Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава вторая

ствования распределительной системы кооперативного аппарата1. Отказаться от продовольственной диктатуры в декабре Советское государство, безусловно, не могло. II Всероссийский съезд ВСНХ осторожно одобрил сельскохозяйственную кооперацию при условии, что она будет включена «в общую систему государственного регулирования народного хозяйства»2.

Как уже было отмечено, декрет Советской власти, в котором предусматривалось использование кооперативов в социалистическом государстве, был принят еще в апреле 1918 года. Этот закон, по мнению Ленина, был компромиссом, соглашением с буржуазными кооперативными организациями. После того, как при помощи продразверстки удалось как-то наладить и централизовать заготовки монополизированных и нормированных продуктов, вплотную опять встал вопрос об использовании государством кооперации в деле заготовки и распределения. Дело в том, что работу по снабжению только государственных продовольственных органов Ленин считал далеко не достаточной3. Тем более что снабжение продуктами продолжало оставаться весьма слабым, рабочие на протяжении всего периода «военного коммунизма» получали весьма скудный продовольственный паек. К моменту введения нэпа рабочие, получавшие пайки высшей категории, потребляли, согласно имевшимся данным, всего лишь 1200–1900 калорий вместо 3000, которые считаются необходимым минимумом для рабочих физического труда4.

В п. 5 протокола СНК № 251 от 28 января 1919 года «Об использовании кооперативного аппарата» постановлялось: «1) поручить кооперативному отделу ВСНХ и Компроду вместе ЦСУ собрать сведения о реальном проведении кооперативами в жизнь основной линии Советской политики, именно а) не только кооперирования всего населения, но и преобладающей роли пролетарского и полупролетар-

1См.: Дмитренко В.П. Советская экономическая политика в первые годы пролетарской диктатуры. М., 1986. С. 150, см. также: Труды II Всероссийского съезда ВСНХ. М., 1919.

2Труды II Всероссийского съезда ВСНХ. М., 1919. С. 395.

3О материальном положении рабочих и горожан в первые годы Советской власти см.: Ильюхов А.А. Жизнь в эпоху перемен: материальное положение рабочих и городского населения в годы революции и гражданской войны. М., 2007.

4См.: Десятый съезд Российской коммунистической партии. Стенографический отчет. М., 1921. С. 237.

207

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ского населения в ведении кооперативного дела; б) такой постановки снабжения и распределения, чтобы действительно беднота получила выгоды (товары) от сдачи всех излишков хлеба государству; 2) поручить Компроду выработать инструкции о советских представителях в кооперативах; 3) поручить рабочей кооперации провести большинство от рабочей кооперации в правление Центросоюза; 4) поручить Крестинскому (наркому финансов. – О.М.) разработать проект декрета о потребительских коммунах»1.

4 марта 1919 года коллегия Наркомпрода в составе наркома А.Д. Цюрупы, Н.П. Брюханова, А.А. Юрьева, Я.В. Файнштейна, А.Л. Шейнмана, А.И. Свидерского, В.Н. Яковлевой, при участии наркома финансов Н.Н. Крестинского рассмотрела вопрос о потребительских коммунах и приняла следующее решение: «Коллегия, обменявшись мнениями, постановляет – принять в основу тезисы проекта декрета о потребительских коммунах, предложенные А.И. Свидерским. В фонде Наркомата юстиции в ГАРФ сохранились рабочие материалы, которые были подготовлены Наркомпродом по вопросу о реформе кооперации. Эти материалы дают представление о проекте Наркомпрода, который рассматривался на коллегии 4 марта 1919 г. В проекте циркулярного письма к членам рабочих кооперативов разъяснялось, что «кооперативное движение на его первых ступенях было движение мелкой и средней буржуазии. Пролетариат ставит вопрос совершенно иначе. Всякий работоспособный должен трудиться в меру своих сил. Пролетарская кооперация видит в себе лишь временную переходную ступень к тому всеобъемлющему производительному аппарату, который должен охватить все распределительные отношения»2. В преамбуле проекта декрета о реорганизации потребительской кооперации и о передаче ей дела распределения объяснялись причины издания закона. «Необходимая сеть распределительных пунктов (лавок) имеется у потребительской кооперации, но ей в ее нынешнем виде Советская власть не может передать всего дела распределения, прежде всего, потому, что кооперативы представляют из себя не объединение всего населения, а лишь союзы добровольно выступивших в них членов. Не может Советская власть передать все дело распределения нынешней кооперации еще и пото-

