений и представлений о новом типе государства – Советском государстве, сложнейшей проблемой любой демократии, в том числе и советской, являлось реальное участие народа в управлении. Большевики предполагали, что им удастся привлечь к управлению широчайшие народные массы. Введение этого тезиса на практике было весьма сложной, а возможно, как представляется на сегодняшний день, и неразрешимой задачей.

154

Глава вторая

О том, с какими проблемами пришлось столкнуться партии большевиков и советским органам, например, писал Г.И. Петровский, занимавший пост наркома внутренних дел в 1919 году: «Дело правильной организации у нас так мало продвинулось вперед, что вызывает крик боли у таких стальных людей, как наш вождь, тов. Ленин. В целях наиболее широкого распространения правильных понятий об отношениях институтов Советской власти, образована инструкторская школа Всероссийского ЦИК, и имеет своею целью время от времени призывать из провинции товарищей для дачи нескольких уроков по теории конституции и практике работ народных комиссаров, дабы при возвращении на места молодые строители устанавливали единство понятий при проведении декретов и постановлений центральной власти. При выполнении этой задачи надеяться, чтобы дело познания конституции и опытных данных слушателями было в полной мере – не приходится – это дело многих и многих годов…»1

Еще одной из проблем, с которой столкнулась партия большевиков в процессе организации Советов, – была проблема бюрократизма. Бюрократизм и волокита как негативные явления, снижавшие эффективность деятельности органов власти, серьезно беспокоили В.И. Ленина. О бюрократизации советского государственного аппарата писал в 1919 году Г.Е. Зиновьев: «В отдельных городах Урала жилищный вопрос, например, разрешался следующим образом. У буржуазии, у зажиточных слоев населения дома отнимались. Но рабочим, трудящимся массам дома эти не передавались. Кому же доставались они? Советским чиновникам! Массовик из трудящейся массы не прочтет программы VIII съезда нашей партии, не знает назубок всех наших прекрасных декретов. А вот что такой-то, имярек, советский деятель взял сам себе такой-то домик, снабдил такой-то мебелью свою родню и при этом ничего не дал рабочему – этот факт знают все, о нем говорят, по нему судят о деятельности Советской власти»2.

Примечательно, что на пленарном заседании VII съезда Советов, куда были допущены несколько представителей оппозиционных социалистических партий, прозвучала серьезная критика орга-

1Петровский Г.И. Инструкторы и дело инструктирования // Власть Советов. 1919. № 2. С. 8–9.

2Зиновьев Г.Е. Наша политика в освобожденных местностях // Власть советов. 1919. № 8–9. С. 1.

155

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

низации власти в стране. Критические замечания высказали представитель Бунда М.Я. Фрумкина, максималист Ф.Я. Светлов и эсер В.К. Вольский. Однако самая серьезная критика прозвучала от меньшевика Ю.О. Мартова. Он отмечал, что и съезды, и ВЦИК собираются реже, чем это закреплено в Конституции РСФСР, поэтому «ни один декрет, вышедший за этот год, не обсуждался и не голосовался во ЦИК. От имени последнего в самых важных актах внутренней и внешней политики выступает неизменно его Президиум, когда декреты не проходят прямо от имени Совета Народных Комиссаров или экстренно созданных органов власти, совершенно непредусмотренных конституцией. Рядом с этим вымиранием основных учреждений, на которых покоится Советская Конституция, шло вытравливание из них всякого духа свободы. Насильственное устранение из Советов одних некоммунистических партий за другими и полное подавление свободы выборов фактически лишает значительную часть рабочих и крестьян возможности иметь своими представителями тех лиц и те группы, которым они доверяют. Советы и съезды их превратились постепенно в филиальные организации и конференции одной коммунистической партии»1. Представляется, что с такой оценкой изменения в деятельности Советской власти трудно не согласиться, тем более что дальнейшее развитие Советского государства, как известно, привело к установлению тоталитарного режима, который стал возможен благодаря диктатуре единственной партии.

На I сессии ВЦИК VII созыва 7 февраля 1920 года в развитие акта VII съезда Советов «О советском строительстве» было принято постановление о сельских советах и волостных исполкомах2, которое законодательно определяло строительство Советской власти в деревне. Таким образом, вначале создание комбедов для того, чтобы «вбить клин между кулаками и бедняками», а затем и переизбрание Советов в деревне были задачами, которые последовательно ставила себе партия большевиков. Причем комбеды помогли большевикам успешно выполнить трудную задачу: лишить партию левых социалистов-революционеров, которая до середины 1918 года имела

1Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1920. С. 60–61.

2Постановления и резолюции сессий Всероссийского Центрального Исполнительно Комитета VII созыва. М., 1920. С. 37.

156