208

Глава вторая

му, что большинство видных руководителей потребительской кооперации – определенные противники всей нашей продовольственной политики и, в частности, распределения по классовому принципу потребления. Кооперация должна быть преобразована в орган, обслуживающий все население»1. Проект предусматривал зачисление (приписку) всех граждан РСФСР к потребительским кооперативам с правом участия в управлении. Правда, правом выбирать и быть избранными в контрольные органы обладали только те граждане, которые по Конституции РСФСР имели избирательные права. В тезисах Наркомпрода проекта декрета о потребительских коммунах указывалось, что «каждый гражданин Советской России приписывается в порядке обязательности к определенному распределительному пункту (лавке), с которой по установленному классовому пайку получает продукты и предметы первой необходимости, независимо от того к какой категории населения он относится»2.

Рассмотрение подготовленного Наркомпродом проекта декрета о потребительских коммунах на заседании СНК состоялось 7 марта 1919 года. Совнарком постановил положить в основу тезисы Ленина и Фрумкина, выбрать комиссию в составе: наркома финансов Н.Н. Крестинского, заместителя наркома труда В.П. Ногина и заместителя наркома продовольствия М.И. Фрумкина. Проект декрета и план перехода было поручено выработать этой комиссии3.

Обратимся к тезисам Ленина, на основе которых СНК постановил доработать проект Наркомата по продовольствию. В тезисах отразились взгляды Ленина на кооперацию и давалось объяснение, почему необходимо использовать кооперативы в Советской России. «В области распределения необходимо создание единого распределительного аппарата. Это тем более настоятельно и неотложно, что все распределительные органы (главным образом распадающиеся на три группы: продорганы, рабочая кооперация и гражданская кооперация) получают большинство продуктов из одного источника, а трения между этими тремя группами стали уже на практике непереносимой помехой делу. Объединение существующих распределительных органов должно быть совершенно так, чтобы главный ап-

209

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

парат правильного массового распределения, именно кооперация, как единственный аппарат, созданный и проверенный многолетним развитием при капитализме и практическим опытом, был не разрушен и не отброшен, а положен в основу нового, сохранен, развит и усовершенствован»1. В тезисах Ленина содержится требование об огосударствлении кооперативов: «Все должностные лица кооперативов всякого рода и продорганов считаются мобилизованными на государственную службу, не имеют права отказываться от своих должностей без разрешения Советской власти»2. Позицию Фрумкина по вопросу об организации кооперации можно узнать из письма В.И. Ленина А.И. Свидерскому от 27 февраля 1919 года, из которого следует, что Фрумкин выступал за предоставление полномочий рабочей кооперации, а не общегражданской3.

Официально на партийном уровне курс на сотрудничество с крестьянами-середняками посредством кооперативов был взят в марте 1919 года на VIII съезде партии по докладу В.И. Ленина. Этот курс отразился в новой партийной программе4.

Совнарком, уже в дни работы VIII съезда РКП(б), 16 марта 1919 года принял переработанный в соответствии с указаниями В.И. Ленина декрет о потребительских коммунах5. Таким образом, использование кооперативного аппарата в интересах социалистического государства, одобренное высшим партийным органом, получило законодательное закрепление. Стоит отметить, что мероприятия по привлечению кооперативов для построения социализма оцениваются Л.Н. Литошенко как меры, направленные против кооперативного движения, т.е. на уничтожение кооперации. В частности, в 1922 году издание декрета о потребительских коммунах было оценено им как «первый удар свободной кооперации»6. В дальнейшем овладение кооперативами со стороны государства было продолжено. Декретом от 29 января 1920 года об объединении всех видов кооперативных ор-

4См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т. 2. С. 71–92.

5ГАРФ. Ф. 130. Оп. 3. Д. 26. Л. 2.

6Литошенко Л.Н. Социализация земли в России. Новосибирск, 2001. С. 296.

210

Глава вторая

ганизаций СНК объединил потребительскую кооперацию с кредитными и ссудо-сберегательными кооперативными товариществами. По Положению СНК о сельскохозяйственных и промысловых кооперативных организациях от 19 апреля 1920 года сельскохозяйственные производственные кооперативы были подчинены губернским потребительным союзам в качестве автономных секций последних. Декрет о кустарной и ненационализированной промышленности от 7 сентября 1920 года завершил огосударствление кооперативов. Вся деятельность кустарей была подчинена Главному управлению кустарной промышленности.

Итак, к концу 1920 года все виды кооперативов были поставлены под контроль государства. Если исходить из понимания кооперации как свободного объединения для осуществления общих целей, то на основе анализа декретов Советской власти вполне можно было прийти к выводу, что кооперация в стране была уничтожена. Чтобы не допустить таких мыслей, Политбюро ЦК РКП(б) 29 июня 1920 года рассмотрело вопрос о кооперации и приняло постановление следующего содержания: «Безусловно запретить какие бы то ни было выступления в печати и на открытых собраниях, содержащие указания на умирание кооперации или умаление ее роли в социалистическом государстве»1. Представляется, что принятие подобного постановления высшим партийным органом служит ярким доказательством того, что народ воспринимал декреты Советской власти, посвященные кооперации, не так, как утверждала власть, т.е. что она собирается использовать кооперацию в интересах социализма, а по-другому. Народ видел в этих правовых актах скорее запрещение кооперативного движения и, следовательно, «умирание» в стране кооперации.

Вопрос о роли кооперации в Советском государстве является одной из сложных научных проблем. Современный исследователь В.Г. Егоров оценивает значение и роль кооперации в первые годы после Октября следующим образом: «Все мероприятия Советской власти в послереволюционный период, в том числе в области кооперативного строительства, определялись не столько волей исторических личностей или политических сил, сколько объективными обстоятельствами. Столкнувшись в практике революционных пре-

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 3. Д. 92. Л. 9.

211

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

образований с противоречиями, обусловленными незрелостью капитализма в России, Ленин и его последователи увидели в кооперации инструмент консервативной социалистической модернизации докапиталистического хозяйства»1. Из приведенного мнения следует, что большевики во главе с Лениным были вынуждены использовать кооперацию, приспосабливать как-то ее для построения социализма в России. Из всех видов кооперации социалистическим идеям наиболее соответствовала потребительская кооперация. Неслучайно, с ноября 1917 года по февраль 1919 года именно потребительской кооперации было посвящено 77% декретов новой власти, а сельскохозяйственной и промысловой – только 23%2.

Рассмотрение законодательной деятельности СНК в области регулирования экономики в 1918–1920 годах было бы неполным, если не упомянуть работы по подготовке и принятию 23 ноября 1920 года постановления СНК об общих экономических и юридических условиях концессий. Издание от имени Совнаркома этого закона вызвало наибольшие нарекания в его адрес на VIII съезде Советов в декабре 1920 года. Этот факт уже был отмечен в параграфе, посвященном законодательной деятельности съездов Советов и ВЦИК в период с середины 1918 по 1920 год. Декрет о концессиях СНК был раскритикован на большевистской фракции съезда как не отвечающий программным требованиям коммунистической партии. Представители других социалистических партий на съезде отмечали нарушение принципов законодательной деятельности высших советских органов. Например, присутствовавший на втором заседании VIII съезда меньшевик Дан говорил по этому поводу: «Я думаю, что вы согласитесь, что рабочим и крестьянам было о чем поговорить и подумать, если бы этот декрет был внесен на обсуждение и утверждение ВЦИК. Между тем такой колоссальной важности переломный декрет, одним росчерком пера не ответственной ни перед кем и не контролируемой

1Егоров В.Г. Отечественная кооперация в мелком промышленном производстве: становление, этапы развития, огосударствление. Дисс. … докт. ист. наук. М., 2005. С. 196, 202.

2См.: Воронин А.В. Советская власть и кооперация // Кооперативная политика Советской власти: центр и местные власти европейского Севера в 1917 – начале 30-х гг. Петрозаводск, 1997. С. 39.

212

Глава вторая

никем кучкой советских чиновников брошен в обращение и проводится на практике в жизнь»1.

Рассмотрим, как велась подготовка к изданию декрета о концессиях в СНК РСФСР. Согласно протоколам СНК, 4 февраля 1919 года впервые этот вопрос был поставлен Ломовым и Красиным. Пункт 5 протокола № 253 от 4 февраля назывался «О предоставлении концессии Борисову и Ганновеку на Великий северный железнодорожный путь. В резолютивной части имеются следующие положения. «2) СНК признает концессии представителям иностранного капитала вообще, с принципиальной точки зрения, допустимыми в интересах развития производительных сил… 4) Для ускорения практического и окончательного решения предложить инициаторам представить доказательства их связи с союзными капиталистическими фирмами. 5) Поручить Особой комиссии при ВСНХ по выработке концессии с включением представителей от комиссариатов: юстиции, земледелия, финансов, военного и профсоюзов в двухнедельный срок представить окончательный проект договоров. 6) Поручить выработку окончательной редакции этой резолюции вместе с краткой историей вопроса комиссии из т. Курского, Красина и Ломова»2.

Согласно протоколу СНК № 356 от 20 марта 1920 года на заседании рассматривался проект тезисов о концессиях, и в него были внесены поправки. Например, последняя фраза пункта 6 была заменена следующим положением: «сроки, на которые выдаются концессии, определяются по преимуществу условиями особенностей данной отрасли производства в связи с технической долговечностью оборудования, размерами выработки продуктов»3. На этом же заседании было принято особое постановление, пунктом «г» которого Президиуму ВСНХ было поручено создать при Президиуме ВСНХ комиссию для специальной разработки всех вопросов о концессиях, проектов концессионных договоров с привлечением представителей Наркомвнешторга, Наркомзема, причем Президиум ВСНХ, Наркомзем и Наркомвнешторг были ответственны за то, чтобы в состав

1Восьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1921. С. 40.

213

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

комиссии вошли лишь лица, заслуживающие безусловного доверия в конфиденциальном отношении1. Приведенная фраза свидетельствует, что работы по заключению концессионных договоров с зарубежными фирмами Советское правительство готовило в обстановке секретности. Это подтверждается и пунктом «д» указанного постановления, в котором указано, что данные тезисы опубликованию не подлежали.

25 марта 1920 года СНК утвердил тезисы о концессиях и предложил Президиуму ВСНХ путем публикации статей и заметок ознакомить заграницу «с теми возможными концессиями, которые уже намечены в подготовительных комиссиях ВСНХ и являются достаточно обоснованными»2. 26 октября Ленин поставил на обсуждение СНК вопрос «О концессиях в Сибири». 30 октября СНК постановил создать при ВСНХ новую комиссию для разработки вопроса о концессиях. 12 ноября Ленин послал Председателю ВЦИК Калинину проекты постановлений, подготовленные ВСНХ с просьбой более детально разработать вопрос о продовольственных концессиях. 16 ноября переработанный проект рассматривался в СНК и была создана новая комиссия для редактирования проекта в составе Ленина, Милютина, Курского, Лежавы и Середы. 20 ноября Курский прислал Ленину проект юридических условий концессий. 23 ноября 1920 года декрет был утвержден СНК3. Из приведенных данных видно, что вопрос о концессиях прорабатывался Советским правительством весьма серьезно и довольно длительный период времени. Данная проблема не обсуждалась высшими представительными органами власти, в частности во ВЦИК, хотя председатель Президиума ВЦИК Калинин был информирован о проводимых работах. История создания декрета о концессиях показывает, что руководители Советского правительства во главе с Лениным сознательно принимали закон в обход съезда и ВЦИК, так как понимали, что идея концессий вряд ли встретит понимание со стороны революционно настроенных делегатов этих представительных органов, они в 1920 году вряд ли могли единодушно согласиться с необходимостью заключения договоров с буржуазными западными фирмами для развития от-

214

Глава вторая

ечественной экономики. Поэтому получилось так, что Ленин только информировал об уже принятом и изданном СНК постановлении о концессиях, а не ставил закон на обсуждение VIII Всероссийского съезда Советов. В преамбуле постановления разъяснялись причины появления концессий следующим образом. «Процесс восстановления производительных сил России, а вместе с тем и всего мирового хозяйства может быть ускорен во много раз путем привлечения иностранных государственных и коммунальных учреждений, частных предприятий, акционерных обществ, кооперативов и рабочих организаций других государств к делу добывания и переработки природных богатств России. Острый недостаток в сырье и избыток свободных капиталов в некоторых европейских странах, особенно же в Соединенных Штатах Америки, настоятельно побуждал иностранный капитал обращаться к Правительству Советской Республики с конкретными предложениями применения на тех или иных условиях иностранного капитала для использования естественных богатств обширных областей Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»1.

Еще одним важным направлением законодательной деятельности СНК в период с апреля по декабрь 1920 года было издание актов об организации Красной Армии.

Сложность политической ситуации весной 1918 года в период заключения Брестского мира заключалась в том, что Советское государство, с одной стороны, должно было показывать свои мирные намерения, с другой стороны, оно не могло в дальнейшем ослаблять обороноспособность страны. Поэтому 8 апреля 1918 года СНК, а не ВЦИК издал декрет об учреждении волостных, губернских комиссариатов по военным делам, а 4 мая декрет об учреждении военных округов.

На основе принятого V съездом Советов постановления Совнарком издал ряд актов, которые законодательно закрепили основы построения Красной Армии. К ним относятся декрет СНК о мобилизации от 20 июля 1918 г., декрет о всеобщем учете военнообязанных от 29 июля 1918 г., декрет СНК о призыве на военную службу некоторых возрастов рабочих в городах (этим актом принцип добровольче-

1Декреты Советской власти. Т. 11. М., 1983. С. 252.

215

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ства был заменен воинской повинностью), декрет о призыве на действительную военную службу бывших офицеров1.

Важнейшей отраслью советского права в первые годы Советской власти было трудовое право. Свой вклад в развитие трудового законодательства внес и СНК РСФСР. Законодательные меры, принятые ВЦИК VI созыва по повышению заработной платы, не помогли улучшить материальное положение рабочего класса в связи с развалом финансовой и денежной системы страны. В 1918–1920 годах некоторые коммунисты стали пропагандировать идею «отмирания» денег. Они исходили из положений учения Маркса, что труд одинаково присущ всем общественным формам, а заработная плата присуща только капитализму с его покупкой и продажей рабочей силы. Наиболее ярким и последовательным выразителем этих настроений среди большевиков был Ю. Ларин, приветствовавший происходившее «срывание денежных покровов». А лидер профсоюза металлистов А. Гольцман писал: «По мере того, как личный доход будет все больше и больше терять свое значение, и в результате, когда ни одного кусочка продукта нельзя будет получить иначе, чем по карточкам, деньги потеряют весь смысл и превратятся в кучки бумажек»2.

1Строительству Красной Армии, в том числе и созданию правовой базы формирования армии, посвящено большое количество работ. Например: Смилга И. Строительство армии. М., 1919; Ярославский Е.М. Строительство Красной армии. Сб. ст. М., 1919; Берзин Р.И. Этапы организации и развития Красной армии. Харьков, 1920; Орлов В. Ленин, ВКП(б) и Красная армия // Военный вестник. 1928. № 7; Рабинович С. Октябрьская революция и строительство Красной армии // Пролетарская революция. 1928. № 5; Гусев С.И. Гражданская война и Красная армия: Сб. военно-теоретических и военно-политических ст. (1918–1924 гг.). М., 1925; Бурдин П.К. Правовые основы Красной армии в 1918–1919 гг. М., 1951; Петров Ю.П. Военные комиссары в годы гражданской войны. М., 1956; Советские вооруженные силы: история и строительство. М., 1978; Бобылев Н.П. На защите Советской республики. М., 1981; Зарождение и развитие советской военной историографии 1918–1941. М., 1985; Кузнецов В.А. Военно-политическая деятельность И.В. Сталина в годы военной интервенции и гражданской войны (1918–1920). Дисс. … канд. ист. наук. М., 1990; Бойчев И.З. Военно-политическая деятельность Троцкого в годы гражданской войны и интервенции. 1918–1920. М., 1990; Горожанин А.В., Ипполитов Г.М., Рыбников В.В., Хачатурян М.В. Правовое воспитание личного состава силовых структур российского государства: более 80 лет изучения. Т. 1. Историография периода генезиса и эволюции новой российской государственности (1918 – июнь 1941 г.). Теоретические проблемы. Самара, 2003.

2Гольцман А. Регулирование и натурализация заработной платы. М., 1918. С. 65.

216